歐盟2040鄉(xiāng)村遠(yuǎn)景規(guī)劃的特點與啟示

曹瑄瑋 王亮 閻志偉 李爽

在應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)碳中和的全球趨勢之下，農(nóng)村地區(qū)在應(yīng)對環(huán)境污染、生物多樣性損失、氣候變化、食品安全、生物沼氣和食品生產(chǎn)、自然資源保育、可再生能源生產(chǎn)等方面發(fā)揮著重要作用。黨的十九大首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，意味著推進(jìn)我國“三農(nóng)”發(fā)展邁入新的歷史階段，尤其是在“雙碳”目標(biāo)提出之后更需要協(xié)同推進(jìn)。

在實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展方面，歐盟做出了相應(yīng)的規(guī)劃和布局。歐盟2019年12月通過的歐洲綠色新政，是一項實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性變革。為推進(jìn)變革不斷出臺各類政策，其中2021年6月歐盟委員會發(fā)布的《歐盟農(nóng)村地區(qū)的長期遠(yuǎn)景》（以下簡稱《遠(yuǎn)景》），以“共同建設(shè)農(nóng)村未來”為主題，提出“鄉(xiāng)村公約”和“鄉(xiāng)村行動計劃”，旨在通過歐盟綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型帶來的新機(jī)遇應(yīng)對歐洲農(nóng)村發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，發(fā)揮鄉(xiāng)村在實現(xiàn)全社會可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型中的積極作用。

基于對歐盟《遠(yuǎn)景》規(guī)劃的分析，對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行更加系統(tǒng)的布局，與全球可持續(xù)發(fā)展理念接軌，設(shè)計出富有中國特色、符合中國國情的行動方案，對于我國加速推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有啟發(fā)價值。

歐盟2040鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)與重點

農(nóng)村地區(qū)是歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心臟。《遠(yuǎn)景》運用情景預(yù)見方法（Scenario building of foresight）從人口結(jié)構(gòu)變化和多元治理兩個維度進(jìn)行情景邏輯分析，分別刻畫了農(nóng)村城市化情景（Rurbanties）、農(nóng)村更新情景（Rural Renewal）、農(nóng)村連接情景（Rural Connections）和農(nóng)村專業(yè)化情景（Rural Specialisation）四種情境。通過概括描述歐盟農(nóng)村未來40年可能的發(fā)展情景，幫助理解未來首選的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展特征，以全歐盟視角關(guān)注其共同利益，以此尋求共同的鄉(xiāng)村振興發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。這四個情景體現(xiàn)了歐盟政策制定者對于歐盟2040年農(nóng)村地區(qū)的期待，即更強(qiáng)大、聯(lián)系更緊密、可持續(xù)發(fā)展能力更強(qiáng)和更繁榮的農(nóng)村。為幫助農(nóng)村充分發(fā)揮其潛力，實現(xiàn)共同目標(biāo)，歐盟委員會進(jìn)一步形成了更全面具體的“歐盟鄉(xiāng)村行動計劃”（EU Rural Action Plan）。

鑒于歐盟地區(qū)農(nóng)村地區(qū)土地面積占45%，農(nóng)村人口占總?cè)丝?0%以及很多基礎(chǔ)設(shè)施滯后的現(xiàn)狀，農(nóng)村地區(qū)是歐盟在推進(jìn)綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略過程中的重要考量。為有效應(yīng)對全球化、城市化、老齡化的挑戰(zhàn)，并從綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型中獲取經(jīng)濟(jì)和社會效益，助推歐盟實現(xiàn)2040年農(nóng)村地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，“歐盟鄉(xiāng)村行動計劃”提出了四個方面的政策并進(jìn)行整合。第一，通過完善農(nóng)村地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和聯(lián)通，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)交通和數(shù)字化;第二，基于農(nóng)村復(fù)興平臺建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)的研究創(chuàng)新，創(chuàng)建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng);第三，通過支持農(nóng)村的能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對氣候變化，實施低碳農(nóng)業(yè)的行動方案，倡導(dǎo)土壤健康和食品安全，提高環(huán)境、氣候和社會復(fù)原力;第四，利用企業(yè)家精神和社會多方力量大力支持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。

歐盟2040鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的思路與特點

1. 問題導(dǎo)向，動態(tài)施策，凸顯重點。歐盟的農(nóng)村發(fā)展政策具有明顯的階段性特征。從1996年提出的“科克宣言”到2016年的“科克宣言2.0”，再到2021年提出2040鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，歐盟農(nóng)村政策目標(biāo)呈現(xiàn)螺旋式變化特點，從最初關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)和農(nóng)村多元化協(xié)同發(fā)展。目前我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略側(cè)重于在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，因此，明確我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性特征及相應(yīng)優(yōu)先事項，對于執(zhí)行《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施報告（2020年）》具有重要指導(dǎo)意義。尤其是近年來在新冠肺炎疫情對生產(chǎn)生活帶來的沖擊下，政策制定時應(yīng)識別關(guān)鍵變化點，補(bǔ)充完善與鄉(xiāng)村振興政策配合的疫情防控常態(tài)化管理方案，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃實施具有重要保障作用。

2. 自下而上，多方參與，協(xié)同治理。不同于政府自上而下的干預(yù)，歐盟在政策執(zhí)行時主要采取自下而上的運行方式，即實行村民自治、政府監(jiān)督的形式落實農(nóng)村發(fā)展政策，歐盟相關(guān)政策規(guī)定各成員國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的所有建設(shè)項目都必須由地方社會團(tuán)體聯(lián)合機(jī)構(gòu)主持制定規(guī)劃，之后將規(guī)劃交給理事審核并通過審核后才能獲得歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金的資金支持。貫徹該原則的典型模式是首次引進(jìn)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中的LEADER農(nóng)村發(fā)展策略，旨在調(diào)動利益相關(guān)者、社會、經(jīng)濟(jì)參與者的積極性，協(xié)調(diào)國家、區(qū)域和地方自治的關(guān)系。民間互動與上層政策相互作用，可發(fā)揮最大的可能性，調(diào)動民眾的參與，以便更好地針對性解決問題。歐盟2040鄉(xiāng)村遠(yuǎn)景規(guī)劃正是在組織多個利益相關(guān)方參與咨詢和研討會、廣泛收集農(nóng)村社區(qū)和企業(yè)意見的基礎(chǔ)上，公開發(fā)布四種前瞻性的農(nóng)村未來發(fā)展情景。借鑒歐盟相關(guān)政策的設(shè)計和執(zhí)行經(jīng)驗，我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，由管理者走向服務(wù)者， 增加政府部門間協(xié)同配合，積極促進(jìn)當(dāng)?shù)匦袆诱吲c外來企業(yè)、非政府組織等多方參與。

3. 政策融合，強(qiáng)化銜接，發(fā)揮效應(yīng)。歐盟歷來注重農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)政策的整合銜接，以7年為一個周期的共同農(nóng)業(yè)政策已體現(xiàn)出政策接續(xù)性和各政策工具之間的協(xié)調(diào)性。歐盟2040鄉(xiāng)村遠(yuǎn)景規(guī)劃實質(zhì)上是歐盟委員會提出的政治優(yōu)先事項“推動歐洲民主新舉措”的部分內(nèi)容，也是“歐洲數(shù)字化轉(zhuǎn)型”“歐洲綠色新政”“歐洲復(fù)蘇計劃”等一攬子政策的有序銜接。2018年，歐盟委員會著手鄉(xiāng)村振興的法治與政策建設(shè)，提出了關(guān)于共同農(nóng)業(yè)政策的立法建議，進(jìn)一步明確九大發(fā)展目標(biāo)，即確保農(nóng)民公平收入、提高農(nóng)業(yè)競爭力、平衡食物鏈各方力量、應(yīng)對氣候變化、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)景觀和生物多樣性、支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營者世代更新、激發(fā)農(nóng)村活力、保障食品和健康質(zhì)量。借鑒歐盟鄉(xiāng)村發(fā)展的實施經(jīng)驗，我國應(yīng)加強(qiáng)政策銜接與系統(tǒng)構(gòu)架，探索與“共同富?！薄案哔|(zhì)量發(fā)展”“可持續(xù)發(fā)展”“雙碳”目標(biāo)等戰(zhàn)略導(dǎo)向相一致的內(nèi)在邏輯，充分協(xié)同不同政策在設(shè)計和實施過程中的規(guī)模效應(yīng)。

作者：曹瑄瑋，西交利物浦大學(xué)國際商學(xué)院副教授;王亮，江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院海外研究部 副主任;閻志偉，山西大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師;李爽， 西交利物浦大學(xué)研究生