土地管理的必要性及其實施策略

王華麗 湖北省潛江市不動產(chǎn)登記局

一、土地管理的必要性

（一）保障糧食安全，保證生存需要

隨著人口持續(xù)增加和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高，人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求呈正增長，中國糧食安全問題刻不容緩。為避免造成更嚴(yán)重的影響，中國實行耕地保護制度、耕地占補平衡制度、建設(shè)用地增減掛鉤制度以及耕地承諾制度，堅守“18億畝耕地紅線”，強化用途管制。強化耕地管理是中國政府保障糧食安全最根本的前提和任務(wù)。

（二）維護社會秩序和諧穩(wěn)定，保證國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展

目前，很多中小型城市由于不正確的定位，提出走向世界、建立國際大都市、世界領(lǐng)先等口號或目標(biāo)。這些過高、過于離譜的目標(biāo)，導(dǎo)致城市用地面積以脫離現(xiàn)實的規(guī)模增長。目前，中國土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的速度相差較大。首先，過度城鎮(zhèn)化導(dǎo)致可供農(nóng)業(yè)使用的土地不斷減少，務(wù)農(nóng)人數(shù)大量下降。許多農(nóng)村人口外遷，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，留守農(nóng)耕的勞動力和種田質(zhì)量下降。有些地區(qū)甚至出現(xiàn)拋荒、棄耕等現(xiàn)象，大量浪費耕地，無法帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。其次，很多耕地被商業(yè)用地、工業(yè)用地占用，但給予失去土地又沒有其他工作能力的農(nóng)民的補償或津貼很少。部分失地農(nóng)民無法開展正常的務(wù)農(nóng)活動，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，無法保障基本生活水平。政府妥善設(shè)置征地補償標(biāo)準(zhǔn)，采用公平公正的態(tài)度，維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，保證社會秩序穩(wěn)定和諧發(fā)展，促進國民經(jīng)濟發(fā)展[1]。

二、土地管理方面的問題

（一）土地的征用問題

近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，我國城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地已不由行政部門劃撥，而是需要以市場化的方式進行出讓，導(dǎo)致土地出讓的價格逐漸增加。在這個過程中，由于征用農(nóng)村集體土地相關(guān)補償辦法以及實際標(biāo)準(zhǔn)未能得到及時更新，部分地區(qū)仍然使用行政劃撥的方式，使農(nóng)民得到的補償遠(yuǎn)不及土地出讓價格[4]。隨著我國工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地征用問題正在逐漸增加。許多農(nóng)民反映關(guān)于土地征用的問題，例如一些村鎮(zhèn)干部利用自身的職位謀求便利，將原本承包的土地回收并重新分配或是強行毀掉農(nóng)民的承包合同等。這歸結(jié)于群體性事件或者糾紛，實際的問題并沒有得到有效解決。土地征用的問題不僅影響了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的健康發(fā)展，還在一定程度上牽扯到農(nóng)民的生存問題、基礎(chǔ)設(shè)施問題以及城市建設(shè)問題。因此在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，相關(guān)工作人員需注意土地征用的問題，積極探索并提出相應(yīng)的解決辦法[2]。

（二）土地收益的相關(guān)分配問題

在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中，土地收益的分配問題逐漸暴露出來。在現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，土地收益分配不均、農(nóng)民占比較少，分配給農(nóng)民及集體的純收益不到20%，直接削弱了農(nóng)民的根本利益，引發(fā)了農(nóng)民的不滿。這種土地收益不均勻的情況在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活、社會和諧穩(wěn)定發(fā)展造成了不利影響。

（三）農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模以及生產(chǎn)的實際效益問題

相關(guān)調(diào)查顯示，交通用地或工礦用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出耕地的生產(chǎn)率，這也是導(dǎo)致城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間在用地生產(chǎn)效益上有很大差別的重要原因之一?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營正處于高度分散的狀態(tài)，隨著分散小農(nóng)戶不斷增加，農(nóng)民兼業(yè)化的相關(guān)經(jīng)營占據(jù)了大部分比例，農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模小以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差等問題成為了影響農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的直接因素。除此之外，工業(yè)化及城市化的發(fā)展需要征用大量土地，這使建設(shè)用地與耕地保護之間形成了尖銳的矛盾。就目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，耕地保護的形勢嚴(yán)峻，全國建設(shè)占地逐年增加，耕地面積逐步減少。相關(guān)工作人員應(yīng)意識到保護耕地的重要性，積極探索、采用合理的手段，保護農(nóng)民耕地并建設(shè)長期有效機制[3]。

（四）鄉(xiāng)村集體土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)問題以及土地使用問題

城鄉(xiāng)集體土地的相關(guān)轉(zhuǎn)讓、出讓或者租賃，必須經(jīng)過國家的征用后才可以實施，但這對農(nóng)民來說是不公平的，給農(nóng)民、鄉(xiāng)村集體造成了一定的經(jīng)濟損失。雖然法律規(guī)定了土地使用權(quán)，但是仍存在土地非法交易的情況。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民集體的內(nèi)涵不清楚，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體變得十分模糊，對使用權(quán)以及土地所有權(quán)的界定不明影響了農(nóng)民的利益，在實際的活動中導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不完整及相關(guān)權(quán)利的缺失，不利于農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的競爭市場環(huán)境、交易成本較高、各項權(quán)利沒有得到有效保障、缺乏較為成熟的土地流轉(zhuǎn)模式以及相應(yīng)的技術(shù)支持。與城市土地交易相比，農(nóng)村土地沒有完整的價格體系，無法對土地價格進行評估和量化，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的無序、粗放利用，無法保證農(nóng)村土地順暢流轉(zhuǎn)。相關(guān)部門應(yīng)引起重視，完善該方面的交易 準(zhǔn)則[4-5]。

三、相應(yīng)的解決措施

（一）規(guī)范鄉(xiāng)村集體的用地流轉(zhuǎn)程序

面對鄉(xiāng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地情況，政府應(yīng)加大管控力度，將該部分用地轉(zhuǎn)變成更加合法化、規(guī)范化的用地流轉(zhuǎn)，在保障農(nóng)民經(jīng)濟來源的同時，進一步促進用地的健康、有序發(fā)展。

（二）縮小相應(yīng)的征地范圍

為了更好地解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中土地管理方面的問題，政府應(yīng)當(dāng)積極參與其中，把該項工作任務(wù)付諸實踐，切實地控制征地范圍。把人民的利益放在首要地位，建立健全相應(yīng)的制度并進一步完善農(nóng)村土地市場，保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟收入。與此同時，應(yīng)嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟的相關(guān)原則，對土地收益進行合理分配，在縮小征地范圍的同時，進一步提升土地的實際利用率，減輕國家的財政負(fù)擔(dān)。

（三）促進鄉(xiāng)村集體土地的合法流轉(zhuǎn)

為了進一步解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地管理問題，可以采用擴大農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的方式，促進農(nóng)村集體土地的合法流轉(zhuǎn)。在合法、自愿、有償?shù)那疤嶂?，農(nóng)民可以將原本的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)變成永久享受的股權(quán)分紅權(quán)，最大程度上保障農(nóng)民的經(jīng)濟來源，進一步促進鄉(xiāng)村向著第二、第三產(chǎn)業(yè)的方向發(fā)展。

（四）合理分配土地相關(guān)收益

一些地區(qū)由于土地面積較小且人口密度較大，土地供需出現(xiàn)極為不平衡的情況。為了解決這個問題，相關(guān)部門需要制定出較為合理、科學(xué)的制度，適當(dāng)增加耕地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)，增設(shè)相應(yīng)的用地指標(biāo)。與此同時，應(yīng)積極鼓勵企業(yè)、地方以及個人進行土地整理，進一步緩解城鎮(zhèn)建設(shè)中用地緊缺的問題。除此之外，可以開拓新的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路，幫助農(nóng)民樹立科學(xué)的觀念，對土地進行合理開發(fā)利用，緩解人地矛盾[6]。

（五）強化城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)保意識

為更好地推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程，應(yīng)提升農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中合理利用土地資源，在不破壞生態(tài)環(huán)境以及土地生態(tài)系統(tǒng)的前提下開展建設(shè)。相關(guān)工作人員應(yīng)該堅持環(huán)境、人、地三者和諧發(fā)展的理念。為更好地改善生態(tài)環(huán)境，可以通過市場進一步提升土地的利用水平，打造優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，從而獲得更高的經(jīng)濟效益，刺激土地的相關(guān)需求。隨著社會的發(fā)展進步，只有將生態(tài)與發(fā)展相互融合，才能更好地推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城市環(huán)境的惡化對城市居住環(huán)境以及投資環(huán)境造成了不利影響。在城市土地生態(tài)利用方面，應(yīng)減少土地浪費現(xiàn)象，兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟效益，不能依靠消耗自然資源為社會帶來經(jīng)濟收益，應(yīng)積極提倡生態(tài)城鎮(zhèn)綠色發(fā)展。

（六）加強土地管理信息化

1.加大對土地管理信息化的投入

土地管理信息化建設(shè)離不開計算機網(wǎng)絡(luò)等設(shè)備，國家應(yīng)加大對土地管理信息化的支持力度，在制定政策時充分考慮土地管理的實際需要，加大資金投入和支持力度。為了保證投入資金的有效合理使用，國家需要指定專門的監(jiān)督部門對資金使用的全過程進行監(jiān)督和管理。同時，土地管理部門應(yīng)積極動員社會力量，拓寬融資渠道，為土地管理信息化建設(shè)奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，確保土地管理信息化工作的順利開展[7]。

2.加強統(tǒng)一規(guī)范化管理

我國土地管理信息化存在較大差異，需要統(tǒng)一規(guī)范化管理才能真正實現(xiàn)信息化管理。要在引入信息技術(shù)的過程中逐步實現(xiàn)規(guī)范化管理，增強土地管理信息化建設(shè)的科學(xué)性和系統(tǒng)性，還要對土地管理信息化建設(shè)的發(fā)展情況進行動態(tài)化的分析，及時掌握不同時期土地管理信息化建設(shè)的基本情況，進而結(jié)合不同時期的實際情況制訂相應(yīng)的土地管理信息化建設(shè)方案，最大限度地實現(xiàn)對資源的優(yōu)化配置。此外，還要有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，土地管理部門要相互配合，在統(tǒng)一軟件的應(yīng)用下實現(xiàn)資源共享。

3.建立完善土地資源信息化數(shù)據(jù)共享設(shè)施

在土地管理部門方面，必須要對現(xiàn)有的資源展開有效的利用，從而打造出統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這樣會使得土地資源信息得以較好的共享，并要從具體狀況出發(fā)從而構(gòu)建不同中心站點的具體連接措施，由此達成信息能夠?qū)崿F(xiàn)快速安全的傳輸，并且應(yīng)該構(gòu)建內(nèi)外網(wǎng)分離的形式，由此保障不同中心站點的信息能夠處于安全的狀態(tài)之下，且由此展開可靠的交流。應(yīng)該借助不同的措施促使不同站點的物理連接由此能夠?qū)崿F(xiàn)邏輯網(wǎng)，這樣對于相關(guān)信息的有效傳遞而言是極為有利的。應(yīng)該在第一時間對調(diào)查和評價所關(guān)聯(lián)的資料展開全方位的整理，并實現(xiàn)傳輸。在國土資源信息方面，借助社會化服務(wù)的推行，還有借助一些較為先進的安全技術(shù)，由此促使整個網(wǎng)絡(luò)能夠呈現(xiàn)出更為安全可靠的態(tài)勢，最終保障土地資源信息的穩(wěn)定 安全。

4.促進土地管理人才的培養(yǎng)

在土地管理信息化方面，必須要重視人才的建設(shè)工作，尤其是要引進高素質(zhì)高能力的人才，應(yīng)該具體從現(xiàn)今的土地信息化具體狀況出發(fā)，促使整體的管理人員能力能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)的提升，由此給信息化工作打下堅實的基礎(chǔ)，并且也會促使土地管理信息化等以較好的發(fā)展。所以在展開土地信息化建設(shè)的經(jīng)過里，必須要把信息技術(shù)應(yīng)用當(dāng)成是關(guān)鍵所在，而且要構(gòu)建出科學(xué)可行的人才培養(yǎng)機制，強化相應(yīng)的信息管理能力，由此保障可以培養(yǎng)相關(guān)的高素質(zhì)人才，最終實現(xiàn)土地管理工作的有效發(fā)展，并且為了能夠使土地管理人員的整體能力得到較好的發(fā)展，并且與信息化實現(xiàn)較好的匹配，應(yīng)該展開全方位的培訓(xùn)工作，由此促使專業(yè)能力能夠得到極好的提升。

四、結(jié)束語

總之，隨著社會的不斷發(fā)展，土地管理發(fā)揮著越來越重要的作用。在社會活動里土地資源為極為重要的資源，所以必須對土地資源進行有效的開發(fā)，借助科學(xué)的管控方能夠促使土地的效益得以最大的發(fā)揮，借助土地管理建設(shè)能夠在最大程度上促使民眾生活水平的提高。