WTO 規(guī)則下TikTok 禁令是否合法探析

□文/ 楊博遠(yuǎn)

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］ 2020 年頒布的Ti kTok 禁令不僅涉及美國(guó)國(guó)內(nèi)法的合法性，也涉及WTO規(guī)則下的合法性問(wèn)題。 首先，確定該禁令涉及到GATS 第14條例外條款的適用，再借鑒DSB 相關(guān)案例解釋方法，明確一般例外條款及安全例外條款的適用條件，最終認(rèn)定該禁令違反國(guó)際法。 此外，中國(guó)政府應(yīng)充分利用WTO規(guī)則維護(hù)中國(guó)企業(yè)的正當(dāng)利益，企業(yè)層面在對(duì)外投資中也應(yīng)當(dāng)注意合規(guī)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)也應(yīng)利用法律維護(hù)自身利益。 同時(shí)，Ti kTok 禁令也反映出數(shù)據(jù)利用與國(guó)家安全的沖突，以及相關(guān)國(guó)際規(guī)則的空白與缺失，作為大國(guó)，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)利用相關(guān)國(guó)際規(guī)則的構(gòu)建。

2018 年CFIUS 啟動(dòng)了對(duì)中國(guó)字節(jié)跳動(dòng)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“字節(jié)跳動(dòng)公司”）收購(gòu)Musical.1y 音樂(lè)短視頻應(yīng)用項(xiàng)目的審查。2020 年8 月，CFIUS 的調(diào)查結(jié)果認(rèn)為字節(jié)跳動(dòng)公司在美運(yùn)營(yíng)的移動(dòng)應(yīng)用程序Tik－Tok 將美國(guó)用戶數(shù)據(jù)，包括網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)、位置信息、搜索和瀏覽記錄等發(fā)送到中國(guó)，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。2020 年8 月6 日，美國(guó)政府頒布第13942 號(hào)行政命令《解決“TikTok”構(gòu)成的威脅，并采取其他措施解決有關(guān)信息和通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈的國(guó)家緊急情況》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“TikTok 禁令”）。本文將聚焦于WTO 規(guī)則，探討TikTok 禁令事件中涉及的國(guó)際法問(wèn)題以及禁令的合法性。

一、TikTok 禁令涉及的 WTO 規(guī)則

世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“WTO”）為擴(kuò)大貨物和服務(wù)貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)貿(mào)易自由化、公平競(jìng)爭(zhēng)，要求各成員方互惠互利，降低貿(mào)易壁壘，消除歧視待遇。但WTO 的協(xié)議（如GATT、GATS 等）中尚未有針對(duì)關(guān)于數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)安全的相關(guān)規(guī)則。

美國(guó)認(rèn)為T(mén)ikTok 應(yīng)用程序在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)持續(xù)威脅著美國(guó)的國(guó)家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)，并聲稱(chēng)“TikTok”將用戶數(shù)據(jù)傳輸至中國(guó)。GATS下的服務(wù)細(xì)分為跨境提供、境外消費(fèi)、在他國(guó)設(shè)立商業(yè)存在和通過(guò)派遣職員到他國(guó)提供服務(wù)四種形式，GATS 第28（b）條規(guī)定服務(wù)提供“包括一項(xiàng)服務(wù)的生產(chǎn)、分配、營(yíng)銷(xiāo)、銷(xiāo)售和交付的全過(guò)程”，跨域數(shù)據(jù)流動(dòng)可以劃分到GATS 中四種服務(wù)貿(mào)易方式之一的“跨境提供”。TikTok 應(yīng)用的短視頻播放業(yè)務(wù)主要涉及錄音和視聽(tīng)服務(wù)，對(duì)于美國(guó)所認(rèn)為的“TikTok 將用戶數(shù)據(jù)傳輸給中國(guó)”應(yīng)屬于數(shù)據(jù)利用中的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，可納入GATS 調(diào)整的范疇。

在GATS 下，美國(guó)政府頒布TikTok 禁令使得中國(guó)企業(yè)所受待遇低于美國(guó)給予第三國(guó)企業(yè)的待遇和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的待遇。根據(jù)美國(guó)在GATS有關(guān)錄音和視聽(tīng)服務(wù)的市場(chǎng)開(kāi)放承諾以及國(guó)民待遇的承諾減讓表，美國(guó)在這兩項(xiàng)服務(wù)的跨境服務(wù)提供與商業(yè)存在模式上，并未對(duì)其市場(chǎng)開(kāi)放和國(guó)民待遇設(shè)限，也未對(duì)兩項(xiàng)服務(wù)的最惠國(guó)待遇提出豁免，因此TikTok 禁令已經(jīng)涉嫌違反GATS 第2 條第1 款最惠國(guó)待遇、第16 條第1 款市場(chǎng)開(kāi)放以及第17 條第1 款國(guó)民待遇下承諾的義務(wù)。但美國(guó)聲稱(chēng)TikTok 的數(shù)據(jù)利用對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全造成威脅，且GATS 第14 條之二國(guó)家安全例外條款中也規(guī)定了成員方為了防護(hù)其認(rèn)為的其國(guó)家安全利益可以采取措施，因此從WTO 規(guī)則下探討TikTok 的國(guó)際法合法性的語(yǔ)境下，美國(guó)若援引GATS 第14 條的例外條款，則可以豁免其在GATS 承諾的相應(yīng)義務(wù)，為T(mén)ikTok 禁令取得正當(dāng)性。那么，該問(wèn)題的關(guān)鍵則聚焦于TikTok 禁令能否成功援引GATS 第14 條，下文中將針對(duì)第14 條之二國(guó)家安全例外條款的適用問(wèn)題予以分析。

二、TikTok 禁令適用WTO 國(guó)家安全例外條款的分析

此次TikTok 事件中，美國(guó)頒布禁令的主要原因是美國(guó)政府認(rèn)為該應(yīng)用軟件收集了用戶的敏感信息，這些被收集的信息由于母公司系中國(guó)公司而可能會(huì)被中國(guó)政府用作間諜行為。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)政府可根據(jù)中國(guó)法律進(jìn)入該公司的系統(tǒng)獲取用戶的位置信息、瀏覽記錄和搜索記錄等，從而對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成了威脅，其援引GATS 第14 條之二國(guó)家安全例外條款則為正當(dāng)化這一措施的必要之選。WTO 規(guī)則中國(guó)家安全例外條款的設(shè)置是為了調(diào)節(jié)自由貿(mào)易與國(guó)家主權(quán)之間的平衡。但“國(guó)家安全”這一概念本身具有模糊性，如果任意援引此條款，將對(duì)其他國(guó)家的權(quán)利造成損害，阻礙貿(mào)易的發(fā)展。

WTO 規(guī)則下安全例外條款的立法淵源是1947 年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》脫胎而來(lái)的GATT1994 第21 條根本安全例外條款。烏拉圭回合談判結(jié)束后，WTO 調(diào)整的范圍從GATT 時(shí)期的貨物貿(mào)易領(lǐng)域，延伸到服務(wù)貿(mào)易等領(lǐng)域，并且在相關(guān)領(lǐng)域協(xié)定中都保留了安全例外條款，如GATS 第14 條。這兩個(gè)協(xié)定中的安全例外條款雖然針對(duì)的對(duì)象不同但是在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上相似度極高，其目的均是為了協(xié)調(diào)貿(mào)易自由與國(guó)家安全的問(wèn)題，在WTO 規(guī)則下最具代表性的是專(zhuān)家組對(duì)GATT 第21 條的解釋?zhuān)虼藢?duì)于美國(guó)能否成功援引GATS 第14 條安全例外條款的分析中，本文將主要借鑒GATT 第21 條的解釋。

（一）WTO 規(guī)則下國(guó)家安全定義的擴(kuò)張。二戰(zhàn)后，基于保護(hù)國(guó)家安全的需要，早在《國(guó)際貿(mào)易組織憲章》的起草過(guò)程中，起草者就認(rèn)為“應(yīng)該對(duì)安全予以一定的考慮以應(yīng)對(duì)商業(yè)目的”，但“宗旨應(yīng)該確保該條款不被濫用”。無(wú)疑，安全例外條款的設(shè)置目的之一主要是為了平衡貿(mào)易自由與國(guó)家主權(quán)。但是，在多邊貿(mào)易的司法實(shí)踐中，鮮少有涉及國(guó)家安全例外條款的案件，無(wú)論是GATT 時(shí)期還是WTO 時(shí)期，國(guó)家安全例外條款往往被“束之高閣”。但近幾年，以美國(guó)為代表采取以國(guó)家安全為由而采取涉安全例外條款的措施愈發(fā)頻繁，有學(xué)者認(rèn)為這對(duì)國(guó)家安全傳統(tǒng)意義上的內(nèi)涵提出了挑戰(zhàn)。雖然合理適用安全例外條款有利于調(diào)節(jié)貿(mào)易自由與國(guó)家安全的沖突，但是困于條款本身的模糊性以及與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，該條款極易被濫用，基于“其所認(rèn)為的威脅國(guó)家安全”為由拒絕履行相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)，從而使得該條款成為單邊主義謀取自身利益的工具。這不僅破壞了WTO 規(guī)則，還將帶來(lái)極壞的示范效應(yīng)，影響WTO 的權(quán)威及穩(wěn)定性。因此，在TikTok 事件中，數(shù)據(jù)利用引發(fā)的國(guó)家安全是否屬于安全例外條款下的國(guó)家安全也成為一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。WTO的各協(xié)議誕生于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代到來(lái)之前，但是根據(jù)《維也納條約法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“VCLT”）以及WTO 的司法實(shí)踐，WTO 為了應(yīng)對(duì)類(lèi)似客觀情勢(shì)的變化，在實(shí)踐中發(fā)展出了“演化解釋”的條約解釋方法。有學(xué)者認(rèn)為在演化解釋的語(yǔ)境下，網(wǎng)絡(luò)安全屬于國(guó)家安全。本文認(rèn)為在TikTok事件中，涉及的數(shù)據(jù)利用引發(fā)的國(guó)家安全問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)演化解釋為國(guó)家安全，即對(duì)國(guó)家安全概念的擴(kuò)大解釋。這種解釋將在WTO 相關(guān)具體規(guī)則缺失的情況下使得相關(guān)企業(yè)得到補(bǔ)救，也將該問(wèn)題納入WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的審查范圍內(nèi)，有利于推動(dòng)WTO 的發(fā)展，同時(shí)也能防止一些國(guó)家在該領(lǐng)域繼續(xù)濫用國(guó)家安全例外條款。

（二）安全例外條款的客觀審查標(biāo)準(zhǔn)。 在2019 年裁定的俄羅斯-烏克蘭邊境措施案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“俄烏案”）成為了WTO 對(duì)GATT 第21 條進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上審查的第一案。在該案中，專(zhuān)家組認(rèn)為該條款中“which it considers（其認(rèn)為的）”這一術(shù)語(yǔ)不應(yīng)是解釋該條款的關(guān)鍵，成員方有權(quán)行使國(guó)家主權(quán)進(jìn)行國(guó)家安全的認(rèn)定并采取相關(guān)措施。但專(zhuān)家組強(qiáng)調(diào)，根據(jù)文義解釋?zhuān)摋l款上下文中所能明確的限定詞才是該條款的解釋關(guān)鍵。如果僅對(duì)“it considers”進(jìn)行解釋忽略了其他限定修飾因素，則對(duì)該條款的援引完全由成員方自行決定，無(wú)法體現(xiàn)GATT 第21 條（b）款中列舉的三項(xiàng)的限制、修飾的效用和價(jià)值。專(zhuān)家組認(rèn)為成員方采取的措施與采取措施的目標(biāo)之間需要“目的和手段具有密切和真正的關(guān)系”，這種客觀的關(guān)系需要遵從客觀確定標(biāo)準(zhǔn)。如GATT 第21條（b）中的“在時(shí)間上采取”，“戰(zhàn)爭(zhēng)”的存在，“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”的存在都是可以確定的客觀事實(shí)，專(zhuān)家組擁有客觀審查的權(quán)力。專(zhuān)家組還考慮到GATT 第21 條（b）下三項(xiàng)列舉的內(nèi)容應(yīng)具有類(lèi)似性或趨同性，即各項(xiàng)觸及的利益都是國(guó)防和軍事利益。在沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案（DS567）中，專(zhuān)家組對(duì)國(guó)家安全的裁判思路也與俄烏案相同。

雖然WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制不遵從先例，但對(duì)于嗣后的相似案件中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著指導(dǎo)作用，遵循WTO 爭(zhēng)端解決審理的“判理穩(wěn)定性”原則。因此，在演化解釋的前提下，TikTok 事件中美國(guó)想要援引GATS 第14條之二（b），也需要滿足TikTok 的數(shù)據(jù)利用威脅到的國(guó)家安全具有同等于“戰(zhàn)爭(zhēng)”的嚴(yán)重性質(zhì)或同等于“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”。但顯然，TikTok 的數(shù)據(jù)利用并非與軍事服務(wù)相關(guān)，且在TikTok 起訴美國(guó)特朗普政府一案中，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院法官卡爾·尼科爾斯認(rèn)為T(mén)ikTok 禁令超出合法界限，美國(guó)政府沒(méi)有任何證據(jù)證明TikTok用戶的數(shù)據(jù)利用對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成威脅。因此，美國(guó)為頒布TikTok禁令所稱(chēng)的威脅到美國(guó)國(guó)家安全不符合WTO 規(guī)則下的安全例外，違反了GATS 下的相關(guān)義務(wù)。由此，在TikTok 禁令違反WTO 規(guī)則的前提下，本文將探討中國(guó)政府及中國(guó)企業(yè)由TikTok 禁令引發(fā)的反思與應(yīng)對(duì)。

三、TikTok 事件引發(fā)的“國(guó)家安全”反思

2021 年2 月10 日，在拜登政府上臺(tái)后要求聯(lián)邦法院暫停TikTok禁令，以便重新審查這款應(yīng)用軟件對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的威脅。雖然Tik－Tok 禁令目前處于被擱置狀態(tài)，但是在相關(guān)規(guī)則缺失的情況下，如何處理數(shù)據(jù)流通利用與國(guó)家安全之間的協(xié)調(diào)依舊是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)及各國(guó)各企業(yè)都必須面臨的一個(gè)問(wèn)題。

對(duì)中國(guó)而言，此次TikTok 事件帶給我們的啟發(fā)有：首先，從企業(yè)的角度來(lái)講，中資企業(yè)在海外投資時(shí)，需要做好被審查的準(zhǔn)備，做好企業(yè)的合規(guī)及積極的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，在必要時(shí)應(yīng)積極利用當(dāng)?shù)胤删S護(hù)自身權(quán)益。其次，從中國(guó)政府的角度來(lái)講，中國(guó)政府和海外投資企業(yè)可以考慮訴諸WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。無(wú)論是本文中的美國(guó)政府頒發(fā)TikTok禁令，還是印度政府強(qiáng)制下架TikTok 應(yīng)用軟件，中國(guó)政府可以向WTO提起爭(zhēng)端，維護(hù)本國(guó)企業(yè)在海外公平從事貿(mào)易和投資的權(quán)利。盡管當(dāng)下WTO 上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)停擺，但是專(zhuān)家組層面的程序還可以啟動(dòng)，中國(guó)在WTO 下維權(quán)，可以增加國(guó)際社會(huì)對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義措施的輿論影響，推動(dòng)相關(guān)條款解釋的完善，抑制安全例外條款的濫用。最后，作為世界多邊主義發(fā)展的推動(dòng)者，中國(guó)可以推動(dòng)當(dāng)前WTO 電子商務(wù)多邊規(guī)則的制定，彌補(bǔ)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題法律規(guī)制的空白，減少數(shù)據(jù)安全壁壘。

四、結(jié)語(yǔ)

TikTok 禁令事件凸顯了在新國(guó)家安全觀的演變中，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭導(dǎo)致的數(shù)據(jù)流通利用與國(guó)家安全之間的沖突問(wèn)題。該事件涉及GATS 第14 條之二國(guó)家安全例外條款的解釋?zhuān)ㄟ^(guò)借鑒專(zhuān)家組對(duì)相似條款GATT 第21 條的解釋和適用標(biāo)準(zhǔn)，證明美國(guó)頒布TikTok 禁令及限制措施不符合GATS 的例外條款的適用條件，違反了GATS 下的相應(yīng)義務(wù)。在這個(gè)事件中，中國(guó)政府及中國(guó)企業(yè)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行反思，維護(hù)自身的正當(dāng)利益，推進(jìn)WTO 的完善和發(fā)展。