政府應(yīng)急管理能力文獻(xiàn)研究

□文/ 梅 蕾 李 睿

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 內(nèi)蒙古·包頭）

［提要］ 在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難與疫情風(fēng)險(xiǎn)的交織疊加下，我國應(yīng)急管理工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。 本文對(duì)政府應(yīng)急管理能力進(jìn)行文獻(xiàn)研究，并對(duì)未來研究工作進(jìn)行展望。

一、引言

2020 年，我國應(yīng)急事業(yè)遭受了嚴(yán)酷的考驗(yàn)，各類自然災(zāi)害造成1.38 億人次受災(zāi)、591 人失蹤或死亡，各類生產(chǎn)安全事故造成27，412 人死亡，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命健康，政府應(yīng)急管理能力受到考驗(yàn)。全面客觀地摸底政府應(yīng)急管理能力，有利于識(shí)別應(yīng)急管理工作的不足之處，使應(yīng)急管理工作從被動(dòng)處置，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)預(yù)防，對(duì)應(yīng)急管理能力的提升具有重要意義。

二、理論基礎(chǔ)

應(yīng)急管理是政府或其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，通過建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取必要的措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、管理手段，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。應(yīng)急管理能力并沒有形成統(tǒng)一、明確的概念。韓自強(qiáng)（2020）認(rèn)為應(yīng)急管理能力是應(yīng)急管理主體為履行應(yīng)急管理職能、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理使命而應(yīng)具備的知識(shí)、資源和技能的綜合。劉成杰、齊林泉（2020）認(rèn)為，應(yīng)急管理能力是國家或社會(huì)機(jī)構(gòu)，在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)中，采取措施遏制危機(jī)的產(chǎn)生，將后果控制在合理或可承受范圍之內(nèi)的能力。

三、國外研究基礎(chǔ)

發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理研究起步較早，美國、日本等國家獨(dú)具特色的應(yīng)急體制與機(jī)制，值得我們借鑒。

（一）美國。 美國應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)是統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》是美國用以協(xié)調(diào)各級(jí)政府、組織的應(yīng)急行動(dòng)，來穩(wěn)定事件形勢(shì)，保護(hù)環(huán)境和生命、財(cái)產(chǎn)安全的突發(fā)事件管理系統(tǒng)。美國的應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)抗災(zāi)韌性，在《FEMA 戰(zhàn)略計(jì)劃（2018-2022）》中，美國把未來五年應(yīng)急管理的工作重點(diǎn)放在了提升維持、恢復(fù)和優(yōu)化系統(tǒng)安全狀態(tài)的能力上，提出了多項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)和具體舉措。

作為首個(gè)研究應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的國家，美國于1997 年提出了政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并在2000 年進(jìn)行了修正。各州可以根據(jù)CAR 評(píng)價(jià)其實(shí)際運(yùn)作的準(zhǔn)備情況以及對(duì)災(zāi)害的應(yīng)急管理能力。2011 年，美國頒布《總統(tǒng)政策第8 號(hào)指令（HSPD-8）》，重構(gòu)了美國應(yīng)急管理體系，把加強(qiáng)準(zhǔn)備工作作為基本導(dǎo)向，提出了全國準(zhǔn)備系統(tǒng)，并要求每年提交全國準(zhǔn)備報(bào)告，同時(shí)對(duì)準(zhǔn)備情況進(jìn)行量化分析。

（二）日本。日本有著非常龐大、細(xì)致的防災(zāi)減災(zāi)法律體系，各類應(yīng)急管理法律法規(guī)多達(dá)200 余部。日本的應(yīng)急系統(tǒng)是依托發(fā)達(dá)的信息傳遞系統(tǒng)而建的，其防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國、功能完善、技術(shù)先進(jìn)，日本的災(zāi)害信息系統(tǒng)可以在發(fā)生災(zāi)害或事故后，立即對(duì)信息進(jìn)行收集分類、統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)送到指定的防災(zāi)中心。經(jīng)過對(duì)這些信息進(jìn)行分析研判，防災(zāi)中心的應(yīng)急指揮部門可以制定緊急應(yīng)對(duì)措施，并科學(xué)地開展應(yīng)急指揮，這一體系被稱作“綜合參與型”的應(yīng)急管理體系。在日本政府對(duì)應(yīng)急文化的大力推動(dòng)下，日本公眾具備了基本的抗災(zāi)自救應(yīng)急知識(shí)和求生技能，為應(yīng)急管理的綜合參與提供了保障。20 世紀(jì)初，日本針對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力評(píng)價(jià)和防災(zāi)能力建設(shè)舉辦了兩次研討會(huì)，討論防災(zāi)能力及危機(jī)管理應(yīng)對(duì)能力評(píng)價(jià)問題，確定了日本應(yīng)急能力評(píng)價(jià)項(xiàng)目，這些評(píng)價(jià)是以地方自治體為對(duì)象的全方位評(píng)價(jià)。

四、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國對(duì)應(yīng)急管理的研究始于災(zāi)害方面。2003 年的“非典”事件推動(dòng)了我國對(duì)應(yīng)急管理研究，促使我國形成了“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。黨的十八大確立了新時(shí)代應(yīng)急管理的指導(dǎo)思想，形成了以“綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”為原則，以70 余部應(yīng)急管理法律法規(guī)為法制基礎(chǔ)，以550 余萬件應(yīng)急預(yù)案為應(yīng)急指導(dǎo)，具有中國特色的應(yīng)急管理體系。目前，積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化成為了我國當(dāng)前最重要一項(xiàng)工作。

“非典”事件后，我國對(duì)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究持續(xù)升溫。以中國知網(wǎng)為例，截止到2021 年5 月，以“應(yīng)急能力評(píng)價(jià)”作為主題進(jìn)行搜索，共找到1，520 個(gè)結(jié)果。其中，最早的研究可以追溯到2003 年，徐靜珍采用了比較法、修正法和模擬法等評(píng)估方法，對(duì)城市居民災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)能力開展了研究。鑒于“非典”事件的影響，我國對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究最為成熟，這也使得此次在抗擊新冠肺炎疫情上，我國具有突出的表現(xiàn)。2013年，我國制定了《衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》和《衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估調(diào)查問卷》，并面向全國開展衛(wèi)生應(yīng)急能力的調(diào)查評(píng)估，查擺各地區(qū)在衛(wèi)生應(yīng)急能力方面的問題，為提高衛(wèi)生應(yīng)急能力提供了依據(jù)，對(duì)其他領(lǐng)域的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)研究具有非常重要的參考價(jià)值。

近年，我國學(xué)者對(duì)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究方向和研究方法越來越多元化。楊雪、仝鳳鳴等（2019）運(yùn)用云模型理論開展了高速公路突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)。張鵬、李宗照等（2019）結(jié)合靜態(tài)評(píng)估和動(dòng)態(tài)評(píng)估，對(duì)人員密集場(chǎng)所應(yīng)急能力進(jìn)行了評(píng)估。陸軍平、李一丁等（2018）以可拓集合理論為基礎(chǔ)開展了礦井火災(zāi)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，提出了區(qū)間可拓評(píng)價(jià)方法。閆長(zhǎng)健、劉曉佳（2019）基于灰云白化權(quán)函數(shù)和云理論構(gòu)建了海上搜救應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)模型。劉朝峰、張嘉鑫等（2019）運(yùn)用系統(tǒng)結(jié)構(gòu)方法、集對(duì)分析方法與可變模糊識(shí)別模型，建立了城市要害系統(tǒng)綜合應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)模型。符祥德、章光等（2020）構(gòu)建了發(fā)電企業(yè)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型。

五、文獻(xiàn)評(píng)述

發(fā)達(dá)國家在應(yīng)急管理上有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的管理水平，其完善的法律體系、發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)體系以及先進(jìn)技術(shù)的廣泛應(yīng)用值得借鑒。我國應(yīng)急管理工作起步較晚，但在黨和國家的高度重視和持續(xù)推進(jìn)下，形成了具有中國特色的應(yīng)急管理體系。

雖然國內(nèi)外對(duì)應(yīng)急管理能力的研究都比較成熟，但國外研究側(cè)重于自然災(zāi)害等突發(fā)事件方面，國內(nèi)側(cè)重于公共衛(wèi)生方面。由于生產(chǎn)安全事故影響范圍相對(duì)較小，傷亡率相對(duì)較低，因此國內(nèi)外對(duì)安全生產(chǎn)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究相對(duì)較少，且沒有上升到政府層面。然而，生產(chǎn)安全事故給人民生命、財(cái)產(chǎn)帶來的損失，不可小覷。2020 年全年各類生產(chǎn)安全事故共死亡27，412人，這個(gè)數(shù)字令人觸目驚心。因此，在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)定量的研究方法，對(duì)政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)研究迫在眉睫。通過開展應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，我們可以發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作中的不足，對(duì)于提高應(yīng)急管理水平和能力具有積極的推動(dòng)作用。

六、研究展望

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建。不同應(yīng)急主體的風(fēng)險(xiǎn)水平和脆弱性程度存在諸多差異，對(duì)應(yīng)急能力也提出了不同的要求。因此，指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)該針對(duì)特定層次的應(yīng)急主體開展。以地市級(jí)主體為例，需要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、文獻(xiàn)資料，結(jié)合實(shí)際，以系統(tǒng)性、科學(xué)性、實(shí)用性、可操作性為原則，初步構(gòu)建地市級(jí)政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。經(jīng)過專家面對(duì)面座談和調(diào)查問卷打分對(duì)指標(biāo)分別進(jìn)行篩選，并確定指標(biāo)內(nèi)容和層次，構(gòu)建地市級(jí)政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）確定指標(biāo)權(quán)重。設(shè)計(jì)政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定調(diào)查問卷，按照1-9 標(biāo)度法量化指標(biāo)，邀請(qǐng)安全生產(chǎn)及應(yīng)急管理方面的專家對(duì)各層次指標(biāo)進(jìn)行兩兩對(duì)比打分?；厥詹R總問卷，利用層次分析法計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。

（三）實(shí)證分析。擬選取安全生產(chǎn)工作任務(wù)較重的地市級(jí)政府進(jìn)行實(shí)證分析，檢驗(yàn)與修正構(gòu)建的評(píng)價(jià)模型。比如，國家重要的鋼鐵、稀土、鋁業(yè)、電力、裝備制造和煤化工布局城市，工業(yè)產(chǎn)業(yè)涉及面多、事故隱患基數(shù)大種類多，具有良好的代表性的城市。

（四）提出對(duì)策建議。 根據(jù)實(shí)證分析結(jié)果，針對(duì)政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力提出對(duì)策建議。