協(xié)同治理視域下鄉(xiāng)村“廁所革命”的路徑選擇

趙國(guó)正

摘 要 “廁所革命”是我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。在實(shí)施鄉(xiāng)村“廁所革命”進(jìn)程中，面臨著治理主體單一、長(zhǎng)效保障機(jī)制不健全及基層治理能力不足等問(wèn)題。借助協(xié)同治理理論，構(gòu)建“一主多元”的治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基層治理組織能力建設(shè)，健全社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系，為鄉(xiāng)村“廁所革命”注入活力，推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興;“廁所革命”;協(xié)同治理

中圖分類(lèi)號(hào)：R127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.32.061

2021年，中央一號(hào)文件提出，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，分類(lèi)有序推進(jìn)農(nóng)村廁所革命，開(kāi)展美麗宜居村莊和美麗庭院示范創(chuàng)建活動(dòng)。當(dāng)前，“廁所革命”已在各地積極開(kāi)展，工程重點(diǎn)由“廁所數(shù)量”向“生活質(zhì)量”提升，從城區(qū)改造深入到鄉(xiāng)村建設(shè)，開(kāi)始融合到鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展大格局中。然而，在“廁所革命”推進(jìn)過(guò)程中存在“數(shù)字廁所”、一手包辦、重建設(shè)輕管理及機(jī)制保障能力差等問(wèn)題，衍生出新的不確定治理成本，加重了基層組織的治理負(fù)擔(dān)，制約著鄉(xiāng)村廁改的實(shí)際成效。以當(dāng)下鄉(xiāng)村“廁所革命”的困境問(wèn)題為切入點(diǎn)，以協(xié)同治理為視角，探討鄉(xiāng)村振興下“廁所革命”的路徑選擇，為加快鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村注入活力。

1 協(xié)同治理的邏輯理論

20世紀(jì)90年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響不斷擴(kuò)大，民營(yíng)化、服務(wù)外包化、商業(yè)管理分權(quán)化、減員化及去官僚化等被各國(guó)政府逐漸采用，人們?cè)趯?shí)踐中發(fā)現(xiàn)公共事務(wù)不僅是政府機(jī)構(gòu)的事情，還需公共機(jī)構(gòu)、私人組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)及社區(qū)等共同參與，互相協(xié)作，“協(xié)同治理”理念在此背景下應(yīng)運(yùn)而生?！皡f(xié)同治理”倡導(dǎo)多元治理主體，如公共部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人，在資源與利益相互依賴(lài)的基礎(chǔ)上共同參與決策制定，并協(xié)同解決公共問(wèn)題[1]。

協(xié)同治理具有多元性、互動(dòng)性及主導(dǎo)性3個(gè)特征。1）多元性。公共事務(wù)的參與方來(lái)自不同部門(mén)，有公權(quán)力部門(mén)、私人部門(mén)和非營(yíng)利部門(mén)等。2）互動(dòng)性。各參與方在同一場(chǎng)域下積極開(kāi)展互動(dòng)，信息、資源及優(yōu)勢(shì)等共享，對(duì)議題和方案進(jìn)行協(xié)商，根據(jù)任務(wù)分工合作。3）主導(dǎo)性。政府機(jī)構(gòu)不再是唯一的責(zé)任主體，但在整個(gè)治理過(guò)程中扮演著主導(dǎo)角色，尤其在決策敲定上，政府具有最終的話(huà)語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)，但政府的意見(jiàn)也應(yīng)建立在多元協(xié)商和積極互動(dòng)的基礎(chǔ)上，集中各方的智慧和意見(jiàn)[2]。

2 鄉(xiāng)村“廁所革命”的發(fā)展歷程

20世紀(jì)60年代，愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)在農(nóng)村主要以“兩管五改”的形式開(kāi)展，即管理糞便垃圾、飲用水源，改良廁所、畜圈和禽圈、水井、環(huán)境和爐灶[3]。但改良廁所的手段較為簡(jiǎn)易，只是基本符合衛(wèi)生要求，并未達(dá)到衛(wèi)生廁所標(biāo)準(zhǔn)。1993年，全國(guó)愛(ài)衛(wèi)辦組織進(jìn)行了一次全國(guó)農(nóng)村廁所及糞便處理背景調(diào)查，結(jié)果顯示：農(nóng)村有廁率為85.9%，衛(wèi)生廁所普及率為7.5%，糞便無(wú)害化處理為13.5%[4]。調(diào)查結(jié)果表明，我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所和糞便處理還亟待提高，農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施條件差。隨后，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定，將農(nóng)村改廁作為重要工作內(nèi)容。為加快推進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及，全國(guó)愛(ài)衛(wèi)辦于2004—2008年實(shí)施了中央轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)村改廁項(xiàng)目，這是我國(guó)首次由中央資金支持的農(nóng)村衛(wèi)生廁所建設(shè)[5]。2015年在吉林省延邊州考察調(diào)研時(shí)，黨中央強(qiáng)調(diào)隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐加快，新農(nóng)村建設(shè)也要不斷推進(jìn)，要來(lái)個(gè)“廁所革命”，讓農(nóng)村群眾用上衛(wèi)生的廁所。當(dāng)下“廁所革命”已出臺(tái)一系列政策性文件給予支持建設(shè)，截至2020年底，全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過(guò)68%[6]。

3 鄉(xiāng)村“廁所革命”中存在的問(wèn)題

3.1 治理主體單一，包辦色彩過(guò)重

“廁所革命”已然是鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要指標(biāo)之一，這也成為地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。由于環(huán)境治理具有外部性，政府成為“廁所革命”的治理主體之一，并發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在政績(jī)錦標(biāo)賽及強(qiáng)力的問(wèn)責(zé)機(jī)制下，地方政府將“廁所革命”視為重點(diǎn)工作，但出現(xiàn)不少一刀切的現(xiàn)象，工作方式粗放，忽視不同地區(qū)環(huán)境條件、不同鄉(xiāng)村文化關(guān)系等差異，缺乏分類(lèi)指導(dǎo)，難以做到精準(zhǔn)施策。同時(shí)，“廁所革命”中很多地區(qū)的鄉(xiāng)村群眾淪為看客，忽視了農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位，一味地向鄉(xiāng)村地區(qū)輸入資源、技術(shù)，而忽視農(nóng)民意愿，搞大包大攬，以至出現(xiàn)“新廁難從舊習(xí)”“新廁落荒”及被動(dòng)參與改造等現(xiàn)象。

3.2 重建設(shè)輕管理，長(zhǎng)效保障機(jī)制不健全

地方“廁所革命”實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)不少急于達(dá)成指標(biāo)、盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)、忽視廁所質(zhì)量、大搞“數(shù)字廁所”的現(xiàn)象。部分廁所設(shè)備設(shè)計(jì)單一，難以適應(yīng)不同需求，設(shè)備采購(gòu)渠道不透明，缺乏質(zhì)量保障，加之缺乏合理的管線(xiàn)設(shè)計(jì)與施工，導(dǎo)致與受益群體的實(shí)際需求出入很大。在相對(duì)缺水和寒冷冰凍的地區(qū)推行沖水式廁所，在很大程度上造成資源浪費(fèi)和“面子工程”。同時(shí)，部分地區(qū)廁所配套設(shè)施不健全，抽取廁污的價(jià)格高，農(nóng)民使用成本高，最后造成任由液體下滲、流淌等污染環(huán)境的現(xiàn)象[7]。由于行政村落缺乏資金支持，專(zhuān)職人員招工困難，鄉(xiāng)村居民綜合素質(zhì)水平有待提高等，鄉(xiāng)村公共廁所更是面臨“無(wú)人問(wèn)津”的尷尬局面，投入使用不久后陷入“公地悲劇”，臟亂差嚴(yán)重，與“廁所革命”的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

3.3 鄉(xiāng)村基層治理能力不足，村民主體意識(shí)薄弱

目前，鄉(xiāng)村“廁所革命”的資金主要來(lái)自上級(jí)政府的專(zhuān)項(xiàng)撥款，在財(cái)政上與上級(jí)政府呈依賴(lài)關(guān)系，大部分鄉(xiāng)村沒(méi)有自行改造的資金實(shí)力，而且?guī)ㄔO(shè)完成后仍需進(jìn)行管理、維護(hù)。由于鄉(xiāng)村開(kāi)拓新的收入來(lái)源能力較弱，廁所工程難以實(shí)現(xiàn)全周期管理，部分污水治理項(xiàng)目“只看不用”。同時(shí)，鄉(xiāng)村缺乏年輕勞動(dòng)力，鄉(xiāng)村自治組織缺乏年輕活力，治理水平難以提高，基層黨組織難以發(fā)揮作用，政策因地制宜、合理變通的執(zhí)行能力薄弱，帶領(lǐng)鄉(xiāng)村致富的可能性也較低。此外，村民對(duì)公共事務(wù)的政治敏感度不高，對(duì)政策的認(rèn)知程度也有限，難以意識(shí)到自身是“廁所革命”治理中的主要主體，缺乏動(dòng)機(jī)和活力參與到村民事務(wù)決策治理中。村級(jí)自治組織的很多村干部是村里推選上的能力較強(qiáng)人，這些人在村莊事務(wù)中具有更大的話(huà)語(yǔ)權(quán)，而村民在利益博弈上處于不利地位，導(dǎo)致部分村干部利用職權(quán)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，私自包攬項(xiàng)目，控制資金出入，阻礙工程進(jìn)程[8]。

4 鄉(xiāng)村“廁所革命”的協(xié)同治理路徑

4.1 構(gòu)建一元多主的治理結(jié)構(gòu)，共建共治

隨著時(shí)代的發(fā)展，公共事務(wù)日益復(fù)雜化，鄉(xiāng)村社會(huì)的利益訴求呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，具體到鄉(xiāng)村“廁所革命”治理，需改變現(xiàn)有基層治理中的“獨(dú)角戲模式”，轉(zhuǎn)向一元多主協(xié)同治理模式?！耙辉笔侵富鶎狱h委和政府，“多主”是指黨委政府之外的基層自治組織、私人組織、企事業(yè)單位計(jì)人民團(tuán)體等其他主體。

4.1.1 黨委政府發(fā)揮主導(dǎo)作用并參與治理

“廁所革命”的資源網(wǎng)絡(luò)很大一部分來(lái)自政府的集中撥款和項(xiàng)目改造，且政策性因素在其中起著關(guān)鍵作用。黨委政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)地位優(yōu)勢(shì)，為“廁所革命”治理強(qiáng)化機(jī)制設(shè)計(jì)，給予更多的政策空間，可采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“招商駐村”等途徑。拓寬資金來(lái)源和參與渠道。由于黨委政府具有最終決策權(quán)，應(yīng)充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，尤其是“廁所革命”中的鄉(xiāng)村群眾的發(fā)聲，群策群力，避免決策失誤，導(dǎo)致“廁所革命”與鄉(xiāng)村群眾的需求脫軌，不切實(shí)際。同時(shí)基層政府黨委政府的角色定位要從管理控制向治理服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，黨委政府應(yīng)全程參與到“廁所革命”治理中。這里的“參與式治理”有2層含義：1）黨委政府的工作理念要從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，改變過(guò)去“辦公室里治天下”的方式，要深入基層，聽(tīng)取每家每戶(hù)的意見(jiàn)建議，一切從鄉(xiāng)村群眾的合理需求出發(fā)，解決“廁所革命”治理中的痛點(diǎn);2）主動(dòng)賦權(quán)，尊重治理中各方的差異，保障利益相關(guān)方權(quán)利表達(dá)，避免“運(yùn)動(dòng)式治理”和“啞巴治理”，各方通過(guò)利益博弈、協(xié)商，達(dá)到“廁所革命”的治理目標(biāo)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)的自我治理能力。

4.1.2 各主體積極互動(dòng)協(xié)作，相互補(bǔ)充

“廁所革命”治理中有政府、高校、規(guī)劃院、第三方公司及社區(qū)等多方參與，但往往為單向傳導(dǎo)，互動(dòng)性差。政府發(fā)布“廁所革命”相關(guān)政策，依托高校或規(guī)劃院給出設(shè)計(jì)方案，外包給第三方公司執(zhí)行、監(jiān)督，鄉(xiāng)村群眾往往處于被動(dòng)狀態(tài)。要改變這種局面，需做好以下2個(gè)方面的工作。1）構(gòu)建多元主體在內(nèi)的治理系統(tǒng)，系統(tǒng)成員來(lái)自各方的代表，尤其是加強(qiáng)鄉(xiāng)村群眾的主體地位。系統(tǒng)內(nèi)各主體地位平等，進(jìn)行平行式溝通，有任何利益訴求可與直接主體對(duì)接，保障權(quán)利表達(dá)，降低溝通成本，強(qiáng)化互動(dòng)聯(lián)系，有效推進(jìn)協(xié)商協(xié)作。2）充分尊重鄉(xiāng)村群眾的主體地位，保障鄉(xiāng)村群眾的合法權(quán)益，維護(hù)其利益訴求傳達(dá)的渠道，調(diào)動(dòng)參與“廁所革命”的積極性。

4.2 協(xié)同可持續(xù)，健全全周期常態(tài)化保障機(jī)制

“廁所革命”要建設(shè)能夠真正提高鄉(xiāng)村村民健康生活水平的廁所，不是流于形式的“數(shù)字廁所”或“形象廁所”，要做好建設(shè)前的設(shè)計(jì)規(guī)劃，建設(shè)中的調(diào)配適配和建設(shè)后的信息反饋與管理運(yùn)營(yíng)。

1）“廁所革命”的設(shè)計(jì)規(guī)劃要全面到位，符合地理與人文環(huán)境，具有前瞻性。這需要政府協(xié)同規(guī)劃部門(mén)、鄉(xiāng)村村民及相關(guān)開(kāi)發(fā)公司等共同討論溝通，從多方收集廁改的問(wèn)題、需求和建議，把好設(shè)計(jì)規(guī)劃關(guān)，使“廁所革命”符合村民需求，解決村民的痛點(diǎn)癢點(diǎn)，適應(yīng)生產(chǎn)生活的變化變遷。部分地區(qū)盲目推進(jìn)廁改項(xiàng)目，不考慮各村落的環(huán)境差異和人文習(xí)慣，導(dǎo)致“新廁荒廢，舊廁復(fù)燃”，而且對(duì)行動(dòng)不便的老年人、殘障人士等有使用障礙和風(fēng)險(xiǎn)。為推行“廁所革命”，多方要群策群力，細(xì)化廁所地理與人文環(huán)境差異，建設(shè)出更貼合需求、環(huán)境匹配及富有溫暖的廁所。

2）“廁所革命”的建設(shè)實(shí)施要靈活有序，以村民為中心，做好調(diào)配適配。建設(shè)中，施工方不是唯一的主體，還應(yīng)有村民的參與。鑒于村民知識(shí)素養(yǎng)和認(rèn)知水平的差異，不少村民的預(yù)期期望和實(shí)際結(jié)果成效往往會(huì)不一致，難以匹配，這在建設(shè)中是可以解決的。項(xiàng)目進(jìn)展可以進(jìn)行階段性總結(jié)評(píng)估，由村級(jí)自治組織帶頭，施工方、設(shè)計(jì)方等參與，深入村民家中，為村民講解一系列設(shè)施使用、階段施工情況及預(yù)期成效等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、總結(jié)改廁的效果與村民需求的錯(cuò)位，調(diào)適改廁的現(xiàn)場(chǎng)施工，建設(shè)真正貼合需求、符合實(shí)際情況的廁所。

3）“廁所革命”建設(shè)后，要做好維護(hù)運(yùn)營(yíng)，做好設(shè)施服務(wù)的完善。尤其是村級(jí)公共廁所，建設(shè)后往往缺乏資金支持、人員維護(hù)等，廁所環(huán)境逐漸變得臟亂差，淪為村落的“荒蕪之地”。政府要帶頭建設(shè)健全運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)機(jī)制，讓鄉(xiāng)村廁所“流動(dòng)”起來(lái)。資金方面，政府要加大支持力度，給予可持續(xù)的專(zhuān)項(xiàng)資金，為運(yùn)營(yíng)維護(hù)提供資金保障。村級(jí)自治組織可面向村民或其他人員，雇傭維護(hù)村級(jí)公共廁所的人員，負(fù)責(zé)日常清潔等。對(duì)于集中的廁所積液處理、環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)等，應(yīng)協(xié)同專(zhuān)業(yè)的公司人員，做到相應(yīng)的管理運(yùn)營(yíng)。同時(shí)還要做到常態(tài)化的信息反饋，對(duì)村民提出的新需求、新問(wèn)題及廁所使用中出現(xiàn)的不良狀況應(yīng)建立一套反饋反應(yīng)機(jī)制。

4.3 重視基層建設(shè)，發(fā)揮基層組織的嵌入作用

基層黨組織是基層事務(wù)治理的核心力量，是推進(jìn)基層建設(shè)的戰(zhàn)斗堡壘?！皫锩敝卫碇校訌?qiáng)基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，選拔一批能有效推進(jìn)政策落實(shí)、帶領(lǐng)村民致富的黨組織成員擔(dān)任村支書(shū)。同時(shí)加強(qiáng)村兩委的學(xué)習(xí)建設(shè)，組織“廁所革命”進(jìn)程落后的村領(lǐng)導(dǎo)和村成員參觀(guān)學(xué)習(xí)示范廁改村，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，借鑒改造模式，結(jié)合各自村落的實(shí)際情況，因地制宜推行“廁所革命”。

提高基層組織資金籌措能力，整合多方技術(shù)、資源等的持續(xù)輸入?！皫锩辈粌H要重建設(shè)，還要重管理，長(zhǎng)效保障機(jī)制不健全往往在于基層資金資源的緊張和缺乏支持機(jī)制?！翱h政府—鎮(zhèn)政府—村委會(huì)—村民組織”這一政府與社會(huì)結(jié)合的基層體系應(yīng)加強(qiáng)分工協(xié)作，縣政府負(fù)責(zé)資金投入與監(jiān)管、項(xiàng)目審批、監(jiān)督與驗(yàn)收;鎮(zhèn)政府應(yīng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，向鄉(xiāng)村注入社會(huì)資源，同時(shí)下沉政府服務(wù);村委會(huì)要積極響應(yīng)上級(jí)政策，協(xié)調(diào)村內(nèi)事務(wù)，積極調(diào)動(dòng)村民參與到“廁所革命”中;村民組織要意識(shí)到自我的主體意識(shí)，堅(jiān)持主人翁導(dǎo)向，參與到村莊治理中。這一向下分權(quán)與向社會(huì)讓渡的服務(wù)分管與監(jiān)督體系可配套建立一套資金支持保障機(jī)制，將分散的各項(xiàng)資金整合起來(lái)，統(tǒng)籌統(tǒng)用，同時(shí)引入社會(huì)力量，借助農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，招商引資，拓寬鄉(xiāng)村建設(shè)的資金來(lái)源和參與渠道。借助互聯(lián)網(wǎng)、高校課題研究、公司鄉(xiāng)村幫扶計(jì)劃等渠道，為鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的注入多方勢(shì)力，減少政府資金依賴(lài)，同時(shí)積極發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，建立持續(xù)客觀(guān)的自造血能力體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）