助推還是羈絆：宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)農(nóng)民工城市融入的影響

錢(qián) 龍,周 寧,章 莉

(1.南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 糧食和物資學(xué)院,江蘇 南京 210003； 2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210023)

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果，2019 年全國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工人員已達(dá)2.9 億，占全國(guó)總?cè)丝诘奈宸种?1)數(shù)據(jù)來(lái)源于http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html。。然而，受限于城鄉(xiāng)二元體制的藩籬，大多數(shù)農(nóng)民工及其家庭沒(méi)有完全融入城市，成為 “候鳥(niǎo)式” “兩棲型”的邊緣群體。有部分學(xué)者將其稱為“半城鎮(zhèn)化”或者“虛城鎮(zhèn)化”[1-2]，并指出這種狀態(tài)下的城鎮(zhèn)化是不穩(wěn)定的，還會(huì)帶來(lái)諸多負(fù)面效應(yīng)，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)緩慢[3]、土地資源低效利用[4]，內(nèi)需潛力無(wú)法激發(fā)、留守老人和留守兒童等社會(huì)問(wèn)題[5]，等等。 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，其核心在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入[6]。唯有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工城市融入和真正市民化才能夠消除上述不利影響，并為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。正是意識(shí)到上述問(wèn)題，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，尤其是最近10年，黨和政府高度重視農(nóng)民工的城市融入，并將有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化視為國(guó)家層面的重大戰(zhàn)略。2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》提出，到2020年要實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。2016 年國(guó)務(wù)院又專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《推動(dòng)1 億非戶籍人口在城市落戶方案》，再次對(duì)提升人口城鎮(zhèn)化率，尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化率做出了具體部署。然而，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入，就不得不考慮農(nóng)民工的農(nóng)村退出問(wèn)題，即農(nóng)民工進(jìn)城后如何處置老家資源和資產(chǎn)，尤其是農(nóng)民工家庭最為寶貴財(cái)產(chǎn)的宅基地和農(nóng)房。長(zhǎng)期以來(lái)，宅基地主要承擔(dān)著居住保障功能，財(cái)產(chǎn)性價(jià)值并不高。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和宅基地制度的變革，作為沉睡資產(chǎn)的宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能日益凸顯。因此，有必要分析宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益如何影響農(nóng)民工的城市融入。宅基地對(duì)農(nóng)民工城市融入的影響也有很強(qiáng)的政策含義，2011年以來(lái)，中央層面陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策，不再要求農(nóng)戶以放棄農(nóng)村土地為前提來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)落戶。如2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》明確規(guī)定：“農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回?！?014年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，要求不得以退出宅基地使用權(quán)等三權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。2016 年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》也做了類(lèi)似表述。特別是最近幾年來(lái)“三塊地”的改革和宅基地“三權(quán)分置”的推進(jìn)，讓進(jìn)城農(nóng)民工處置宅基地的選項(xiàng)更加多元化，可以保留老家宅基地，也可以主動(dòng)放棄，在一些地區(qū)可以進(jìn)行有償退出，甚至是隱性的交易。就推拉理論看來(lái)，農(nóng)民工融入城市取決于城市融入的成本和收益，如果選擇融入城市，會(huì)損害農(nóng)戶的宅基地權(quán)益，那么很可能不利于農(nóng)民工選擇融入城市。相反，如果合理的處置宅基地能夠得到一部分利益補(bǔ)償，從而增強(qiáng)農(nóng)民工的城市融入能力，則可能有效促進(jìn)其城市融入。因此，本文試圖驗(yàn)證：宅基地財(cái)產(chǎn)性收益助推了農(nóng)民工融入城市還是成為農(nóng)民工城市融入的羈絆？

一、文獻(xiàn)綜述

進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是“十三五”以來(lái),推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化逐漸成為國(guó)家重大戰(zhàn)略。2016年2月,習(xí)近平總書(shū)記對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示，要求加快推進(jìn)以人為核心的人口城鎮(zhèn)化。在最近剛剛召開(kāi)的十九屆五中全會(huì)再次明確了這一點(diǎn)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化作為“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。

推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要順利推進(jìn)關(guān)鍵群體，即億萬(wàn)農(nóng)民工的城市融入。唯有“候鳥(niǎo)型”的農(nóng)民工逐漸在城市安居樂(lè)業(yè)，成為新市民，中國(guó)的人口城鎮(zhèn)化才能破局。通過(guò)文獻(xiàn)梳理，本文發(fā)現(xiàn)，學(xué)界關(guān)于農(nóng)民工群體城市融入的學(xué)術(shù)成果十分豐富。一些研究聚焦城市融入的內(nèi)涵，融入維度的定性討論以及實(shí)證層面融入程度測(cè)算[7-8]。依據(jù)對(duì)社會(huì)融入內(nèi)涵界定的差異，構(gòu)建了相應(yīng)的指標(biāo)體系，代表性研究可以區(qū)分為“三維度說(shuō)”[9-10]、“四維度說(shuō)”[11]和“五維度說(shuō)”[12-13]。盡管學(xué)者們對(duì)社會(huì)融入的理解存在差異，但普遍認(rèn)同城市融入包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理等多個(gè)層面[14]。還有一些研究關(guān)心哪些關(guān)鍵因素會(huì)影響到農(nóng)民工城市融入[15-16]，發(fā)掘可能的促進(jìn)或阻礙機(jī)制[17]，進(jìn)而提出可能的公共政策應(yīng)對(duì)。較多的文獻(xiàn)主張農(nóng)民工的人力資本和社會(huì)資本[18-19]、職業(yè)特征和工作環(huán)境[20]、心理因素[21]、家庭成員因素[22]；新農(nóng)合[23]、住房福利、社會(huì)保險(xiǎn)等政策性因素[20]，語(yǔ)言和文化等軟約束，均可能會(huì)影響到農(nóng)民工的城市融入。此外，還有一些成果關(guān)注不同特征群體的城市融入意愿或能力的分化[24]，典型的如代際分化[25]、城市規(guī)模差異[26]、區(qū)域分化[27]，并提出了差異化的推進(jìn)路徑。

已有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)民工城市融入進(jìn)行了詳盡和豐富的討論，這為本文奠定了良好的基礎(chǔ)。就選題領(lǐng)域而言，本文屬于第二類(lèi)研究；視角選擇方面，不同于以往文獻(xiàn)，本文主要關(guān)注農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)農(nóng)民工城市融入的影響。之所以如此是基于下述考慮：首先，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工城市融入需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，然而既有文獻(xiàn)多關(guān)注城市維度因素帶來(lái)的影響，對(duì)農(nóng)村維度因素的重視相對(duì)不足。其次，盡管已有少數(shù)文獻(xiàn)開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民工城市融入可能的影響[28-29]，但多關(guān)注土地制度帶來(lái)的影響[30-31]，對(duì)土地(尤其是宅基地)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益帶來(lái)的影響很少涉及。第三，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，靜態(tài)的“人宅合一”轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的“人宅分離”，農(nóng)村宅基地保障性功能逐漸下降，其財(cái)產(chǎn)性屬性愈發(fā)重要[32-33]。因此，探索宅基地財(cái)產(chǎn)性收益如何影響農(nóng)民工城市融入，有助于揭示宅基地在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中發(fā)揮何種作用。

基于上述分析，本文擬基于江蘇省13個(gè)地市的較大規(guī)模調(diào)查，從宅基地財(cái)產(chǎn)性收益視角分析農(nóng)民工的城市融入。值得一提的是，本文將宅基地財(cái)產(chǎn)性收益區(qū)分為收益現(xiàn)值和預(yù)期收益，首次實(shí)證分析了這兩類(lèi)收益對(duì)農(nóng)民工城市融入的影響。此外，考慮到不同代際農(nóng)民工的分化顯著，本文還探索了宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)不同代際農(nóng)民工的影響是否有所差異，以期拓展已有研究。

二、調(diào)研區(qū)域和樣本信息

1.調(diào)研區(qū)域

為調(diào)查農(nóng)民工的城市融入情況，課題組以江蘇省為例，開(kāi)展了一次較大規(guī)模調(diào)查。樣本選擇方面，根據(jù)PPS抽樣原則，依據(jù)江蘇省2018年各市外來(lái)就業(yè)人口數(shù)以及常住人口分布，在蘇南5市(南京市、無(wú)錫市、常州市、蘇州市、鎮(zhèn)江市)、蘇中3市(南通市、揚(yáng)州市、泰州市)和蘇北5市(宿遷市、徐州市、淮安市、鹽城市、連云港市)，一共13個(gè)市進(jìn)行了農(nóng)民工調(diào)研，本次調(diào)查農(nóng)民工問(wèn)卷2658份。剔除關(guān)鍵信息缺失的樣本，經(jīng)過(guò)整理，最終獲得有效樣本2129份。

2.樣本信息

此次調(diào)查的有效樣本中(如表1)，男性占比約六成，女性占比約四成。從代際分布來(lái)看，40歲以上的老一代農(nóng)民工占比為37.21%，40歲以下的新生代農(nóng)民工占比62.79%。就文化程度來(lái)看，初中學(xué)歷占比最高，達(dá)到了40.58%，其次是高中或中專(zhuān)學(xué)歷，占比為28.91%。值得注意的是大專(zhuān)及以上占比也達(dá)到五分之一，說(shuō)明在江蘇省務(wù)工的農(nóng)民工整體文化水平較高。就健康情況而言，大多數(shù)農(nóng)民工表示自己的身體較好，比例高達(dá)92.48%。方言作為一種技能，能夠幫助農(nóng)民工拓展本地社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感[34-35]，統(tǒng)計(jì)顯示，有22.77%的農(nóng)民工聽(tīng)不懂也不會(huì)用務(wù)工城市方言，表示能聽(tīng)懂但不會(huì)用的農(nóng)民工占比30.65%，聽(tīng)懂并會(huì)用的農(nóng)民工占比高達(dá)46.58%，表明方言掌握得到農(nóng)民工重視。就工作類(lèi)型而言，在城市創(chuàng)業(yè)成為雇主的農(nóng)民工占比18.79%，超過(guò)八成農(nóng)民工仍然是給人打工的雇員。就個(gè)體每月收入水平而言，樣本農(nóng)民工平均工資為5648.655元/月，但群體內(nèi)部差異較大，其中接近七成農(nóng)民工的收入低于平均數(shù)。安居才能樂(lè)業(yè)，就購(gòu)房情況而言，高達(dá)42.35%的農(nóng)民工表示已經(jīng)實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)購(gòu)房(包括老家城鎮(zhèn)、務(wù)工城鎮(zhèn)或其他城市)，說(shuō)明在江蘇這類(lèi)發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工普遍重視購(gòu)房置業(yè)。對(duì)農(nóng)民工戶籍地的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，接近六成屬于省內(nèi)務(wù)工，這與國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》的發(fā)現(xiàn)相類(lèi)似，表明省內(nèi)流動(dòng)漸成為主流。

表1 樣本基本信息

三、農(nóng)民工宅基地持有與財(cái)產(chǎn)性收益情況

1.農(nóng)民工宅基地持有情況

我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度誕生于新中國(guó)成立之后，是歷史、國(guó)情、土地政策等諸多因素共同營(yíng)造下形成的特殊制度安排，并最終形成了“公地私宅、房地分離、一戶一宅、無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用、規(guī)定面積、限制流轉(zhuǎn)”的制度框架[33]。統(tǒng)計(jì)顯示(表2)，絕大部分農(nóng)民工家庭只擁有1塊宅基地，占比高達(dá)92.61%；擁有2塊及以上宅基地的農(nóng)民工占比較低，合計(jì)不超過(guò)8.00%。這一方面說(shuō)明廣大農(nóng)民工家庭居住需求完全有保障，實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”；另一方面也說(shuō)明“一戶多宅”現(xiàn)象沒(méi)有那么嚴(yán)重。

表2 農(nóng)民工老家的宅基地塊數(shù)

表3 農(nóng)民工老家宅基地面積

就宅基地占地面積而言(表3)，統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工宅基地面積普遍較大，接近4成受訪農(nóng)民工的老家宅基地占地面積超過(guò)200平方米。由于人地稟賦差異，中國(guó)各省對(duì)農(nóng)村居民宅基地面積的規(guī)定不一致。以江蘇為例，《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第三十四條規(guī)定：城市郊區(qū)和人均耕地在1/15公頃以下的縣，每戶宅基地不得超過(guò)135平方米；人均耕地在1/15公頃以上的縣，每戶宅基地不得超過(guò)200平方米(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于http://www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/200901/t20090109_38873.shtml.。鑒于被調(diào)查農(nóng)民工有6成是江蘇省內(nèi)的，這在一定程度上說(shuō)明江蘇省農(nóng)村宅基地面積超過(guò)法律限制標(biāo)準(zhǔn)是較普遍現(xiàn)象。

2.宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值

中國(guó)農(nóng)村呈現(xiàn)房地分離的產(chǎn)權(quán)分割狀態(tài)，其中，農(nóng)村住房歸屬農(nóng)民私人所有，土地則屬于集體所有，農(nóng)戶僅享有資格權(quán)和使用權(quán)。受限于法律，目前農(nóng)村住房只能在集體內(nèi)部進(jìn)行有限范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，隨著農(nóng)村人口大量外出務(wù)工，農(nóng)宅空置現(xiàn)象愈發(fā)突出，空心村占比逐年提升。只有在發(fā)達(dá)地區(qū)、城鎮(zhèn)郊區(qū)的少數(shù)農(nóng)村，農(nóng)村住房以小產(chǎn)權(quán)房或私下交易的形式流入市場(chǎng)，但這一情形下，交易雙方的權(quán)利得不到法律保護(hù)[33]。實(shí)際上，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工而言，如果老家宅基地不發(fā)生政府征收，宅基地財(cái)產(chǎn)屬性只能體現(xiàn)在住房本身上，即房屋的價(jià)值有多大，市場(chǎng)容量的有限性讓農(nóng)宅市場(chǎng)價(jià)值被嚴(yán)重低估[32]，且很難變現(xiàn)(3)當(dāng)前的小產(chǎn)權(quán)房之所以價(jià)格更低，也是因?yàn)榻灰椎膬r(jià)值只能體現(xiàn)房屋價(jià)值，而土地的價(jià)值不能體現(xiàn)。。

表4 宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值

此次調(diào)查詢問(wèn)了農(nóng)民工，“在農(nóng)房可交易的前提下，請(qǐng)您估計(jì)自家農(nóng)房的市場(chǎng)價(jià)值”。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4，農(nóng)民工主觀估計(jì)的老家農(nóng)房的市場(chǎng)價(jià)值偏低，估價(jià)超過(guò)20萬(wàn)的占比不足4成。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2018 年中國(guó)新建商品住宅的平均銷(xiāo)售價(jià)格為 8461 元/平方米(4)數(shù)據(jù)來(lái)源于http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201810/t20181019_1628849.html.，按照90平方米計(jì)算，一套城鎮(zhèn)住房的價(jià)值超過(guò)76萬(wàn)，這遠(yuǎn)高于農(nóng)民工對(duì)自家農(nóng)房的市場(chǎng)估值。

表5 宅基地預(yù)期補(bǔ)償性收益

3.宅基地未來(lái)財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償收益

宅基地及其農(nóng)房是農(nóng)民工家庭最有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民工不愿意無(wú)償放棄老家宅基地。這其中雖然有留戀故鄉(xiāng)的情感性因素存在，但更多的是經(jīng)濟(jì)性動(dòng)機(jī)[32]。老家農(nóng)宅空置成本較低，而且一旦出現(xiàn)老家宅基地被征收的情形，農(nóng)民工還能因此得到一筆補(bǔ)償性收益。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和城市區(qū)域面積的擴(kuò)大，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)土地，基于這種預(yù)期，很多農(nóng)民工為避免潛在的補(bǔ)償款損失，選擇保留農(nóng)村戶口而不愿意徹底融入城市[27-28]。

此次調(diào)查請(qǐng)農(nóng)民工預(yù)估了老家宅基地和農(nóng)房被政府征用時(shí)能夠獲得多少補(bǔ)償性收益，統(tǒng)計(jì)顯示(表5)，農(nóng)民工對(duì)老家宅基地被征所能獲得的補(bǔ)償款預(yù)判差異很大，盡管仍有相當(dāng)比例的農(nóng)民工不看好自家宅基地的價(jià)值，但更多農(nóng)民工的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒。

四、宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)農(nóng)民工城市融入的影響

1.農(nóng)民工的城市融入

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，有效提升中國(guó)城鎮(zhèn)化水平關(guān)鍵是促進(jìn)農(nóng)民工城市融入。而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工城市融入需要兩個(gè)必備的前提，一是農(nóng)民工自己有融入的意愿；二是農(nóng)民工有融入城市的能力[23]。鑒于城市融入意愿是基礎(chǔ)和前提，因此本文重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民工的城市融入意愿。借鑒已有文獻(xiàn)，本文從留城意愿和戶口遷移意愿兩個(gè)層面來(lái)測(cè)度農(nóng)民工的城市融入意愿。一是農(nóng)民工是否愿意長(zhǎng)期定居在務(wù)工城市[14]，這是從常住人口城鎮(zhèn)化視角選取的指標(biāo)。二是農(nóng)民工是否愿意將戶口遷入務(wù)工地城市，這是從戶籍人口城鎮(zhèn)化視角選擇的指標(biāo)[13]。

統(tǒng)計(jì)顯示，農(nóng)民工留城意愿強(qiáng)烈，高達(dá)85.3%的農(nóng)民工愿意長(zhǎng)期留在務(wù)工城市。但農(nóng)民工將戶口遷移到務(wù)工地城市的意愿較低，只有42.66%的農(nóng)民工表示愿意遷入，暫時(shí)沒(méi)想好是否遷入和明確表示不遷入的分別占比27.02%和30.33%。即多數(shù)農(nóng)民工愿意成為城鎮(zhèn)常住人口，但是在戶籍上成為城鎮(zhèn)居民的意愿不高，這與諸多調(diào)查保持一致[8]。

2.變量設(shè)定

(1)核心解釋變量。宅基地財(cái)產(chǎn)性收益是本文的核心解釋變量，現(xiàn)有研究多使用宅基地面積來(lái)衡量這一變量[28]，但為了更加準(zhǔn)確地測(cè)度這一變量，本文采取另外的測(cè)度方式。宅基地財(cái)產(chǎn)性收益包括現(xiàn)值收益和未來(lái)收益兩大類(lèi)，相比面積這種間接的指標(biāo)，市場(chǎng)價(jià)值(估計(jì))更能體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收益的本質(zhì)。對(duì)于宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值，考慮到農(nóng)村宅基地的交易仍然受限，只能間接地采納農(nóng)民工主觀預(yù)估的市場(chǎng)價(jià)值，即在可交易的前提下，農(nóng)民工認(rèn)為老家農(nóng)房市場(chǎng)價(jià)值有多少。此外，宅基地預(yù)期財(cái)產(chǎn)性收益通常體現(xiàn)為宅基地和農(nóng)房被政府征用時(shí)給予的補(bǔ)償款，因此可通過(guò)詢問(wèn)農(nóng)民工“當(dāng)您家農(nóng)房和宅基地被征時(shí)，您主觀預(yù)期能獲得多少補(bǔ)償款”，來(lái)獲得這一核心解釋變量。

(2)控制變量。已有研究表明，影響農(nóng)民工城市融入因素是多維的。本文引入個(gè)體、家庭和區(qū)域三個(gè)維度的多個(gè)變量。其中個(gè)體層面包括個(gè)體的性別[16]、年齡、文化程度、健康情況、方言掌握[34]和工作類(lèi)型[20]六個(gè)控制變量。是否融入城市還取決于家庭對(duì)成本和收益的比較、老家吸引力以及家庭人口特征、城鎮(zhèn)購(gòu)房情況[29]，因此引入家庭每月總收入、家庭每月總支出[35]、老家工資水平、家庭人口規(guī)模、城鎮(zhèn)購(gòu)房五個(gè)控制變量。務(wù)工城市特征也不能忽視[36]，江蘇省內(nèi)不同區(qū)域城市發(fā)展有較大差異，蘇南、蘇中和蘇北的經(jīng)濟(jì)水平呈現(xiàn)梯度配置，因此引入是否蘇南城市和是否蘇中城市兩個(gè)虛擬變量來(lái)控制區(qū)域?qū)用嫣卣鳎斠?jiàn)表6。

表6 變量設(shè)置與描述性分析

3.計(jì)量結(jié)果與分析

鑒于農(nóng)民工留城意愿是二值虛擬變量，因此選擇二元probit模型進(jìn)行實(shí)證分析；而戶口遷移意愿是一個(gè)有序排列變量，因此選用Oprobit模型進(jìn)行實(shí)證分析。擬合結(jié)果顯示(表7)，宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值分別在1%和10%的顯著性水平上正向影響農(nóng)民工留城意愿和戶口遷移意愿，這意味著農(nóng)戶家庭宅基地的財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值越高，越會(huì)激勵(lì)農(nóng)民工留在務(wù)工城市，并提升農(nóng)民工戶口遷移意愿。與此同時(shí)，宅基地預(yù)期財(cái)產(chǎn)性收益分別在5%和1%的顯著性水平上負(fù)向影響農(nóng)民工的留城意愿和戶口遷移意愿。也就是說(shuō)，當(dāng)農(nóng)民工預(yù)期宅基地被征用能夠帶來(lái)更多收益時(shí)，農(nóng)民工留在務(wù)工城市的意愿會(huì)下降，將戶口遷入務(wù)工城市的可能性也越低。上述發(fā)現(xiàn)意味著，宅基地附屬的兩類(lèi)財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)農(nóng)民工城市融入的影響呈現(xiàn)異質(zhì)性。收益現(xiàn)值越高，越有利于農(nóng)民工城市融入；預(yù)期收益越高，越不利于農(nóng)民工城市融入。對(duì)此的解釋是，在宅基地可交易的前提下，如果當(dāng)期能夠獲得一筆不菲的財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)民工不僅能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村退出，而且能夠增強(qiáng)城市融入的能力[37-38]，從而激勵(lì)農(nóng)民工斬?cái)嗯c農(nóng)村的聯(lián)系，助推其融入城市。而未來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收益帶來(lái)的影響正好相反，當(dāng)農(nóng)民工意識(shí)到失去宅基地的代價(jià)越大時(shí)，宅基地就會(huì)成為一種羈絆。此時(shí)放棄宅基地預(yù)期財(cái)產(chǎn)性收益就是城市融入的潛在成本，導(dǎo)致農(nóng)民工不太傾向留在城市，遷移戶口的意愿也更低。當(dāng)前，農(nóng)民工獲得宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值仍然十分困難，預(yù)期的宅基地財(cái)產(chǎn)性收益則構(gòu)成了農(nóng)民工融入城市的潛在退出成本，在“退不出、帶不走、難交易”的現(xiàn)狀下，大多數(shù)農(nóng)民工只能理性地選擇兼業(yè)化和城鄉(xiāng)兩棲[22]。

表7 宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益與農(nóng)民工城市融入：基準(zhǔn)回歸

近些年來(lái)，在“三個(gè)一億人”戰(zhàn)略的指引下，推進(jìn)農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化成為實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的重中之重。2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，農(nóng)民工規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，省內(nèi)流動(dòng)繼續(xù)增加，省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的56.9%，所占比重比上年提高0.9%(5)數(shù)據(jù)來(lái)源于https://www.the paper.cn/newsDetail_forward_7216034。。此次針對(duì)江蘇的調(diào)查與全國(guó)層面的發(fā)現(xiàn)基本一致，也證實(shí)省內(nèi)流動(dòng)已成為主流。為驗(yàn)證就近務(wù)工是否有助于提升農(nóng)民工城市融入意愿(表7)，引入農(nóng)民工戶籍地虛擬變量(江蘇籍=1；非江蘇籍=0)，結(jié)果顯示，這一變量的影響方向?yàn)檎?，但并未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明就近務(wù)工并不能成為促進(jìn)農(nóng)民工融入城市的一個(gè)因素，或者說(shuō)，省內(nèi)外戶籍地異質(zhì)性不構(gòu)成在蘇務(wù)工農(nóng)民工選擇留城和戶口遷入的關(guān)鍵因素。

4.不同代際的異質(zhì)性分析

不同代際農(nóng)民工的觀念、成長(zhǎng)環(huán)境均有很大差異[39]，從已有文獻(xiàn)來(lái)看[7-8]，老一代農(nóng)民工來(lái)到城市主要是為了改善家庭福利，返回農(nóng)村的意愿相對(duì)較強(qiáng)；而新一代農(nóng)民工多不留戀農(nóng)村，對(duì)城市更加向往，甚至很多新生代農(nóng)民工從小就出生和生活在城市，農(nóng)村已經(jīng)成為回不去的故鄉(xiāng)。為識(shí)別宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)兩代農(nóng)民工城市融入有無(wú)差異化影響，按照年齡是否超過(guò)樣本平均值，將整體樣本區(qū)分為年齡較大農(nóng)民工組和年齡較小農(nóng)民工組進(jìn)行比較分析。結(jié)果顯示(表8)，宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值對(duì)年齡較大農(nóng)民工的留城意愿和戶口遷移意愿沒(méi)有顯著影響，但宅基地預(yù)期財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)這一群體的城市融入意愿有顯著負(fù)向影響。對(duì)年齡較小農(nóng)民工而言，宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值對(duì)其城市融入有顯著促進(jìn)效應(yīng)，宅基地預(yù)期財(cái)產(chǎn)性收益也顯著負(fù)向影響其留城意愿和戶口遷移意愿，這與整體樣本保持一致。因此，表8的結(jié)果表明，預(yù)期宅基地被征能夠獲得補(bǔ)償時(shí)，兩代農(nóng)民工融入城市的意愿均下降。但年齡較大組和年齡較小組的差異體現(xiàn)在：能夠獲得宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值時(shí)，年齡較大農(nóng)民工融入城市的意愿沒(méi)有提高，但能夠增強(qiáng)年齡較小農(nóng)民工的城市融入意愿。

表8 宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益與農(nóng)民工城市融入：代際差異

5.進(jìn)一步討論

推進(jìn)億萬(wàn)農(nóng)民工的城市融入，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化是今后相當(dāng)一段時(shí)間的戰(zhàn)略性任務(wù)。農(nóng)民工城市融入的一個(gè)關(guān)鍵標(biāo)志是戶籍遷入城鎮(zhèn)，因此，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化水平得到政策層面高度關(guān)注。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)》提出“到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右”的兩大政策目標(biāo)。2016年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，再次確認(rèn)了上述目標(biāo)，并明確提出“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均應(yīng)提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。截至2019年底，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只達(dá)到了44.38%，沒(méi)有完成預(yù)期目標(biāo)(6)數(shù)據(jù)來(lái)源于http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202002/28/t20200228_34360903.shtml.。表明推進(jìn)城市融入的癥結(jié)和難點(diǎn)在于鼓勵(lì)農(nóng)民工將戶口永久遷入城鎮(zhèn)。本文前述研究也證實(shí)，農(nóng)民工留在務(wù)工城市的意愿較高，但是戶口遷入意愿較低，從而揭示出戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)滯后常住人口城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。本文還證實(shí)，能夠變現(xiàn)的宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值對(duì)促進(jìn)農(nóng)民工城市融入有正向影響，但宅基地被征時(shí)能夠獲得補(bǔ)償性收益的預(yù)期不利于農(nóng)民工融入城市。

表9 受訪農(nóng)民工不想在城市落戶的原因

為進(jìn)一步探尋宅基地因素對(duì)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)城市融入的影響，表9統(tǒng)計(jì)了農(nóng)民工不想在城市落戶的原因。結(jié)果顯示，有26.74%的農(nóng)民工選擇了“不愿放棄宅基地”。這說(shuō)明城鄉(xiāng)戶籍轉(zhuǎn)換過(guò)程中，宅基地能否得到妥善處置對(duì)農(nóng)民工的城市融入有關(guān)鍵性影響。為防止宅基地成為阻礙農(nóng)民工城市融入的障礙性因素，有必要抓緊出臺(tái)宅基地有償退出機(jī)制，讓農(nóng)民工擁有退出權(quán)[40]。只有完善宅基地的退出補(bǔ)償機(jī)制與增值收益分配模式，并形成穩(wěn)定的法律關(guān)系，農(nóng)民工才能不留遺憾地離開(kāi)農(nóng)村，增強(qiáng)其成為城市居民的推力；而不是因惦記宅基地預(yù)期財(cái)產(chǎn)性收益，選擇繼續(xù)在城鄉(xiāng)之間來(lái)回奔波[31]，保持退不出、融不入的“兩棲”狀態(tài)。實(shí)際上，部分實(shí)證研究也證實(shí)，宅基地退出有利于農(nóng)民工城市融入[30]。在宅基地自愿有償退出試點(diǎn)地區(qū)，給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的意愿會(huì)顯著提升[41]。

表10 受訪農(nóng)民工融入城市面臨的主要困難

農(nóng)村宅基地的主要功能之一是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，隨著農(nóng)民工及其家人進(jìn)入城市務(wù)工和生活，老家農(nóng)宅的居住功能重要性隨之下降甚至消失，實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)的穩(wěn)定居住成為農(nóng)民工的迫切需求。實(shí)際上，此次調(diào)查也顯示(表10)，農(nóng)民工融入城市的最大障礙就是城市房?jī)r(jià)/房租太高，比例達(dá)到了28.37%，遠(yuǎn)超過(guò)其他選項(xiàng)。筆者通過(guò)深度訪談也發(fā)現(xiàn)，如果農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房使用權(quán)可交易，大多數(shù)農(nóng)民工，尤其是年齡較小的農(nóng)民工還是希望通過(guò)農(nóng)宅交易獲得一筆可觀的財(cái)產(chǎn)性收入，并將這筆收入用于城鎮(zhèn)購(gòu)房，實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定居住。

然而，長(zhǎng)期以來(lái)，宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)房交易只能在村集體內(nèi)部交易，市場(chǎng)容量狹小，導(dǎo)致實(shí)際交易量十分有限，宅基地和農(nóng)房的價(jià)值被嚴(yán)重低估[32-33]。這也是近些年來(lái)，廣大農(nóng)村地區(qū)空心村占比不斷上升的關(guān)鍵原因所在，造成了農(nóng)房資產(chǎn)的大量閑置和土地資源浪費(fèi)[42]。因此，在宅基地“三權(quán)分置”的背景下，應(yīng)抓緊研究農(nóng)房換購(gòu)城鎮(zhèn)住房的可行性，可通過(guò)修改法律和交易限制，逐步放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和鼓勵(lì)農(nóng)房交易[43]，實(shí)現(xiàn)還權(quán)賦能，讓宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)在更大市場(chǎng)范圍中進(jìn)行優(yōu)化配置。實(shí)際上，這與2020年4月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)的精神是相一致的(7)資料來(lái)源于http://www.gov.cn/zhengce/2020-04/10/content_5500740.htm。?！兑庖?jiàn)》指出，要加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革，完善要素價(jià)格形成機(jī)制和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，推動(dòng)要素配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。相對(duì)勞動(dòng)力和資本，土地要素的市場(chǎng)化配置程度最低，是當(dāng)前亟需提升市場(chǎng)化配置水平的要素種類(lèi)[44]。可喜的是，長(zhǎng)期固化的宅基地制度正在變革，包括宅基地管理制度在內(nèi)的“三塊地”改革已經(jīng)在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行封閉運(yùn)行，并積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[45]。2020年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》(8)資料來(lái)源于http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/16/content_5440479.htm。，更是突破性地提出，在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建住房，從而打破了城里人不能到農(nóng)村建房的局面，解決了農(nóng)宅不能與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的主體進(jìn)行交易的問(wèn)題，這無(wú)疑是一種進(jìn)步。當(dāng)然，這僅僅是一小步，后續(xù)期待宅基地制度變革大膽邁開(kāi)步子，在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三個(gè)底線的前提下，進(jìn)一步推動(dòng)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房在城鄉(xiāng)之間有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間的高效率配置，并有效提升農(nóng)民工的財(cái)產(chǎn)性收入，助力農(nóng)民工及其家庭的城市融入。

五、結(jié)論與啟示

1.結(jié) 論

從發(fā)展規(guī)律來(lái)看，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是大勢(shì)所趨，而實(shí)現(xiàn)億萬(wàn)農(nóng)民工的城市融入也是緩解城鄉(xiāng)二元矛盾、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、提振內(nèi)需和支撐國(guó)內(nèi)大循環(huán)、緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型矛盾的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)60%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍較低，還不足45%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均80%的水平。本文對(duì)江蘇省13個(gè)地市的調(diào)查也顯示，農(nóng)民工雖然有很強(qiáng)的留城定居意愿，但是戶口遷移意愿較低。這表明中國(guó)的城鎮(zhèn)化難點(diǎn)發(fā)生了改變，已經(jīng)從過(guò)去的不能落戶城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向?yàn)楫?dāng)前的農(nóng)民工不愿落戶城鎮(zhèn)，可以預(yù)見(jiàn)后續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將會(huì)十分困難。本文通過(guò)分析宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)農(nóng)民工城市融入的影響，發(fā)現(xiàn)隨著宅基地居住保障性功能的下降和財(cái)產(chǎn)收益性功能日益重要，宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值越高，越有助于農(nóng)民工選擇留城和將戶口遷入城市；宅基地預(yù)期補(bǔ)償性收益越高，農(nóng)民工留城意愿和戶口遷移意愿越低。也就是說(shuō)，宅基地因素對(duì)農(nóng)民工市民化的影響不可忽視，且宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值和預(yù)期性收益對(duì)農(nóng)民工城市融入的影響完全相反。異質(zhì)性分析表明，兩類(lèi)財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)年齡較大農(nóng)民工和年齡較小農(nóng)民工的影響有所差異。其中，宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值不能激發(fā)年齡較大的農(nóng)民工融入城市的積極性，但能有效提升年齡較小農(nóng)民工的城市融入意愿。與整體樣本一致，宅基地預(yù)期補(bǔ)償性收益對(duì)兩代農(nóng)民工的城市融入均有顯著負(fù)面影響。

2.啟 示

基于上述發(fā)現(xiàn)，本文得出以下幾點(diǎn)啟示。首先，需要意識(shí)到，在政策層面不再要求農(nóng)戶以放棄承包地和宅基地為前提來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)落戶的制度背景下，宅基地因素仍然對(duì)農(nóng)民工的城市融入有十分關(guān)鍵的影響。當(dāng)處置宅基地能夠獲得一定的財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值時(shí)，有助于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市。而預(yù)期宅基地被征所能獲得的補(bǔ)償性收益越高時(shí)，無(wú)論是年齡較小農(nóng)民工還是年齡較大農(nóng)民工，都傾向于不融入城市。因此，為有效推進(jìn)農(nóng)民工城市融入，在宅基地“三權(quán)分置”的制度背景下，一方面應(yīng)逐步放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制，鼓勵(lì)農(nóng)房交易，讓農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工能夠帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，增強(qiáng)其城市融入意愿和融入能力；另一方面，在總結(jié)“三塊地”改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，需加快研究制定宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的有償退出政策，由點(diǎn)帶面地推廣和普及有效做法，加快形成宅基地交易市場(chǎng)，防止宅基地問(wèn)題懸而不決而遲滯中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次，還應(yīng)注意到宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對(duì)不同代際農(nóng)民工的差異化影響。當(dāng)農(nóng)戶能夠通過(guò)交易宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)來(lái)獲得一定的財(cái)產(chǎn)性收益時(shí)，年齡較大的農(nóng)民工仍然不希望融入城市，但年齡較小的農(nóng)民工會(huì)因此更加積極地融入城市。因此，推動(dòng)宅基地制度變革和放活宅基地使用權(quán)，最可能撬動(dòng)的人群是年輕農(nóng)民工。實(shí)際上，相對(duì)老一代，年輕一代農(nóng)民工也有更強(qiáng)的城市融入意愿。鑒于年輕一代農(nóng)民工在農(nóng)民工群體的占比越來(lái)越高，因此，要以此為契機(jī)，抓住改革窗口期、關(guān)鍵期，大膽地推動(dòng)宅基地制度變革，盡可能減少來(lái)自農(nóng)村的退出障礙，并將其轉(zhuǎn)換為助推力量，以有效提升中國(guó)人口城鎮(zhèn)化水平，尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，為更高水平、更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化提供制度支撐。