安徽自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展研究

□文/ 張淑娟

（安徽省經(jīng)濟(jì)研究院 安徽·合肥）

［提要］ 中國(guó)（安徽）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)獲批建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)安徽自貿(mào)區(qū)），目前已初步取得階段性成果。 國(guó)內(nèi)外自貿(mào)區(qū)經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展，已在行政體制、信息管理、負(fù)面清單、財(cái)稅減免等重點(diǎn)領(lǐng)域積累了典型經(jīng)驗(yàn)。 為進(jìn)一步加快安徽自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推進(jìn)更高水平開(kāi)放，有必要積極對(duì)標(biāo)先發(fā)地，廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快研究部署，推動(dòng)先行先試和重點(diǎn)突破，探索一條具有安徽特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑。

一、自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵和發(fā)展趨勢(shì)

國(guó)際上通行的自由貿(mào)易區(qū)是在“自由區(qū)”（又稱(chēng)“飛地”）概念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，指在一國(guó)或地區(qū)的境內(nèi)設(shè)立的對(duì)關(guān)稅實(shí)行隔離的海關(guān)特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，主要有出口加工型、貿(mào)工結(jié)合型、保稅倉(cāng)儲(chǔ)型和轉(zhuǎn)口集散型四種類(lèi)型。其倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由，實(shí)行零關(guān)稅和其他稅收優(yōu)惠，促進(jìn)投資、貿(mào)易、資金、運(yùn)輸、人員等自由化、便利化。從世界各地發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，自貿(mào)區(qū)具有五方面突出優(yōu)勢(shì)：一是投資自由，對(duì)外資企業(yè)具有較高的開(kāi)放度；二是金融自由，區(qū)內(nèi)資本項(xiàng)目完全開(kāi)放，投融資匯兌便利，交易、結(jié)算設(shè)施先進(jìn)；三是貿(mào)易自由，區(qū)內(nèi)航運(yùn)自由，監(jiān)管環(huán)境寬松，服務(wù)設(shè)施完善，報(bào)關(guān)、通關(guān)以及檢驗(yàn)檢疫便捷；四是政策優(yōu)惠，多數(shù)自貿(mào)區(qū)實(shí)施零關(guān)稅或其他力度較大的稅費(fèi)減免政策；五是管理便捷，政府干預(yù)少，管理機(jī)構(gòu)以服務(wù)為主。

我國(guó)自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國(guó)外有所不同，目前基本都處于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的階段，每個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都包含若干片區(qū)或園區(qū)，都可先行先試、探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果，發(fā)展定位和方向也各有不同。新發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)也面臨新的發(fā)展趨勢(shì)。一是廣度和深度不斷擴(kuò)容。目前，國(guó)內(nèi)共有21 個(gè)自貿(mào)區(qū)，已形成多個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)，在穩(wěn)外資、穩(wěn)外貿(mào)中擔(dān)當(dāng)更加重要角色。下一步，自貿(mào)區(qū)的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，加快向中西部拓展，通過(guò)更大范圍、更廣領(lǐng)域的改革探索，推動(dòng)加快形成發(fā)展新格局。同時(shí)，在制度層面進(jìn)行更深層次拓展，比如通過(guò)擴(kuò)區(qū)等方式強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)功能，不斷從深度上進(jìn)行擴(kuò)容。二是更加注重差異化探索。我國(guó)自貿(mào)區(qū)在不斷擴(kuò)容的同時(shí)，發(fā)展路徑加快凸顯差異化。各地結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地開(kāi)展先行先試，區(qū)位選擇、戰(zhàn)略定位等各有不同。如，北京自貿(mào)區(qū)以數(shù)字貿(mào)易服務(wù)為側(cè)重點(diǎn)，推動(dòng)科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放，著力構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的高水平對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)；湖南自貿(mào)區(qū)重點(diǎn)打造全球高端裝備制造業(yè)基地，成為聯(lián)通長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)的國(guó)際投資貿(mào)易走廊；安徽自貿(mào)區(qū)超前布局世界前沿的科創(chuàng)研發(fā)活動(dòng)，更全面地融入長(zhǎng)三角和中部崛起戰(zhàn)略發(fā)展。三是成為聯(lián)通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的重要載體。自貿(mào)區(qū)著力打造新時(shí)代制度開(kāi)放的規(guī)則引領(lǐng)區(qū)、壓力測(cè)試區(qū)和國(guó)際對(duì)標(biāo)區(qū)，已逐步從商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放轉(zhuǎn)向規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新、增強(qiáng)發(fā)展協(xié)同性促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)；通過(guò)全方位對(duì)外開(kāi)放，積極對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)規(guī)則體系，聯(lián)通國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。

二、國(guó)內(nèi)外自貿(mào)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)是全球設(shè)立自貿(mào)區(qū)最多的國(guó)家，共有一千多個(gè)。新加坡、愛(ài)爾蘭等國(guó)家高度重視自貿(mào)區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。上海、香港等沿海地區(qū)是國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的先發(fā)地，初步形成一批可復(fù)制的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（一）高效的行政管理架構(gòu)和體制。 發(fā)達(dá)國(guó)家自貿(mào)區(qū)大多實(shí)行靈活高效的二級(jí)制扁平化行政管理。美國(guó)自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)并非純粹的行政管理部門(mén)，而是由受讓人、經(jīng)營(yíng)者和使用者各方參與的專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)，與園區(qū)內(nèi)的企業(yè)高度關(guān)聯(lián)。海關(guān)部門(mén)只派駐很少的人員以審計(jì)和現(xiàn)場(chǎng)抽查的方式進(jìn)行監(jiān)管。新加坡自貿(mào)區(qū)早在1996 年就實(shí)行政企分離，自貿(mào)區(qū)的管理權(quán)限下放給企業(yè)。政府的主要職能為制定自貿(mào)區(qū)政策和實(shí)行必要的監(jiān)管。在政府與企業(yè)之間專(zhuān)設(shè)法定的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由議員、政府官員、企業(yè)家和專(zhuān)家組成董事會(huì)，以充分民主的方式對(duì)各方利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。深圳自貿(mào)區(qū)前海片區(qū)設(shè)立了國(guó)內(nèi)首個(gè)法定的管理機(jī)構(gòu)——前海管理局，是介于市場(chǎng)、政府和社會(huì)之間的中介性機(jī)構(gòu)，實(shí)行企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作，履行行政管理和公共服務(wù)職責(zé)，承擔(dān)開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等職能。

（二）數(shù)據(jù)融通的信息化管理平臺(tái)。 美國(guó)海關(guān)采用自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境系統(tǒng)（ACE）對(duì)進(jìn)出對(duì)外貿(mào)易區(qū)的貨物進(jìn)行監(jiān)管和審查，將80 多個(gè)政府部門(mén)集中到ACE，建立統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和一站式數(shù)據(jù)收集中心，實(shí)現(xiàn)信息共享。愛(ài)爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)的在線管理系統(tǒng)能夠?yàn)槿腭v企業(yè)辦理保稅倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)手續(xù)，企業(yè)只需提交一次資料，政府部門(mén)之間可實(shí)現(xiàn)企業(yè)信息共享。新加坡打造電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)貿(mào)易網(wǎng)，打通海關(guān)、港口、稅務(wù)、安全等30 多個(gè)與進(jìn)出口貿(mào)易相關(guān)的政府部門(mén)，企業(yè)通過(guò)該系統(tǒng)10 秒鐘即可完成進(jìn)出口申報(bào)，10 分鐘即可獲得審批結(jié)果。上海建立以信息化和智能化為核心的自貿(mào)區(qū)信息系統(tǒng)，構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，集中工商、稅務(wù)、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、質(zhì)檢、公安等22 個(gè)政府部門(mén)的業(yè)務(wù)，集成海關(guān)、邊檢、海事、檢驗(yàn)檢疫等4 個(gè)部門(mén)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，大大壓縮企業(yè)數(shù)據(jù)申報(bào)環(huán)節(jié)和貨物申報(bào)環(huán)節(jié)的時(shí)限。

（三）便利的負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇管理。 全世界采用負(fù)面清單管理模式的國(guó)家大約有80 個(gè)。美國(guó)對(duì)外簽訂的雙邊投資協(xié)定和含有投資章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）都采取“非列入即開(kāi)放”的負(fù)面清單模式，美國(guó)參與主導(dǎo)下的TPP 作為國(guó)際投資規(guī)則最新成果，具備當(dāng)前最高水平和最高標(biāo)準(zhǔn)。新加坡除新聞業(yè)、公共事業(yè)、廣播業(yè)外，對(duì)入駐自貿(mào)區(qū)的外資企業(yè)沒(méi)有出資比例、出口比例等方面的限制。除對(duì)國(guó)防工業(yè)、爆竹等行業(yè)有限制外，對(duì)其他外商企業(yè)沒(méi)有太多限制，給予來(lái)自自由貿(mào)易協(xié)定伙伴國(guó)的投資者國(guó)民待遇。上海自貿(mào)區(qū)不斷推進(jìn)以負(fù)面清單為核心的投資管理制度改革，先后發(fā)布多個(gè)版本的負(fù)面清單，外商投資準(zhǔn)入特別管理措施數(shù)目從2013 年版的190 條減至2020 年版的30 條；對(duì)負(fù)面清單以外的投資領(lǐng)域和行業(yè)，實(shí)施內(nèi)外資一致的市場(chǎng)準(zhǔn)入，將外商投資項(xiàng)目的設(shè)立程序由審批制改為備案制，審批時(shí)限也壓縮到1 個(gè)工作日。

（四）自由高效的要素市場(chǎng)化流通機(jī)制。 新加坡自貿(mào)區(qū)實(shí)行“白色用地”管理，允許在一定規(guī)劃許可范圍內(nèi)，建設(shè)與主要用途相關(guān)的混合用途，并按新的用地類(lèi)型管理，以充分靈活利用土地。韓國(guó)自貿(mào)區(qū)采用“修建-移交-營(yíng)運(yùn)”的特許權(quán)類(lèi)型項(xiàng)目（BTO）管理模式，政府擁有絕對(duì)的土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，企業(yè)可以向政府申請(qǐng)自貿(mào)區(qū)地上設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。上海自貿(mào)區(qū)放寬現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高端人才從業(yè)限制，建立外國(guó)人在新片區(qū)內(nèi)工作許可制度和人才簽證制度，給予科研創(chuàng)新領(lǐng)軍人才及團(tuán)隊(duì)等海外高層次人才辦理工作許可、永久或長(zhǎng)期居留手續(xù)“綠色通道”。浙江自貿(mào)區(qū)推出雙邊貸款、銀團(tuán)貸款、債券融資、上市集資，以及股權(quán)投資、基金投資、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、兼并收購(gòu)等在內(nèi)的商業(yè)銀行、投資銀行一體化投融資服務(wù)。

（五）惠企利民的財(cái)稅政策減免。 財(cái)稅減免是國(guó)際自貿(mào)區(qū)的普遍做法。美國(guó)對(duì)進(jìn)口貨物征收的關(guān)稅和消費(fèi)稅延期征收，進(jìn)口貨物可在自貿(mào)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移或自貿(mào)區(qū)之間轉(zhuǎn)移無(wú)需繳納關(guān)稅。生產(chǎn)性設(shè)備的關(guān)稅繳納可以延遲到企業(yè)能夠正常運(yùn)營(yíng)并投入生產(chǎn)。實(shí)行倒置關(guān)稅，允許制造商在零部件和成品之間選擇較低的稅率。我國(guó)香港全面實(shí)行零關(guān)稅及貿(mào)易不設(shè)限制，除少量受管制的特殊商品如酒類(lèi)、煙草、碳?xì)溆皖?lèi)及甲醇外，都是零關(guān)稅。韓國(guó)中央及地方政府對(duì)釜山港區(qū)的機(jī)場(chǎng)、道路、港灣等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均提供全部或部分投資援助。對(duì)企業(yè)的研發(fā)費(fèi)用支出給予稅收減免和稅前扣除，對(duì)從事研發(fā)創(chuàng)新的企業(yè)給予一定額度的資金支持。愛(ài)爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)在稅收優(yōu)惠方面除一般的稅收減免政策外，還為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供多種財(cái)稅補(bǔ)貼，如對(duì)區(qū)內(nèi)的工廠、建筑及制造設(shè)備提供折舊補(bǔ)貼，對(duì)就業(yè)、研發(fā)、培訓(xùn)的相應(yīng)補(bǔ)貼。迪拜自貿(mào)區(qū)規(guī)定50 年免征企業(yè)所得稅，沒(méi)有個(gè)人所得稅，進(jìn)口完全免稅。

三、安徽自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策建議

將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與長(zhǎng)三角一體化等國(guó)家戰(zhàn)略融會(huì)貫通，促進(jìn)安徽自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局。

（一）精準(zhǔn)有效實(shí)施財(cái)稅優(yōu)惠政策。 加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅支持力度，重點(diǎn)發(fā)展高端制造、集成電路、人工智能、新型顯示、量子信息、科技金融、跨境電商等產(chǎn)業(yè)。支持跨國(guó)公司總部、研發(fā)中心等功能性機(jī)構(gòu)入駐，對(duì)企業(yè)技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化給予一次性資金獎(jiǎng)勵(lì)。增強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目的財(cái)政資金保障，并逐步有序從經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目中退出。復(fù)制推廣上海等自貿(mào)區(qū)初步成果，逐步探索零關(guān)稅，最大力度減免企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，探索個(gè)人所得稅政策對(duì)海外高層次人才的激勵(lì)效應(yīng)，針對(duì)境外高端人才和緊缺人才，加大政府財(cái)政個(gè)稅補(bǔ)貼。

（二）打造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境。 加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)線上線下聯(lián)動(dòng)精準(zhǔn)預(yù)約，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)就近辦、網(wǎng)上辦。嚴(yán)格落實(shí)“一張清單”管理模式，完善與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相適應(yīng)的事中事后監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，允許更多領(lǐng)域?qū)嵭型赓Y獨(dú)資經(jīng)營(yíng)。加快與國(guó)際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接，提高政策透明度和執(zhí)行一致性，營(yíng)造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的公正市場(chǎng)環(huán)境。建設(shè)全省統(tǒng)一的投資促進(jìn)和企業(yè)服務(wù)平臺(tái)，建立吸引跨國(guó)公司總部和重大項(xiàng)目在安徽落地的制度支持平臺(tái)。

（三）完善市場(chǎng)化、信息化運(yùn)營(yíng)管理。 盡快制定安徽自貿(mào)區(qū)條例，以立法形式保障更大范圍、更廣領(lǐng)域、更深層次改革探索。加快政企分離和權(quán)力下放，探索設(shè)立專(zhuān)業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能。加強(qiáng)企業(yè)主體責(zé)任，發(fā)揮各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)作用，構(gòu)建市場(chǎng)化管理體系。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，整合海關(guān)、工商、稅務(wù)、工信、公安等部門(mén)的電子信息資源，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信息和相關(guān)電子數(shù)據(jù)在各個(gè)部門(mén)之間互聯(lián)互通。優(yōu)化升級(jí)政府信息共享平臺(tái)，形成涵蓋政務(wù)服務(wù)全域、數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享的信息交換體系，推動(dòng)電子證照、電子印章、電子簽名跨區(qū)域、跨部門(mén)共享互認(rèn)。推動(dòng)長(zhǎng)三角政務(wù)數(shù)據(jù)資源互信互認(rèn)互用，推動(dòng)一批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“零填報(bào)、秒申辦”。加快建設(shè)具有國(guó)際先進(jìn)水平的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”。

（四）深化長(zhǎng)三角自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)分工合作。 安徽自貿(mào)區(qū)的獲批實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)三角自貿(mào)區(qū)全覆蓋，與長(zhǎng)三角一體化發(fā)展深度銜接，有機(jī)結(jié)合。應(yīng)加快與長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)、項(xiàng)目對(duì)接，協(xié)同推進(jìn)開(kāi)放合作。加強(qiáng)長(zhǎng)三角園區(qū)合作共建，省級(jí)層面探索設(shè)立長(zhǎng)三角園區(qū)共建基金，為共建項(xiàng)目提供資本保障。圍繞“政產(chǎn)學(xué)研用金”全鏈條制度創(chuàng)新，依托安徽創(chuàng)新館打造科技大市場(chǎng)，深化科技成果轉(zhuǎn)化體系建設(shè)，推動(dòng)長(zhǎng)三角科技成果、企業(yè)需求、專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)、技術(shù)經(jīng)紀(jì)人等資源互通共享。探索長(zhǎng)三角科技資源共享服務(wù)平臺(tái)等一批公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。建立健全長(zhǎng)三角區(qū)域金融合作機(jī)制，拓展銀行業(yè)合作領(lǐng)域，創(chuàng)新合作模式，推動(dòng)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利，形成務(wù)實(shí)高效、合作共贏的區(qū)域金融生態(tài)圈。開(kāi)展片區(qū)結(jié)對(duì)共建，推動(dòng)經(jīng)驗(yàn)交流分享，組織人才互動(dòng)交流。

（五）提高資源要素保障水平。 大力引進(jìn)高科技人才和技能型人才，加大人才培養(yǎng)培訓(xùn)扶持力度，實(shí)行更加靈活的用人機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)人才的住房保障。實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地彈性管理，根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和項(xiàng)目類(lèi)別采取先租后讓、差異化年期出讓等供地措施，探索建立土地節(jié)約集約利用新模式。擴(kuò)大金融領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放，對(duì)標(biāo)國(guó)際，開(kāi)展跨境金融業(yè)務(wù)，提高重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)直接融資規(guī)模，推進(jìn)科技金融創(chuàng)新。鼓勵(lì)跨國(guó)公司設(shè)立區(qū)域性或者全球性的資金管理中心，鼓勵(lì)和允許外資企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)獨(dú)資或者合資開(kāi)設(shè)金融機(jī)構(gòu)。實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)量提升工程，加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)，探索設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心。鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)許可交易，探索開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和知識(shí)產(chǎn)權(quán)證券化，積極開(kāi)展“專(zhuān)利貸”等知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資。