空間治理視角下國土空間規(guī)劃編制的路徑

劉源博 朝陽市自然資源局龍城分局審批股

國土空間規(guī)劃的本質(zhì)是對國土資源進(jìn)行治理。國土空間作為人類生存和發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)，如何在其有限的空間之上進(jìn)行合理規(guī)劃布局，使其能夠滿足人類社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，這對于我國治理能力和治理體系來說是巨大的挑戰(zhàn)。所以這就要求優(yōu)化資源配置、提高空間布局合理性，從空間視角出發(fā)，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理念，對國土空間進(jìn)行合理規(guī)劃。

一、國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)成

根據(jù)2019年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了我國國土規(guī)劃的體系構(gòu)成。規(guī)定由國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行總體、專項、詳細(xì)規(guī)劃，并且以編制審批、監(jiān)督管理、政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為體系，依法對我國國土空間進(jìn)行規(guī)劃編制[1]。

二、國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變

國土空間規(guī)劃體系逐漸完善，摒棄以往笨重的規(guī)劃模式，將城鄉(xiāng)規(guī)劃空間與土地利用空間等相結(jié)合，使其對國土空間合理規(guī)劃。此外，新的規(guī)劃體系根據(jù)編制-審批-實行-監(jiān)督-測評-考核的閉環(huán)模式進(jìn)行運轉(zhuǎn)，保障了國土規(guī)劃體系得到有效應(yīng)用。

三、國土空間規(guī)劃體系中各類別規(guī)劃空間治理的作用

新規(guī)劃體系的有效實施，需要站在空間治理視角，對國土空間規(guī)劃進(jìn)行合理布局。

首先，在空間治理視角下，應(yīng)當(dāng)以中央為中心向各個地方區(qū)域發(fā)散，全面規(guī)劃區(qū)域與要素之間的關(guān)系，使中央和地方在國土空間規(guī)劃方面相互協(xié)同，從而促進(jìn)國家布局規(guī)劃合理發(fā)展?？臻g視角下的國土空間規(guī)劃要以國家總體空間規(guī)劃為基準(zhǔn)。省級國土空間規(guī)劃落實中央規(guī)劃政策，結(jié)合本省實際情況，對國土空間規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化。而市級和縣級的國土空間規(guī)劃則要根據(jù)省級規(guī)劃指導(dǎo)，對規(guī)劃意圖進(jìn)行傳達(dá)分析。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面，可直接對上級規(guī)劃進(jìn)行實施。所以，通過中央向各級進(jìn)行規(guī)劃傳導(dǎo)，加強了中央和地方在國土空間規(guī)劃上的協(xié)同性。

其次，在國土空間開發(fā)初期，為推動經(jīng)濟快速發(fā)展，我國國土空間開發(fā)規(guī)劃混亂，導(dǎo)致很多地區(qū)開發(fā)利用并不合理，致使生態(tài)文明破壞嚴(yán)重。但是隨著經(jīng)濟發(fā)展方式由粗獷型向集約型轉(zhuǎn)變，我國國土空間規(guī)劃也開始轉(zhuǎn)入存量開發(fā)階段，并且空間治理的主體也向多元化發(fā)展[2]。所以在空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實施中，要把城鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)用地向國土空間轉(zhuǎn)變，同時還要在開發(fā)土地的同時進(jìn)行保護，以保證可持續(xù)發(fā)展。

最后，在關(guān)于國土空間專項規(guī)劃實施中，要與國土空間總體規(guī)劃相結(jié)合，使專項規(guī)劃和總體規(guī)劃有效銜接。對于不同的區(qū)域要根據(jù)其自然環(huán)境條件進(jìn)行不同的規(guī)劃，比如，對草原湖泊進(jìn)行規(guī)劃時，不能破壞其原有生態(tài)系統(tǒng)，并且要根據(jù)其特有的地理因素，使其規(guī)劃合理，提高其利用效率。

四、空間治理視角下國土空間各類型規(guī)劃編制的摸索與建議

盡管國土空間規(guī)劃編制工作開展勢頭良好，但是在實際工作落實中，還是存在一些問題。

首先，推動落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略。主體功能區(qū)由習(xí)近平總書記提出，在國土空間規(guī)劃體系中處于戰(zhàn)略位置。例如，一個城市中生態(tài)空間面積居于大部分，其自然地理環(huán)境條件優(yōu)越，對于此類城市，根據(jù)中央總體的部署規(guī)劃，結(jié)合本省實際情況，可以將城市主體功能區(qū)進(jìn)行劃分，城市空間可以作為城市化發(fā)展區(qū)域，城市郊區(qū)則可以發(fā)展成為生態(tài)功能區(qū)從而加強了中央與地方在國土空間規(guī)劃上的聯(lián)系。

其次，黨中央在國土空間規(guī)劃編制中發(fā)布了規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。在國土空間規(guī)劃過程中，中央、各省、市、縣以及城鎮(zhèn)都要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護、不可使永久農(nóng)田區(qū)域縮小，同時還要把握城鎮(zhèn)開發(fā)的邊界，不可逾越。生態(tài)保護和永久農(nóng)田是國家在保護環(huán)境中的底線，不可觸碰，但是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國家統(tǒng)籌發(fā)展的上限。基于此，各級在國土空間規(guī)劃時，一方面要對基礎(chǔ)地理進(jìn)行統(tǒng)籌分析，另一方面，嚴(yán)守中央相關(guān)規(guī)定。

最后要對國土空間進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃編制。具體包括以下幾點：

第一，當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，控規(guī)依然成為國土空間規(guī)劃編制的重中之重?？匾?guī)改變了傳統(tǒng)對國土資源由規(guī)劃到建設(shè)的單一模式，從而轉(zhuǎn)為由規(guī)劃到載體。再進(jìn)行實施反饋的良性循環(huán)模式。因此，控規(guī)要以空間為載體，在黨中央指導(dǎo)下積極落實，通過反饋機制并且對規(guī)劃編制具有反作用，從而成為國土空間細(xì)化管理的有效途徑。

第二，還要在國土空間規(guī)劃中進(jìn)行單元劃分。國土空間規(guī)劃是對國土空間全部領(lǐng)域和各個要素的規(guī)劃，因此對區(qū)域進(jìn)行單元劃分，才能使國土空間劃分覆蓋范圍全面。國土空間規(guī)劃下的單元劃分，包括生態(tài)單元、農(nóng)業(yè)單元和城鎮(zhèn)單元等三方面的劃分。在生態(tài)單元劃分上，確定我國重點生態(tài)保護區(qū)域，根據(jù)各相關(guān)部門的空間管理要求劃分生態(tài)單元；在農(nóng)業(yè)單元劃分上，要明確我國永久農(nóng)田用地和永久開發(fā)保護用地的范圍，依據(jù)鄉(xiāng)村特征、城鎮(zhèn)發(fā)展前景、地區(qū)歷史文化等方面進(jìn)行單元劃分；在城鎮(zhèn)單元劃分上，在不破壞和使用我國永久基本土地用地的同進(jìn)行縱向單元劃分，空間角度下城鎮(zhèn)單元的劃分要秉承集約化發(fā)展原則，為城鎮(zhèn)后續(xù)開發(fā)做足余量預(yù)留，從而提高城鎮(zhèn)空間治理能力，完善城鎮(zhèn)空間治理體系[3]。

第三，明確區(qū)域和要素之間的關(guān)系。對于不同的區(qū)域，要依據(jù)其內(nèi)部要素的不同進(jìn)行國土空間規(guī)劃。對于不同生態(tài)單元，出臺相應(yīng)管控措施。例如，在生態(tài)單元，應(yīng)當(dāng)實施關(guān)注生態(tài)環(huán)保等政策等。此外，中央還要設(shè)置相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)，例如，在農(nóng)業(yè)單元，對農(nóng)產(chǎn)品年產(chǎn)量等進(jìn)行規(guī)定。

五、結(jié)束語

國土空間規(guī)劃是對國土空間合理劃分使用的重要保障。所以在國土空間劃分上，要以中央為中心，協(xié)調(diào)中央和地方的劃分工作。此外，還要推動落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，根據(jù)中央出臺的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對國土空間進(jìn)行詳細(xì)劃分。從而保證各單元劃分的合理性，促進(jìn)我國治理能力和治理體系的提高。