事業(yè)單位身份認證管理的發(fā)展與完善

付仰峰

〔摘要〕事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體，其身份的識別與認定，直接關系到政府公共服務職責的有效履行和政策目標的實現(xiàn)。新中國成立以來，我國事業(yè)單位的身份認證管理大致經(jīng)歷了1949年至1989年的原始憑證管理階段、1989年至2015年的多碼（證）并行管理階段、2015年至今的一碼（證）管理階段，統(tǒng)一社會信用代碼制度不斷完善，事業(yè)單位身份認證管理納入了法治化、規(guī)范化、電子化軌道，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了貢獻。

〔關鍵詞〕事業(yè)單位；身份認證；多碼（證）并行

〔中圖分類號〕D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）06-0035-03

事業(yè)單位是國家從社會公益的角度出發(fā)，由黨政機關設立或者其他組織利用國有資產(chǎn)設立的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。事業(yè)單位履行法定職責和從事公益服務，事關治國理政、執(zhí)政興國的大業(yè)。新中國成立以來，我國事業(yè)單位的身份認證管理在大致經(jīng)歷了三個階段后，事業(yè)單位身份認證管理納入了法治化、規(guī)范化、電子化軌道，社會信用體系建設取得了長足的發(fā)展。

一、原始憑證管理階段（1949—1989年），實現(xiàn)身份的識別與認定

官印是歷史上各類官辦機構進行身份識別與認定的有效手段。從史書記載來看，官印的出現(xiàn)最早可追溯到四千多年前的堯舜時代。官印管理制度則是始于秦代，成熟于唐代。新中國成立以來，在事業(yè)單位身份認證管理方面，我國基本沿用了唐代的官印管理制度，只是在公章的形狀、用字和材質等方面有所發(fā)展。如公章的形狀更加多樣化，方、圓、長、橢圓等形狀兼?zhèn)洌黄屏藲v史上以方形為主的官印形狀。用字方面則由篆體向楷體、宋體過渡，由于這兩種字體的廣泛使用和容易辨認，最終為大眾所接受。而公章材質方面也突破了歷代官印等級森嚴的用材規(guī)則，普遍采用了黃銅、硬木、硫化橡膠、有機玻璃等材料，并以簡便、易用、實用為原則，淡化了公章所包含的等級意義。

公章作為權力的象征，是頒發(fā)法令、命令、對外行文等時的憑證信物。黨中央、國務院對此高度重視，曾多次印發(fā)文件對黨政機關、事業(yè)單位等公章的制發(fā)、收繳和管理作出明確規(guī)定。1950年2月，中央人民政府政務院第十八次會議發(fā)布實施《印信條例》。之后，隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展和政治制度的變革，國務院分別于1955年、1979年、1993年、1999年發(fā)文對國家行政機關和企業(yè)事業(yè)單位、社會團體等公章的制發(fā)、收繳和管理作出了明確具體的規(guī)定。值得注意的是，在《印信條例》執(zhí)行階段，各級事業(yè)單位公章的形狀沿用了古代官印的正方形，字體一律用宋體，在公章字文方面“廢除過去長方形之關防、鈐記，字文一律用印”。1955年，《國務院關于國家機關印章的規(guī)定》，確定了國家機關印章為圓形以及使用機關的法定名稱等。隨著經(jīng)濟社會事務的日趨復雜，事業(yè)單位機構身份識別和認定的方式也有了許多具體的要求。比如使用存根聯(lián)的介紹信時，還要加蓋騎縫章并作固定編號；各類證明文件如畢業(yè)證、結（離）婚證、公證文書、工作證等需要加蓋公章鋼?。还驴讨茣r加了防偽紋線和13位防偽碼；一些有特別要求的公章還采用了暗記、觸發(fā)密碼、印泥、熒光印油、隱形印油等防偽手段。

總之，1949年至1989年的40余年間，我國各級各類事業(yè)單位在履行職責時多以公章加負責人的簽字確認為憑證，實現(xiàn)對其身份的識別與認定，進而體現(xiàn)其管理權威。公文運行之外，則憑借加蓋公章的介紹信和證明工作人員個人身份的工作證相結合，達到對機構身份、辦事人員身份識別和認證的目的。

二、多碼（證）并行管理階段（1989—2015年），適應社會主義市場經(jīng)濟轉型

隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉變，原有的事業(yè)單位身份管理手段已難以適應發(fā)展的需要，迫切需要建立新的機構身份認證管理體系。1989年，以《國務院批轉國家技術監(jiān)督局等部門關于建立企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體統(tǒng)一代碼標識制度報告的通知》的印發(fā)為標志，我國事業(yè)單位身份認證管理工作進入了社會主義市場經(jīng)濟轉型階段的多碼（證）并行管理階段。

（一）組織機構代碼管理

組織機構代碼是由國家授權的權威管理機構向我國境內依法注冊、依法登記的企業(yè)、事業(yè)單位、機關、社會團體及其他組織頒發(fā)的一個在全國范圍內唯一的、始終不變的代碼標識。組織機構代碼的載體和實現(xiàn)形式，就是常見的組織機構代碼證及組織機構代碼IC卡，它們如同居民身份證一樣，是組織機構在社會經(jīng)濟活動中賦予單位的身份證。截至2014年底，我國企業(yè)、事業(yè)單位、機關、社會團體和其他組織大部分被賦予了組織機構代碼并集中于統(tǒng)一的信息平臺，從而解決了機構信息孤島和難以共享等問題。組織機構代碼制度具有基礎性、廣泛性、統(tǒng)一性的特點，在我國經(jīng)濟建設和國家治理體系中發(fā)揮了確認組織機構電子身份的基礎作用。

（二）事業(yè)單位法人登記管理

事業(yè)單位法人的概念，應追溯到1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》。該法第36條第1款規(guī)定：法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。該法還明確規(guī)定了取得事業(yè)單位法人的渠道，即具備法人條件的事業(yè)單位，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，就具有了法人資格；依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準登記后，才能取得法人資格。1993年，黨中央在印發(fā)的《關于黨政機構改革的方案》和《關于黨政機構改革方案的通知》中明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實行政事分開，要打破部門所有制和條塊分割，拓寬事業(yè)單位的服務領域，使事業(yè)單位成為面向全社會提供服務的獨立法人，并強調要積極推進事業(yè)單位的社會化，使事業(yè)單位具有法人資格，進行事業(yè)單位法人登記。1996年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《中央機構編制委員會關于事業(yè)單位機構改革若干問題的意見》，就建立事業(yè)單位法人登記管理制度作出了具體部署。1998年10月25日，國務院發(fā)布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，標志著事業(yè)單位法人登記管理制度的正式實施。自事業(yè)單位法人登記管理制度確立以來，各級事業(yè)單位登記管理機關在中央機構編制委員會辦公室的領導下，準確定位、依法履職、主動作為、開拓創(chuàng)新，使全國事業(yè)單位登記工作取得了顯著成效。

（三）多碼（證）并行管理

隨著我國經(jīng)濟的高速增長，一些行業(yè)管理部門在上述組織機構代碼和事業(yè)單位法人證書的基礎上又衍生出了一些管理代碼（證），如機構信用代碼證、稅務登記證和納稅人識別號等。其中影響較大的是機構信用代碼證和納稅人識別號。機構信用代碼是從信用的角度編制的用于識別機構身份的代碼標識，共18位，覆蓋機關、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團體及其他組織等各類機構。機構信用代碼證則是各類機構的“經(jīng)濟身份證”，改進了社會管理方式，推進了社會信用體系建設。納稅人識別號是指納稅人依法辦理稅務登記時，稅務機關給納稅人編制的身份代碼。它是每個納稅人唯一的、終身不變、用來確認其身份的數(shù)字代碼標識。2015年1月，《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》第8條規(guī)定，國家將施行統(tǒng)一的納稅人識別號制度。自此，我國事業(yè)單位也逐步擁有了稅務登記代碼。

總之，在多碼（證）并行管理階段階，事業(yè)單位主要通過事業(yè)單位法人證書、組織機構代碼證書、信用代碼證書、稅務登記證書等幾類實體化（部分代碼如組織機構代碼出現(xiàn)了電子化形式的IC卡片）的證明文件來進行機構身份的識別與認定。

三、一碼（證）管理階段（2015年至今），建立統(tǒng)一社會信用代碼制度

在事業(yè)單位多碼（證）管理階段，多個代碼共存的現(xiàn)象較為普遍，但這不僅增加了社會負擔，還降低了行政效率。為此，2013年3月，黨的十八屆二中全會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，要建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統(tǒng)一社會信用代碼制度。2014年6月，國務院印發(fā)的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》中明確提出，要鼓勵探索實行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”的登記制度。2015年3月，李克強總理在國家工商行政管理總局考察時，進一步提出了要抓緊推進“三證合一”改革，力爭年內實現(xiàn)“一證一號”的要求。所謂“一證”，就是指能覆蓋所有組織機構，并包含現(xiàn)有“三證”（工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證和稅務登記證）功能的組織機構身份證；所謂“一號”，就是指配合“一證”應用而采用的組織機構唯一標識編碼。唯有如此，“一證”才能與公民身份證一起，實現(xiàn)“兩碼管兩人（自然人和法人）”的實名制管理。2015年6月，國務院在其印發(fā)的《關于批轉發(fā)展改革委等部門法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》中提出，要建立覆蓋全面、穩(wěn)定且唯一的以組織機構代碼為基礎的法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度。2016年7月，國務院辦公廳進一步印發(fā)《關于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》，要求再整合社會保險登記證和統(tǒng)計登記證，并從2016年10月1日起正式實施“五證合一、一照一碼”。

建立科學、有效的組織機構統(tǒng)一標識制度，實現(xiàn)組織機構管理的制度化、規(guī)范化、程序化，對于提升國家社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。截至2017年底，事業(yè)單位與各類市場主體一道，基本實現(xiàn)了一碼（證）管理。即事業(yè)單位先提交事業(yè)單位法人登記所需材料，然后各級人民政府機構編制管理機關所屬的事業(yè)單位登記管理機構在核準事業(yè)單位法人登記材料的同時進行統(tǒng)一社會信用代碼賦碼工作，統(tǒng)一社會信用代碼則載于事業(yè)單位法人證書。相應地，事業(yè)單位機構（法人）身份的識別與認定也進入了一碼（證）管理階段。

一碼（證）管理階段與前面兩個管理階段相比有以下優(yōu)勢：一是事業(yè)單位證書增加了二維碼查詢渠道。在證書打印時二維碼自動生成，其具有唯一性和防偽功能。二是網(wǎng)上全程電子化辦理。事業(yè)單位申領統(tǒng)一社會信用代碼、法人登記等工作實現(xiàn)了全事項、全流程網(wǎng)上辦理。三是充分地實現(xiàn)了信息共享和業(yè)務協(xié)同。如與公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等建立了有關公民身份信息核實及失信被執(zhí)行人信息對接機制；實現(xiàn)了全國登記管理信息一網(wǎng)公開、一網(wǎng)歸集；定期與本地政務服務大廳對接，推送證書刊載信息、年度報告信息、處罰信息等數(shù)據(jù)；等等。

總之，我國事業(yè)單位身份認證管理不斷納入了法治化、規(guī)范化、電子化軌道，社會信用體系建設也取得了長足進展，為推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作出了貢獻。

〔參考文獻〕

〔1〕劉艷波.新中國“開國政府”印章制度〔J〕.中國國家博物館館刊.2017（03）：142-155.

責任編輯陳百強