“十四五”中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放：形勢(shì)、問(wèn)題與對(duì)策

陳秧分，錢靜斐

(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放是經(jīng)濟(jì)全球化在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，包括對(duì)外投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)移、發(fā)展援助等方式手段。廣義的農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放包括“走出去”與“引進(jìn)來(lái)”，狹義的農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放側(cè)重對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作。農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放作為充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的重大舉措，我國(guó)早在20世紀(jì)50年代即以對(duì)外援助為主要方式開(kāi)展了農(nóng)業(yè)對(duì)外合作。隨著2001年加入世界貿(mào)易組織(WTO)，我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放步伐持續(xù)加快，2004年起由農(nóng)產(chǎn)品凈出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國(guó)，2011年成為全球第一大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)和第二大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國(guó)，2013年農(nóng)業(yè)對(duì)外投資規(guī)模首次超過(guò)引進(jìn)外資規(guī)模，這些關(guān)鍵指標(biāo)標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放發(fā)生了質(zhì)的變化，對(duì)外開(kāi)放程度顯著提升。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)進(jìn)一步提出了實(shí)施“一帶一路”倡議，出臺(tái)了《共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)農(nóng)業(yè)合作的愿景與行動(dòng)》，明確要求“推進(jìn)更高水平對(duì)外開(kāi)放”，從國(guó)家層面對(duì)深化農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放提出了新要求，提供了新機(jī)遇。

與此同時(shí)，當(dāng)今世界正面臨“百年未有之大變局”，貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義、民粹主義、霸權(quán)主義重新抬頭。全球發(fā)展格局復(fù)雜多變，國(guó)際貿(mào)易、對(duì)外投資、技術(shù)交流等渠道都受到阻礙，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定因素增多[1]。新型冠狀病毒肺炎疫情在全球范圍內(nèi)快速蔓延，對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化造成全新挑戰(zhàn)，給全球糧食安全與國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)重大影響[2-5]。農(nóng)業(yè)對(duì)外合作面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)，也凸顯了加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)合作的必要性與緊迫性。推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放，體現(xiàn)國(guó)家以開(kāi)放迎接挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略布局，也是推動(dòng)國(guó)家與全球糧食安全的關(guān)鍵舉措，意義深遠(yuǎn)。

圍繞中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放，既有文獻(xiàn)從全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略[6]、農(nóng)業(yè)“走出去”[7]、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易[8]、海外土地獲取[[9]、對(duì)外農(nóng)業(yè)投資[10-11]等方面開(kāi)展了深入分析，強(qiáng)調(diào)了因國(guó)內(nèi)資源環(huán)境約束趨緊、糧食供求緊平衡、擴(kuò)大全球影響力而引致的農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放必要性，凸顯了全球市場(chǎng)潛力巨大、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存的對(duì)外開(kāi)放復(fù)雜性，指出了農(nóng)業(yè)對(duì)外合作效果尚待提升、國(guó)際輿論環(huán)境不利等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并從支持保護(hù)體系等方面提出了優(yōu)化路徑，為深化農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放提供了有益參考?！笆奈濉笔俏覈?guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，也是全面開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)新征程的重要機(jī)遇期。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，要求實(shí)行高水平對(duì)外開(kāi)放，開(kāi)拓合作共贏新局面。在國(guó)家編制“十四五”發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，綜合考慮國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)與合作需求，深入分析中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作環(huán)境、重點(diǎn)任務(wù)與支持政策，有助于我國(guó)農(nóng)業(yè)合作更好地適應(yīng)國(guó)際地緣政治格局演變的新形勢(shì)與新特征，把握全球戰(zhàn)略機(jī)遇與合作潛力，具有重要的研究意義。

一、農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放面臨的背景形勢(shì)

1.利益分歧仍將延續(xù)

農(nóng)業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。從全球來(lái)看，農(nóng)業(yè)問(wèn)題從來(lái)都不是一個(gè)單純的技術(shù)問(wèn)題，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、政治、文化等方方面面，特殊而又敏感[12-14]。受資源稟賦、發(fā)展階段等因素的綜合影響，各國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力存在顯著差異，相應(yīng)地，各國(guó)對(duì)外合作也是利益交織、矛盾凸顯。以凱恩斯集團(tuán)和美國(guó)為代表的農(nóng)業(yè)大國(guó)具有較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，主張開(kāi)放全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，削減關(guān)稅和補(bǔ)貼；以歐盟、日韓為代表的耕地資源相對(duì)稀缺的發(fā)達(dá)國(guó)家，主張合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與市場(chǎng)保護(hù)，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)、環(huán)境等農(nóng)業(yè)多功能；以中國(guó)、印度為代表的發(fā)展中大國(guó)，需要統(tǒng)籌考慮糧食安全、農(nóng)民生計(jì)等戰(zhàn)略問(wèn)題；對(duì)于大部分非洲國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家，因?yàn)閲?guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、財(cái)力有限而主張削減補(bǔ)貼，期待特殊和差別化的發(fā)展待遇(表1)。這導(dǎo)致了WTO框架下的農(nóng)業(yè)談判進(jìn)展異常緩慢[15-16]，并進(jìn)一步延伸到國(guó)際農(nóng)業(yè)規(guī)則制定、全球氣候變化應(yīng)對(duì)、關(guān)稅非關(guān)稅貿(mào)易壁壘[17-18]等多個(gè)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)問(wèn)題關(guān)系國(guó)際政治與國(guó)家發(fā)展，“十四五”對(duì)外開(kāi)放需要立足并充分考慮各國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的利益分歧。

表1 主要國(guó)家生產(chǎn)者支持(PSE)占農(nóng)場(chǎng)收入(GFR)的比例 %

2.發(fā)展差距持續(xù)拉大

全球各國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平存在較大差距。發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)處于農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)先地位，在當(dāng)前全球以生物技術(shù)、智能化技術(shù)、新材料技術(shù)等重大突破為標(biāo)志并相互滲透、融合發(fā)展的科技革命中繼續(xù)占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)仍主要依賴于土地、勞動(dòng)力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，無(wú)論是糧食單產(chǎn)水平還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率等關(guān)鍵指標(biāo)，發(fā)達(dá)國(guó)家均領(lǐng)先于發(fā)展中國(guó)家(表2)[19-20]。進(jìn)一步地，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)大型跨國(guó)公司，牢牢控制著全球農(nóng)資生產(chǎn)、加工流通、市場(chǎng)定價(jià)、技術(shù)研發(fā)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)、國(guó)際農(nóng)業(yè)規(guī)則制定等手段掌控著全球糧食安全領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)與影響力，在全球農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈分工中處于關(guān)鍵地位[17]。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)強(qiáng)度較高，且注重加快農(nóng)業(yè)支持政策的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，加大對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系的資金投入，將有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力[21]。綜合考慮發(fā)展基礎(chǔ)、投入能力與技術(shù)水平，預(yù)計(jì)“十四五”各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展差距將繼續(xù)拉大。

表2 全球農(nóng)業(yè)發(fā)展主要指標(biāo)對(duì)比

3.合作不確定性顯著加強(qiáng)

當(dāng)今世界正遭遇“百年未有之大變局”，“十四五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際合作將面臨更大的不確定性。一是美國(guó)自2018年發(fā)起的貿(mào)易摩擦與地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，將加劇全球貿(mào)易保護(hù)主義，深刻影響跨國(guó)公司全球布局、農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移與國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，增加農(nóng)業(yè)對(duì)外合作風(fēng)險(xiǎn)。二是新冠肺炎疫情期間全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的循環(huán)受阻，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)加劇，一定程度上凸顯了全球化危機(jī)，將對(duì)各國(guó)農(nóng)業(yè)分工、合作戰(zhàn)略與發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生深刻影響。三是2020年全球經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，極大可能持續(xù)到“十四五”期間，國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)模將相應(yīng)萎縮，一些發(fā)達(dá)國(guó)家參與國(guó)際農(nóng)業(yè)治理的能力與意愿下降，一些需要借助國(guó)際援助等外部資源來(lái)保障國(guó)家糧食安全的發(fā)展中國(guó)家或欠發(fā)達(dá)國(guó)家將承受較大壓力。隨著國(guó)際發(fā)展格局演變和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇，中國(guó)作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)對(duì)外合作和糧食安全保障都將受到更多的關(guān)注，考驗(yàn)全球化“危”“機(jī)”的治理能力。

4.互惠共贏空間巨大

“十四五”期間，各國(guó)資源稟賦與發(fā)展差距的基本面不會(huì)發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放依然存在廣泛的互惠共贏基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國(guó)家占據(jù)全球農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈頂端，需要通過(guò)配置全球農(nóng)業(yè)資源、開(kāi)拓國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)等途徑，來(lái)提升本國(guó)農(nóng)民的生計(jì)水平、保障國(guó)家糧食安全、獲取市場(chǎng)超額利潤(rùn)。發(fā)展中國(guó)家尤其是欠發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，2019年全球尚有8.21億饑餓人口，主要分布在非洲、亞洲地區(qū)、拉丁美洲及加勒比海地區(qū)[22]。當(dāng)前全球低收入國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長(zhǎng)率分別為1.63%和1.00%，為了實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，低收入國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率需要在接下來(lái)的十年中翻番，為了滿足2050年全球近100億人口的食物需求，全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長(zhǎng)率需要提升到超過(guò)1.73%[20]。從根本上促進(jìn)全球尤其是低收入國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要加強(qiáng)全球經(jīng)貿(mào)合作，促進(jìn)技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移，方可真正推動(dòng)該國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。此外，近年來(lái)全球氣候變化加劇、跨境病蟲(chóng)害增多、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等新情況新任務(wù)，均需要深化全球合作，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)[18]。

綜上，“十四五”時(shí)期深化農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作仍然符合各方利益關(guān)切，多重挑戰(zhàn)下的全球糧食安全尤需加強(qiáng)治理，農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放仍具有廣泛的合作共贏基礎(chǔ)。同時(shí)，不確定、高風(fēng)險(xiǎn)將構(gòu)成“十四五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)國(guó)際合作的重要特征，農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放面臨諸多挑戰(zhàn)。中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放需要用辯證思維客觀看待大變局之下的“危”與“機(jī)”，致力于在不確定中尋找確定性、給不穩(wěn)定的國(guó)際農(nóng)業(yè)合作以更多的確定性，切實(shí)穩(wěn)定各方預(yù)期、落實(shí)合作共贏。

二、農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放存在的短板瓶頸

1.多重因素交織，“卡脖子”問(wèn)題凸顯

從技術(shù)領(lǐng)域看，科技在當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力中處于主導(dǎo)地位，但我國(guó)科技創(chuàng)新尤其是關(guān)鍵核心技術(shù)仍然存在短板，例如“很多種子大量依賴國(guó)外，農(nóng)產(chǎn)品種植和加工技術(shù)相對(duì)落后”，在單邊主義、保護(hù)主義持續(xù)抬頭背景下，以往通過(guò)人員交流、項(xiàng)目合作等方式的空間收窄，通過(guò)跨國(guó)并購(gòu)實(shí)現(xiàn)技術(shù)躍升的可能性大幅降低，考驗(yàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)原始創(chuàng)新能力；從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域看，受長(zhǎng)期以來(lái)糧食供求緊平衡等因素影響，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策包括對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域都尤為重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，2018年中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外投資流量為21.95億美元，其中生產(chǎn)環(huán)節(jié)占84.1%，其次為倉(cāng)儲(chǔ)11.7%，加工、物流、科研、品牌等其他渠道占比不足5%，對(duì)比而言，2018年美國(guó)食品加工業(yè)對(duì)外投資與農(nóng)林牧漁業(yè)對(duì)外投資的比例為7.18∶1[11]。我國(guó)農(nóng)業(yè)“走出去”側(cè)重于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易主要掌控在美國(guó)ADM、邦吉、嘉吉、法國(guó)路易達(dá)孚等大型跨國(guó)公司，導(dǎo)致我國(guó)的渠道掌控力與話語(yǔ)權(quán)偏弱，像大豆、棉花、大麥等主要進(jìn)口依賴型農(nóng)產(chǎn)品都存在“大國(guó)效應(yīng)”[23-24]，即我國(guó)進(jìn)口增加導(dǎo)致了國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格上升，尚未憑借規(guī)模優(yōu)勢(shì)獲得相應(yīng)的定價(jià)權(quán)，同時(shí)，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格、貿(mào)易規(guī)模還容易受到氣候變化、主產(chǎn)國(guó)產(chǎn)量、貿(mào)易政策、替代產(chǎn)品市場(chǎng)、匯率等因素影響，潛伏著較大的不確定性；從全球糧食安全治理看，中國(guó)崛起背景下的糧食安全、對(duì)外投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)援助等問(wèn)題均受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，雖然我國(guó)在南南合作等領(lǐng)域取得了顯著成效，但在輿論引導(dǎo)、規(guī)則制定等方面的經(jīng)驗(yàn)與能力明顯不足，受到“新殖民主義”“土地掠奪”等不實(shí)指控，還一定程度上導(dǎo)致了缺少國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)權(quán)、對(duì)海上運(yùn)輸通道的保障能力不足、國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼空間收窄等問(wèn)題，面臨諸多被動(dòng)。

2.協(xié)同機(jī)制不夠，風(fēng)險(xiǎn)與成本偏高

一是農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作與外交、宣傳等方面的互動(dòng)不足。隨著國(guó)際地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇，農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放日益涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等方方面面。中國(guó)秉承合作共贏理念，加強(qiáng)與全球尤其是發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)國(guó)際合作，有力地促進(jìn)了東道國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，但在民心相通、政策溝通、輿論掌控、規(guī)則制定等方面的跟進(jìn)不足、支撐不夠，制約話語(yǔ)權(quán)與影響力。二是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同推進(jìn)不足。農(nóng)業(yè)合作是對(duì)外開(kāi)放的重要抓手，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)項(xiàng)目比較容易得民心，處理得當(dāng)，可以增進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)雙方政府的好感，加深中國(guó)與沿線國(guó)家的友好關(guān)系，同時(shí)，農(nóng)業(yè)合作也是對(duì)外開(kāi)放的主要難點(diǎn)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入大、見(jiàn)效周期長(zhǎng)、政府管控多，影響合作積極性與合作效果，已有一些非農(nóng)企業(yè)因?yàn)槌袚?dān)社會(huì)責(zé)任、滿足當(dāng)?shù)卣?、發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)會(huì)而進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)貿(mào)合作案例，但總體而言，農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)在東道國(guó)的共商、共建、共享、共贏并不多見(jiàn)，尚未形成足夠合力來(lái)提升農(nóng)業(yè)合作效果。三是農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放各渠道的互促互進(jìn)不足。農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放涉及對(duì)外投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、技術(shù)合作、對(duì)外援助等多個(gè)方面，各渠道之間的相互支撐還待加強(qiáng)，例如中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家援助建設(shè)了大量的農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心，有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但在投資跟進(jìn)、貿(mào)易創(chuàng)造等方面的效果還可加強(qiáng)。四是農(nóng)業(yè)內(nèi)部各品種之間的統(tǒng)籌考慮不多。例如，大豆具有食用、飼料、油料等多種用途，其中，飼料、油料等環(huán)節(jié)存在較多的替代品，下游產(chǎn)品包括各種肉類、豆制品等。2019年我國(guó)大豆進(jìn)口依存度高達(dá)83.1%，94.2%的進(jìn)口大豆來(lái)源于巴西、美國(guó)和阿根廷，如能從全產(chǎn)業(yè)鏈視角統(tǒng)籌考慮農(nóng)產(chǎn)品之間的互補(bǔ)性與替代性，通過(guò)加強(qiáng)大豆替代品生產(chǎn)、加大下游產(chǎn)品進(jìn)口(豆粕、肉類等)等綜合途徑，我國(guó)可在風(fēng)險(xiǎn)防控、輿論環(huán)境、渠道掌控等方面贏得更多主動(dòng)。

3.經(jīng)驗(yàn)與能力不足，政策瓶頸明顯

作為農(nóng)業(yè)“走出去”的后來(lái)者，我國(guó)仍然缺乏足夠的國(guó)際農(nóng)業(yè)合作經(jīng)驗(yàn)與健全的支持舉措。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層面，國(guó)際合作需要跨越法律、語(yǔ)言、宗教、倫理、習(xí)俗等諸多沖突，農(nóng)業(yè)又跟食物安全、小農(nóng)生計(jì)、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)文化都密切相關(guān)，更容易受到國(guó)際社會(huì)關(guān)注，特別需要重視公共關(guān)系維護(hù)、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任與資源環(huán)境保護(hù)。在支持政策層面，盡管國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)“走出去”的支持力度在不斷增強(qiáng)，但在市場(chǎng)開(kāi)拓、保險(xiǎn)信貸、稅收優(yōu)惠、人才支撐、考核機(jī)制等方面的支持政策都有待進(jìn)一步完善。在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，我國(guó)在國(guó)際地緣政治競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)對(duì)、全球農(nóng)業(yè)規(guī)則制定、重大議題引領(lǐng)、國(guó)際輿論掌控等領(lǐng)域的研究尚顯不夠、應(yīng)對(duì)不足，在當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)形勢(shì)復(fù)雜多變的背景下，亟待探索系統(tǒng)的中國(guó)主導(dǎo)全球農(nóng)業(yè)治理方案，推動(dòng)中國(guó)在全球農(nóng)業(yè)治理中從外圍走向核心，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的任務(wù)目標(biāo)。在組織管理層面，農(nóng)業(yè)對(duì)外合作涉及農(nóng)業(yè)、外交、商務(wù)、財(cái)政、發(fā)改、銀監(jiān)、海關(guān)等多個(gè)部門。盡管國(guó)家成立了農(nóng)業(yè)對(duì)外合作部際聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)了信息共享與政策協(xié)同，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，因?yàn)楣芾砺毮芊稚?，仍存在服?wù)對(duì)象不清、服務(wù)目標(biāo)不明、服務(wù)手段有限等問(wèn)題。例如，對(duì)外(農(nóng)業(yè))投資實(shí)行備案制，由商務(wù)部門負(fù)責(zé)管理，專業(yè)機(jī)構(gòu)即農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門不能及時(shí)獲取具體投資信息，且數(shù)據(jù)質(zhì)量主要取決于企業(yè)備案情況，服務(wù)對(duì)象不清晰；再如，對(duì)外農(nóng)業(yè)合作是為了滿足國(guó)內(nèi)需求，還是為了提高全球產(chǎn)業(yè)鏈的掌控能力，是為了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，還是為了展現(xiàn)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，是為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)商業(yè)目標(biāo)，還是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，政府尤其是基層政府對(duì)合作目標(biāo)及其優(yōu)先次序、相互關(guān)系的理解還不到位，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，部分主體更加關(guān)注、強(qiáng)調(diào)經(jīng)貿(mào)合作規(guī)模，較少關(guān)注經(jīng)貿(mào)合作質(zhì)量。

三、農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的主要目標(biāo)與任務(wù)

1.農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的主要目標(biāo)

“十四五”是我國(guó)開(kāi)啟第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的重要時(shí)期，也是我國(guó)化解外部環(huán)境干擾、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵階段。在國(guó)際地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇背景下，我國(guó)需要以更大的對(duì)外開(kāi)放來(lái)化解外部挑戰(zhàn)。其中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)與需求尤為迫切，這體現(xiàn)在我國(guó)是主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)的重要市場(chǎng)，是推動(dòng)全球尤其是發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)糧食安全與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要力量，也體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)企業(yè)大多屬于原料指向型、消費(fèi)導(dǎo)向型，全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)分工程度相對(duì)較低，受逆全球化的沖擊相應(yīng)較小。因而，農(nóng)業(yè)是互惠共贏的民心產(chǎn)業(yè)，是政治外交的重要資源與優(yōu)先領(lǐng)域。以農(nóng)業(yè)為杠桿，撬動(dòng)中國(guó)與重點(diǎn)國(guó)家、中國(guó)與目標(biāo)國(guó)家的全方位經(jīng)貿(mào)合作，推動(dòng)構(gòu)建多雙邊合作伙伴關(guān)系，是化解地緣競(jìng)爭(zhēng)沖突、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要突破口。具體而言，農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放目標(biāo)涉及國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)維度以及糧食安全、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與國(guó)際影響力三個(gè)層次(圖1)。

圖1 “十四五”中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放目標(biāo)與策略

具體而言，基礎(chǔ)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)。在資源環(huán)境約束趨緊和農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長(zhǎng)的背景下，保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)仍是中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的首要任務(wù)，通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)移、擴(kuò)大投資、增加援助等手段來(lái)加大全球糧食供應(yīng)，消除饑餓，助推實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，是中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的題中之義。重要目標(biāo)是提升國(guó)家農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，助推實(shí)現(xiàn)全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)加深、農(nóng)業(yè)國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷下降、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)接近天花板的背景下，中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放還承擔(dān)著保障國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的重任，需要爭(zhēng)取合理的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)空間、保障重要農(nóng)產(chǎn)品一定的自給率、提升國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，方可守好國(guó)家戰(zhàn)略后院，鞏固“三農(nóng)”的壓艙石地位，在應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)贏得主動(dòng)。同時(shí)，需要在破解全球氣候變化加劇、跨境病蟲(chóng)害增多、滿足全球糧食消費(fèi)需求快速增加等方面積極作為。深層次目標(biāo)為提升中國(guó)在全球糧食安全與農(nóng)業(yè)治理領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)與影響力，助推建立更加公平合理的國(guó)際治理體系，為實(shí)現(xiàn)全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、消除饑餓貢獻(xiàn)中國(guó)方案和智慧，提升中國(guó)軟實(shí)力。

2.農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的任務(wù)路徑

(1)培育壯大農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放主體。企業(yè)是農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的執(zhí)行主體，也是衡量農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力最為重要的測(cè)度指標(biāo)。聚焦糧油、生物技術(shù)等重點(diǎn)行業(yè)以及農(nóng)資生產(chǎn)、糧油加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流、港口碼頭、風(fēng)險(xiǎn)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施對(duì)外合作主體培育壯大工程，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)間的聯(lián)合重組，組建一批能夠與國(guó)外企業(yè)相抗衡的大型企業(yè)集團(tuán)；同時(shí)，引導(dǎo)各類企業(yè)加強(qiáng)境外合作，依托境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等平臺(tái)，推動(dòng)上下游企業(yè)共同走出去，逐步掌控全球農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、收購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、貿(mào)易等整個(gè)供應(yīng)鏈條，加快培養(yǎng)大型國(guó)際糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。扶持壯大中國(guó)駐東道國(guó)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等支撐主體，強(qiáng)化協(xié)會(huì)在行業(yè)自律、價(jià)格協(xié)調(diào)、市場(chǎng)開(kāi)拓等方面的作用，為企業(yè)開(kāi)展對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造良好環(huán)境。

(2)優(yōu)化調(diào)整重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)貿(mào)布局?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)需做好對(duì)東盟、中亞、南亞、俄羅斯等臨近地區(qū)和“一帶一路”沿線地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)布局，這既符合地理距離決定規(guī)律，也與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家形成錯(cuò)位發(fā)展，減少地緣競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)，也可以利用當(dāng)?shù)厥称芳庸づc流通體系尚不健全的潛在機(jī)會(huì)，促進(jìn)中國(guó)對(duì)外農(nóng)業(yè)合作在當(dāng)?shù)氐娜a(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，提高全球農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)與渠道把控力。其重點(diǎn)，一是鼓勵(lì)采取不涉及權(quán)屬轉(zhuǎn)移的對(duì)外投資方式，以合資、合作等方式加大對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家倉(cāng)儲(chǔ)、港口、船運(yùn)等物流體系的投入力度，依托境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)、農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心等既有平臺(tái)，逐步建立由農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)機(jī)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、運(yùn)輸加工等上下游行業(yè)構(gòu)成的現(xiàn)代化境外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，形成全產(chǎn)業(yè)鏈掌控能力[25]，促進(jìn)對(duì)外農(nóng)業(yè)合作提質(zhì)擴(kuò)面；二是重視雙邊及多邊協(xié)議的加持，采取更為盡職盡責(zé)的可行性論證，提供更強(qiáng)的信息與保險(xiǎn)支持，幫助企業(yè)更好地化解各類風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，提高項(xiàng)目的可持續(xù)性。

(3)切實(shí)做好各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控。農(nóng)業(yè)本身的生產(chǎn)周期較長(zhǎng)、自然與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高，農(nóng)業(yè)國(guó)際合作還需跨越法律、語(yǔ)言、宗教、倫理、習(xí)俗等諸多沖突?！笆奈濉鞭r(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放還面臨國(guó)際地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇、國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系轉(zhuǎn)軌重塑、不確定性事件頻發(fā)等新風(fēng)險(xiǎn)新挑戰(zhàn)。國(guó)家層面風(fēng)險(xiǎn)防控體系尚不健全，企業(yè)層面風(fēng)險(xiǎn)管理能力偏低，具體項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中面臨政治經(jīng)濟(jì)文化等諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，均凸顯了農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的高風(fēng)險(xiǎn)性。我國(guó)“十四五”農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放在強(qiáng)調(diào)廣泛的互惠共贏空間的同時(shí)，更應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)防控放到優(yōu)先位置，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的事前風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、事中防控能力與事后風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

(4)深化全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理。從全球看，作為互惠共贏的民心產(chǎn)業(yè)，各方致力于推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作的基礎(chǔ)前提不會(huì)變化。尤其是全球糧食安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，正面臨著全球氣候變化加劇、食物多樣性需求增加與作物種植多樣化供應(yīng)不足[26]、新冠肺炎疫情對(duì)全球供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的沖擊[2]等諸多挑戰(zhàn)與問(wèn)題，迫切需要各方加強(qiáng)合作，解決搭便車、惡性競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)失靈問(wèn)題，助推實(shí)現(xiàn)包括聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在內(nèi)的全球發(fā)展。從國(guó)內(nèi)情況看，中國(guó)崛起背景下的糧食安全、對(duì)外投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)援助等問(wèn)題均深受國(guó)際社會(huì)關(guān)注，國(guó)際輿論環(huán)境亟待優(yōu)化，全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)與影響力亟待提高[9,12]。美國(guó)持續(xù)推行單邊主義、霸凌主義與保護(hù)主義，主要西方國(guó)家全球公共產(chǎn)品供應(yīng)意愿與能力下降，全球農(nóng)業(yè)合作的不確定不穩(wěn)定因素明顯增多，農(nóng)業(yè)國(guó)際合作面臨何去何從的選擇困境。這既給我國(guó)參與全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理提供了機(jī)會(huì)窗口，也為我國(guó)依托國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源兩個(gè)市場(chǎng)增加了風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，凸顯我國(guó)參與全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理的必要性與可行性。按照人類命運(yùn)共同體與共商共建共享的原則，深化全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理，推動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國(guó)際秩序和全球治理體系朝著更加公正、合理與可持續(xù)的方向發(fā)展，將是“十四五”我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的重要任務(wù)。

四、促進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的對(duì)策

1.編制“十四五”農(nóng)業(yè)對(duì)外合作規(guī)劃

我國(guó)編制了《農(nóng)業(yè)國(guó)際合作發(fā)展“十二五”規(guī)劃(2011—2015年)》，未公開(kāi)發(fā)布“十三五”農(nóng)業(yè)國(guó)際合作規(guī)劃。考慮“十四五”農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的重要性、不確定性與復(fù)雜性，科學(xué)編制“十四五”農(nóng)業(yè)對(duì)外合作規(guī)劃，顯得尤為迫切而又必要。在推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，“十四五”農(nóng)業(yè)對(duì)外合作規(guī)劃同樣需要強(qiáng)調(diào)“雙循環(huán)”思維。具體而言，對(duì)內(nèi)需要突出全產(chǎn)業(yè)鏈的分析視角，針對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)端部分農(nóng)產(chǎn)品存在階段性供過(guò)于求、消費(fèi)端存在食物浪費(fèi)與膳食營(yíng)養(yǎng)不均衡、進(jìn)口的各類農(nóng)產(chǎn)品存在較大程度的替代或互補(bǔ)關(guān)系等情況，從全產(chǎn)業(yè)鏈視角來(lái)審視中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展與食物安全問(wèn)題，立足國(guó)內(nèi)總體上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與糧食系統(tǒng)的良性循環(huán)，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)對(duì)外合作目標(biāo)與措施的針對(duì)性；對(duì)外需要強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略耦合，將東道國(guó)的需求與我國(guó)的戰(zhàn)略需求相結(jié)合，將企業(yè)需求與國(guó)家戰(zhàn)略需求相結(jié)合，既有利于我國(guó)更加從容地應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供求緊平衡、貿(mào)易摩擦等內(nèi)外壓力，也可事半功倍地提高雙方農(nóng)業(yè)合作效果。在明確合作目標(biāo)與合作路徑的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)對(duì)外合作方式，可考慮通過(guò)依托境外農(nóng)業(yè)園區(qū)平臺(tái)、制定優(yōu)惠政策等手段，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與農(nóng)業(yè)對(duì)外投資、農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移與經(jīng)貿(mào)合作的互融互促，提高農(nóng)業(yè)對(duì)外合作效率；同時(shí)，明確典型區(qū)域與重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際合作規(guī)劃，本著統(tǒng)籌推進(jìn)、互利共贏、穩(wěn)中求進(jìn)的原則，處理好農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、技術(shù)合作、民間交流、農(nóng)業(yè)政策溝通等方面的優(yōu)先次序與重點(diǎn)任務(wù)，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)走出去與農(nóng)業(yè)外交質(zhì)量。

2.分區(qū)域分產(chǎn)品制定經(jīng)貿(mào)合作策略

根據(jù)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放目標(biāo)，考慮各區(qū)域發(fā)展訴求、經(jīng)貿(mào)基礎(chǔ)與多雙邊關(guān)系，劃分糧油生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品、大豆等進(jìn)口依賴型重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品、特色農(nóng)產(chǎn)品(糧經(jīng)作物、園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品等)，因地制宜優(yōu)化重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)品經(jīng)貿(mào)合作策略。對(duì)于東南亞以及巴基斯坦、孟加拉、斯里蘭卡等南亞國(guó)家，立足地理臨近、良好經(jīng)貿(mào)基礎(chǔ)、政局穩(wěn)定等方面優(yōu)勢(shì)，深化稻谷、玉米、食糖、橡膠、園藝、飼料、熱帶水果等方面的經(jīng)貿(mào)合作，加大優(yōu)良品種、農(nóng)業(yè)機(jī)械、栽培管理等方面的技術(shù)交流與產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，全面布局當(dāng)?shù)丶庸?、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，構(gòu)建更為緊密的重要合作伙伴關(guān)系。對(duì)于中東歐與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家，側(cè)重發(fā)揮雙方互補(bǔ)性強(qiáng)、潛力巨大、關(guān)系良好等方面優(yōu)勢(shì)，積極拓展小麥、大豆、食用植物油、特色農(nóng)產(chǎn)品等方面的貿(mào)易規(guī)模，以貿(mào)易為切入點(diǎn)投資布局全產(chǎn)業(yè)鏈，加大農(nóng)業(yè)科技、跨境電商等方面的交流合作，建立更為務(wù)實(shí)緊密的合作關(guān)系。對(duì)于西亞北非國(guó)家，考慮雙方關(guān)系友好但當(dāng)?shù)刭Y源稟賦偏差、地緣政治競(jìng)爭(zhēng)激烈、宗教族群?jiǎn)栴}復(fù)雜等實(shí)際情況，支持企業(yè)以輕資產(chǎn)方式赴當(dāng)?shù)亻_(kāi)展經(jīng)貿(mào)合作，擴(kuò)大特色水果、蔬菜、茶葉等農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易規(guī)模，促進(jìn)旱作節(jié)水、海水養(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)、食品加工、沙漠化防治、鹽堿地治理等方面的技術(shù)合作與產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，切實(shí)提升當(dāng)?shù)丶Z食安全保障水平。對(duì)于撒哈拉以南非洲國(guó)家，雙方合作重點(diǎn)仍是致力于提升當(dāng)?shù)丶Z食綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)減貧、推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，需要加強(qiáng)雙方在農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、技術(shù)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等方面的交流合作，并按照商業(yè)可持續(xù)原則切實(shí)提升現(xiàn)有援外項(xiàng)目、經(jīng)貿(mào)合作項(xiàng)目的可持續(xù)水平。對(duì)于拉美國(guó)家，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源豐富、雙方關(guān)系友好但地理位置偏遠(yuǎn)，需要聚焦大豆、肉類、食糖等國(guó)內(nèi)缺口較大的農(nóng)產(chǎn)品以及反季節(jié)水果等特色農(nóng)產(chǎn)品，采取并購(gòu)與自建相結(jié)合的方式，加大倉(cāng)儲(chǔ)、加工、碼頭等產(chǎn)業(yè)鏈下游的布局力度，切實(shí)提升農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈掌控能力。對(duì)于北美以及澳大利亞、新西蘭等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)，可結(jié)合外交關(guān)系靈活推動(dòng)農(nóng)業(yè)外交，考慮其在全球農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易中的重要地位，尤需注意給予其穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，確保全球農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定而又充足的市場(chǎng)供應(yīng)。對(duì)于西歐以及日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科技發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平高、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求大，農(nóng)業(yè)科技交流與貿(mào)易合作將是“十四五”農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的重點(diǎn)所在，及時(shí)關(guān)注并抓住潛在的投資并購(gòu)機(jī)會(huì)。

3.健全農(nóng)業(yè)對(duì)外合作支撐與管理平臺(tái)

“十四五”是新型大國(guó)關(guān)系與全球政治經(jīng)濟(jì)格局的重塑期，需要建設(shè)更高水平的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，方可以高水平對(duì)外開(kāi)放打造國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。一是組建專門的海外農(nóng)業(yè)行政機(jī)構(gòu)。借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)部全權(quán)負(fù)責(zé)美國(guó)涉農(nóng)經(jīng)貿(mào)事務(wù)、下設(shè)海外農(nóng)業(yè)局的經(jīng)驗(yàn)做法，在已有農(nóng)業(yè)對(duì)外合作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的基礎(chǔ)上，重新組建對(duì)外農(nóng)業(yè)合作管理部門全權(quán)負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、市場(chǎng)開(kāi)拓、政策制定、跨國(guó)涉農(nóng)企業(yè)指導(dǎo)等方面的工作。二是建立完善全球農(nóng)業(yè)合作與發(fā)展大數(shù)據(jù)平臺(tái)。目前全球涉農(nóng)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界貿(mào)易組織、美國(guó)農(nóng)業(yè)部等機(jī)構(gòu)，由于統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)據(jù)來(lái)源、采集期不一，在數(shù)據(jù)的及時(shí)性、可比性等方面存在一定風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)涉農(nóng)數(shù)據(jù)分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、海關(guān)、統(tǒng)計(jì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等不同部門。盡快建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一管理的全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)與估產(chǎn)、設(shè)置農(nóng)業(yè)參贊、依托行業(yè)協(xié)會(huì)等手段，及時(shí)準(zhǔn)確收集全球行情信息，通過(guò)商務(wù)部門備案、保險(xiǎn)公司數(shù)據(jù)匯總、駐外使館信息登記等途徑，及時(shí)準(zhǔn)確收集中國(guó)涉外經(jīng)貿(mào)數(shù)據(jù)，服務(wù)全球農(nóng)業(yè)治理決策。三是健全農(nóng)業(yè)對(duì)外合作政策支持平臺(tái)。明確將中國(guó)與東道國(guó)雙贏作為政策支持目標(biāo)，以效果為導(dǎo)向出臺(tái)專項(xiàng)支持舉措，優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放最迫切需要的信息、保險(xiǎn)、境外保護(hù)等難題，人才、法律等方面則可交由企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、戰(zhàn)略意義大的行業(yè)特征，結(jié)合商業(yè)可持續(xù)與國(guó)際營(yíng)商規(guī)則，研究調(diào)整現(xiàn)行央企考核政策，對(duì)戰(zhàn)略性的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目延長(zhǎng)考核周期、調(diào)減短期經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。不同類別、不同規(guī)模企業(yè)可以同等享受國(guó)家政策支持。四是實(shí)施國(guó)際農(nóng)業(yè)合作輿論引導(dǎo)與形象提升工程，充分利用聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDG)以及多雙邊機(jī)制平臺(tái)，在國(guó)際通行語(yǔ)境下推進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放，掌握道德制高點(diǎn)，淡化意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域宣傳。