政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)研究分析

張明偉 沈陽(yáng)輝山產(chǎn)業(yè)投資有限公司

政府引導(dǎo)基金能夠提升財(cái)政資金使用效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展起到重要作用。本文對(duì)政府引導(dǎo)基金現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出優(yōu)化策略，以期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

一、政府引導(dǎo)基金的新特點(diǎn)

（一）引導(dǎo)領(lǐng)域不斷拓寬

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金通過(guò)對(duì)社會(huì)創(chuàng)投企業(yè)階段參股或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，引導(dǎo)社會(huì)資本投向早期創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，在一定程度上解決這些企業(yè)早期普遍面臨的資金困難問(wèn)題，并且這一方式還能為其后續(xù)的融資提供一定的支持和便利，加速這些公司的成長(zhǎng)和發(fā)展。近些年來(lái)，隨著財(cái)政改革步伐的加快，政府引導(dǎo)基金開(kāi)始出現(xiàn)，反映了政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，即以股權(quán)投資的基金引導(dǎo)的方式替代原來(lái)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼。實(shí)施這種方式后，政府不僅要幫助創(chuàng)投企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展，還要在中小企業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提供相應(yīng)的支持，這標(biāo)志著各地政府在產(chǎn)業(yè)扶持上的覆蓋面不斷拓寬。

（二）運(yùn)營(yíng)管理逐步規(guī)范

各地政府通過(guò)5～6年的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理，獲得了一定經(jīng)驗(yàn)，比較典型的有“三權(quán)分立”管理體制，即由基金決策委員會(huì)、專家評(píng)審委員會(huì)和基金受托管理公司這三方分別掌握基金管理方面的決策權(quán)、審議權(quán)和執(zhí)行權(quán)。另外，“政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)—專業(yè)管理公司—托管銀行”這一方式也被認(rèn)為是較為有效的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理經(jīng)驗(yàn)。為方便創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的有效實(shí)施，各地政府紛紛制定了引導(dǎo)基金管理工作流程，對(duì)于在實(shí)施過(guò)程中的操作步驟以及需要注意的問(wèn)題都進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明和規(guī)定。

（三）市場(chǎng)化程度不斷提高

從早期的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金實(shí)踐來(lái)看，其結(jié)果不盡如人意。在這一階段，政府過(guò)于關(guān)注政策目標(biāo)，一般會(huì)采取在子基金中加大限制規(guī)定的方式來(lái)控制引導(dǎo)基金合資成立的子基金投資本地項(xiàng)目和科創(chuàng)型項(xiàng)目占子基金總投資的比例。有時(shí)，為了促進(jìn)目標(biāo)完成，政府還會(huì)在項(xiàng)目決策的過(guò)程中采取“一票否決權(quán)”或直接要求加入項(xiàng)目的方式進(jìn)行管理，這加深了二者的矛盾。隨著問(wèn)題的暴露，各地政府也開(kāi)始不斷改進(jìn)自己的管理方式，使之朝著更為專業(yè)化和市場(chǎng)化的方向發(fā)展。

二、政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式優(yōu)化策略

（一）設(shè)置科學(xué)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)讓績(jī)效考核體系發(fā)揮作用

政府引導(dǎo)基金源自公共財(cái)政，屬于公共政策考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，雖然帶有政策性目的，但在投資的過(guò)程中依然存在商業(yè)行為，可分別予以評(píng)價(jià)。首先，可根據(jù)政府引導(dǎo)基金種類(lèi)，分別設(shè)置不同的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果該基金出資全部源于財(cái)政，那在投資時(shí)，就該以“強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈”為投資策略，重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)和地方重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，不再過(guò)分追逐短期經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)著眼于長(zhǎng)期目標(biāo)，從社會(huì)公共利益、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、就業(yè)提升等投資判斷項(xiàng)目，建立容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)、經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)等市場(chǎng)投入不足領(lǐng)域，真正發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)效果。如果該基金有社會(huì)資本參與，那應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作，通過(guò)財(cái)政出資人對(duì)社會(huì)出資人的讓利，引導(dǎo)基金投向重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。這樣合理劃分政府引導(dǎo)基金種類(lèi)，切實(shí)讓績(jī)效評(píng)價(jià)體系發(fā)揮作用。其次，還需細(xì)化政府引導(dǎo)基金考核內(nèi)容，結(jié)合政府引導(dǎo)基金設(shè)立的目的，細(xì)化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向指標(biāo)、支持方向指標(biāo)、杠桿效應(yīng)指標(biāo)、價(jià)值指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制效果指標(biāo)，準(zhǔn)確評(píng)估政府引導(dǎo)基金運(yùn)行實(shí)效。第三，真正使績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)基金存續(xù)和管理費(fèi)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響。組織實(shí)施全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果要對(duì)基金的存續(xù)（政府投資基金的存續(xù)及退出）構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，也會(huì)影響到管理費(fèi)的計(jì)算和計(jì)提。

（二）建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

建立政府引導(dǎo)基金市場(chǎng)化運(yùn)作的管理機(jī)制獲取子基金的投資業(yè)績(jī)，即在政府引導(dǎo)基金投資子基金時(shí)，以市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)甄選子基金的管理人，通過(guò)子基金管理人過(guò)往管理的基金的IRR（內(nèi)部收益率）、DPI（投入資本分紅率）等來(lái)判斷其投資業(yè)績(jī)，真正保證子基金投資的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）規(guī)范容錯(cuò)機(jī)制，健全完善基金激勵(lì)約束機(jī)制與績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制

一方面，建議針對(duì)符合各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求、具有重大產(chǎn)業(yè)支撐作用的項(xiàng)目，提升基金管理人和其他社會(huì)出資方的超額收益的分配比例，通過(guò)讓利吸引社會(huì)資本；另一方面，針對(duì)地方股權(quán)基金中的天使基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金設(shè)置不同比例的容錯(cuò)率，防止誤傷盡職盡責(zé)的管理人。健全完善基金激勵(lì)約束機(jī)制與績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，引入三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)投資運(yùn)營(yíng)情況以及投資效益效果進(jìn)行評(píng)估，提高評(píng)價(jià)的公正性和公平性。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)防控體制

第一，加強(qiáng)引導(dǎo)基金內(nèi)部管理，引進(jìn)專業(yè)人才參與投資決策，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理。第二，推行報(bào)告制度，定期上報(bào)，了解子基金的運(yùn)營(yíng)情況，引進(jìn)公正的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行檢查，對(duì)違約行為進(jìn)行懲處。第三，對(duì)出資計(jì)劃變更頻繁，或是未能及時(shí)完成投資業(yè)務(wù)的子基金，需要及時(shí)地退出，避免出現(xiàn)不必要的損失。第四，對(duì)收益及虧損進(jìn)行明確，規(guī)定政府虧損出資限額，不作投資資本不受損失承諾。

三、結(jié)束語(yǔ)

政府引導(dǎo)基金對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用，開(kāi)展現(xiàn)存問(wèn)題研究并積極尋求優(yōu)化策略是提升其使用效率的有效方式。相關(guān)部門(mén)一定要從實(shí)際出發(fā)，對(duì)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行合理運(yùn)用，確保其作用得到充分發(fā)揮。