白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理的實現(xiàn)機制研究

韓雪瑩

(河北地質(zhì)大學 法政學院,河北 石家莊 050000)

白洋淀生態(tài)環(huán)境治理是實現(xiàn)京津冀“一體化”協(xié)同發(fā)展與雄安新區(qū)建設(shè)的“試金石”[1],白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理實現(xiàn)“良治”,關(guān)鍵在于“管水”“治水”。對白洋淀生態(tài)環(huán)境治理的“揚棄”,既不是對現(xiàn)行白洋淀流域管理體制的簡單固守與照搬,也不是對原有體制的完全顛覆與取代,而是對現(xiàn)行白洋淀管理體制所進行的一種合理的揚棄與適度的超越,以實現(xiàn)白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一、水量與水質(zhì)的統(tǒng)一、地表水與地下水的統(tǒng)一、取水與耗水的統(tǒng)一、政府權(quán)與責的統(tǒng)一。

1 白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀與困境

1.1 白洋淀流域立法的“雙重滯后”

從國家層面來看,對流域進行管理的立法進程相對滯后,綜合性的流域管理立法處于空白,流域立法滯后于國家立法。[2]2016年修正的《水法》規(guī)定國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。[3]但是流域管理機構(gòu)與行政管理如何結(jié)合?以誰為基礎(chǔ)?法律對此沒有作出明確規(guī)定,不足以指導(dǎo)實踐中流域內(nèi)的環(huán)境和生態(tài)治理問題。[4]此外關(guān)于流域管理規(guī)定的制度過于原則化,可操作性不強。我國的《水法》《水污染防治法》也規(guī)定了相應(yīng)的法律責任,但是具體到白洋淀流域水行政執(zhí)法方面,現(xiàn)行法律、法規(guī)以及行政規(guī)章沒有作進一步明確的規(guī)定,容易造成流域執(zhí)法行為的越位、錯位與缺位。

從地方上來看,流域立法體系不健全,白洋淀流域突出的個性水問題也未得到有效規(guī)范,白洋淀流域立法滯后于地方立法,直接針對白洋淀生態(tài)環(huán)境治理問題的《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護條例》已經(jīng)正式施行。目前僅有兩個地方政府規(guī)章對水污染防治以及水資源費的征收進行了規(guī)定,但尚未形成體系,缺乏針對白洋淀流域的專門、“特色”的法律,現(xiàn)有法律法規(guī)調(diào)整的對象也不甚全面,對于白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理是一大“羈絆”。白洋淀流域需要加強重點領(lǐng)域和重點事項上的立法,比如涉及白洋淀流域濕地保護等問題。

1.2 白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理的“不兼容”

白洋淀流域水資源保護與水污染防治相結(jié)合的管理體制有待加強與完善,主要存在以下幾個“不兼容”:

1.2.1 白洋淀流域現(xiàn)有機構(gòu)職能上的“不兼容”

有關(guān)白洋淀流域水資源的管理體制在行政定位上存在欠缺,白洋淀流域目前的管理主要依靠地方水行政部以及流域水資源管理機構(gòu)進行管理,設(shè)立了白洋淀管理處;在白洋淀流域現(xiàn)存兩個流域管理機構(gòu),即海河水利委員會與大清河的河務(wù)管理處。有關(guān)白洋淀流域的水量、水質(zhì)以及水生態(tài)等的管理分屬于地方的水利局、生態(tài)環(huán)境局等,管理流域的“涉水”部門之間顯而易見是一種平行關(guān)系,在條條塊塊中“各自為政”,“分割式”的自我管理破壞了流域的整體性,無法起到“綜合”管理的效果。

1.2.2 流域利益上的“不兼容”

現(xiàn)有流域管理機構(gòu)注重地方經(jīng)濟利益的最大化,“權(quán)盡其用”卻未盡其責,環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展兩者之間多數(shù)情況下只選擇后者,不注重從保護流域水資源的角度、從全流域利益以及流域可持續(xù)發(fā)展的高度進行考量,并未統(tǒng)籌地、全面地節(jié)約、保護本流域內(nèi)的水資源,在行政區(qū)域管理與流域管理之間筑起了“圍墻”。此外,現(xiàn)有的流域機構(gòu)只能對流域內(nèi)較為重大、突出的以及機構(gòu)能夠直接管理的問題起到實際監(jiān)督的作用,對于其他的部分很難起到監(jiān)督作用,并未樹立應(yīng)有的威信。

1.2.3 流域執(zhí)法上的“不兼容”

白洋淀流域水資源管理的具體事權(quán)劃分不明,在流域機構(gòu)的具體權(quán)限劃分上仍然存在“空白符號”,例如流域水權(quán)不明晰,對于流域水量調(diào)度部分取代取水調(diào)度如何進行管理,以及流域機構(gòu)與水行政主管部門之間在管理與執(zhí)法方面的交叉重疊等問題,沒有提供解決思路。對于行政處罰權(quán)限也沒有明確的規(guī)定。雖然京津冀一體化對水污染防治提出了協(xié)同治理的要求,但筆者認為這種方式如果缺乏監(jiān)督機制,最終還是會出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。

白洋淀流域雖然是全國七大流域中的“小流域”,但是作為實現(xiàn)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展不可忽視的一部分,其治理應(yīng)當發(fā)揮其生態(tài)特質(zhì),而不應(yīng)只是口號上的“曇花一現(xiàn)”或者“空中樓閣”。白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理要想實現(xiàn)地表水與地下水、水量與水質(zhì)、取水與耗水的統(tǒng)一等“五個統(tǒng)一”,需要設(shè)立一個綜合的流域管理機構(gòu)。

2 國外流域生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗借鑒

以流域為單位對水資源進行管理最早是在英美以及日本等發(fā)達國家出現(xiàn)的,隨著各種水資源的供需矛盾等的加劇,對于流域水環(huán)境容量的有限性以及各種資源間相互聯(lián)系的整體性有了更加深刻的認識,以流域為單位對水資源進行管理已經(jīng)成為了一種“共識”,各國在流域管理上各具特色。

2.1 日本的水環(huán)境管理——中央政府集中協(xié)調(diào)與分部門行政相結(jié)合

日本的流域水資源管理采取的是綜合管理的模式,在管理體制上日本涉及流域水資源管理的工作機構(gòu)較多,在2001年機構(gòu)改革以后還剩5個部級機構(gòu),分別為環(huán)境省、國土交通省、厚生勞動省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省以及農(nóng)林水產(chǎn)生省,但是在對應(yīng)到具體局級機構(gòu)的職能上,沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。在立法方面,國土廳以《河川法》為法律基礎(chǔ),統(tǒng)一協(xié)調(diào)水資源管理?！逗哟ǚā分幸?guī)定了日本以水流域為單元對水資源進行綜合管理,以一個部門為主管,其他分部門進行協(xié)調(diào);主管部門負責規(guī)劃,其他分管部門對具體的開發(fā)利用項目負責,還規(guī)定了防洪與水資源利用之間的協(xié)調(diào)問題。[5]此外還制定了《水資源開發(fā)促進法》:一是規(guī)定了水資源的基本規(guī)劃以協(xié)調(diào)各方的利益;二是規(guī)定對水系的開發(fā)利用實行政企分開;三是規(guī)定了由內(nèi)閣總理指定水資源開發(fā)水系,并以此法為延伸制定水系規(guī)劃,規(guī)劃的基本內(nèi)容包括各個部門用水量的預(yù)測、供給目標以及修建水利設(shè)施的基本情況等事項。日本政府注重在水資源管理方面進行資金投入,確保工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水,促進水資源的開發(fā)和有效利用,水源和水質(zhì)的保全,地下水利用的合理化等各個方面。[6]目前,日本對于保護水源與改善水質(zhì)環(huán)境資金上的投入也十分重視。

2.2 美國的水資源流域管理——權(quán)力相對集中與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

美國的流域管理也采取綜合管理的模式,在機構(gòu)設(shè)置上主要分為兩類:一類是以田納西河為代表的流域管理局模式;另一類是設(shè)立協(xié)調(diào)委員會,譬如特拉華河流域委員會。

美國田納西流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理,對流域進行綜合開發(fā)和治理。以《田納西河流域管理局法》為基礎(chǔ),設(shè)立田納西流域管理局(簡稱TVA)。TVA兼具公權(quán)力與私權(quán)利屬性,是被賦予了行政管理職能的私營企業(yè)。TVA對田納西河流域的水資源管理采取綜合的多目標管理,開展一系列以水電為龍頭的流域綜合開發(fā)活動,涉及到防洪、航運、發(fā)電、供水、水環(huán)境保護等多個方面,在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時,也改善了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

特拉華河采取與田納西河流域不同的流域管理體制,以特拉華河流域管理委員會為流域權(quán)力機構(gòu)與協(xié)調(diào)機構(gòu),具有憲法的基礎(chǔ),享有廣泛的權(quán)利。特拉華河流域管理委員會可以制定方針、政策與法律法規(guī),集流域的水資源開發(fā)與利用、水污染治理、生態(tài)環(huán)境保護以及土地利用管理等權(quán)能于一身。水資源的分配以及超量的取水都由委員會負責,在水污染的控制方面,由委員會制定統(tǒng)一的超標控制標準,各州頒發(fā)排污許可證,必須要符合委員會對流域的統(tǒng)一要求。[7]

2.3 法國的流域管理——中央集權(quán)式的流域管理

法國的綜合管理非常全面,注重從水量、水質(zhì)等方面對地表水以及地下水進行管理,流域管理機構(gòu)在實行全面規(guī)劃的同時,強調(diào)多方參與,管理具有科學性、民主性與透明性,有利于流域的可持續(xù)發(fā)展與有效的開發(fā)利用。

法國的流域管理模式最突出的優(yōu)點是遵循自然的流域規(guī)律而非行政區(qū)域?qū)α饔驒C構(gòu)進行設(shè)置,按照河流的水系將全國劃分成六個流域,并在此基礎(chǔ)上設(shè)立流域委員會與流域財務(wù)局。流域委員會分為國家、流域以及次流域三級[8],國家級的管理機構(gòu)主要是國家水務(wù)委員會與部級水資源管理委員會,負責各種政策方針的制定[9],流域管理機構(gòu)包括水議會與水管局兩個部門,流域委員會即“水議會”,作為流域內(nèi)水問題的立法以及咨詢機構(gòu),其成員兼具專業(yè)性、科學性與民主性,既有水利科技方面的專家學者,也有用水戶以及社會團體的代表,行政區(qū)域的地方官員作為代表參加選舉。流域委員會的主要職責是起草制定流域水資源開發(fā)管理的總體利用規(guī)劃,以及確定水量與水質(zhì)管理的基本方針,對水管局的排污收費以及取水等進行“劃線”。水管局在流域管理委員會之下,主要負責各項工作的執(zhí)行,主要包括對排污費以及用水費等進行征收,收集、發(fā)布流域水信息以及提供技術(shù)咨詢服務(wù)等工作。此外,在流域機構(gòu)之下法國還設(shè)立了地方級別的流域管理機構(gòu),主要負責在總體開發(fā)管理規(guī)劃的框架下,本行政區(qū)域水資源管理的規(guī)劃與執(zhí)行,進行供水與污水的處理等工作。

綜上,三個國家都在一定程度上具有共性,都設(shè)立了各自的流域管理機構(gòu),盡管在名稱與職責上不盡相同,但對白洋淀流域設(shè)立流域管理機構(gòu)提供了比較法意義上的法律支撐。

3 白洋淀生態(tài)環(huán)境治理的“一核兩翼”

白洋淀生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當在借鑒國外流域治理經(jīng)驗并反思本流域治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,明確并正確界定白洋淀流域管理機構(gòu)的性質(zhì)與法律地位,確立制定的有關(guān)白洋淀流域管理機構(gòu)相關(guān)制度的法律效力。以設(shè)立綜合性的流域管理機構(gòu)為“內(nèi)核”,以完善法律法規(guī)、健全法律制度與機制為“兩翼”,補短板、堵漏洞、設(shè)機構(gòu)、建機制,實現(xiàn)白洋淀生態(tài)環(huán)境治理的“揚棄”過程。

3.1 設(shè)立白洋淀綜合性的流域管理機構(gòu)

筆者在實際調(diào)研并借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出以白洋淀流域的自然流向為基礎(chǔ),建立白洋淀流域綜合性的流域管理機構(gòu)。筆者認為可以從以下思路出發(fā),依照循序漸進的方法,逐步搭建白洋淀流域管理體制。一是確立明確的事權(quán)劃分,確立以流域管理優(yōu)先于行政管理的導(dǎo)向性原則,在流域內(nèi)部形成一套完整的、運轉(zhuǎn)良好的運行機制。注重流域機構(gòu)人員組成的科學性與民主性,吸納環(huán)境保護法學專業(yè)以及環(huán)境工程等專業(yè)性的人才。在流域機構(gòu)內(nèi)部的等級劃分原則上設(shè)立不同層級、級別的分支機構(gòu)。二是在明確白洋淀流域綜合管理機構(gòu)職責的前提下,實施流域機構(gòu)內(nèi)部水行政機構(gòu)與專業(yè)性的事業(yè)機構(gòu)、企業(yè)單位等相分離的運行機制。在流域管理與區(qū)域管理、行政管理的關(guān)系上[10],確立流域管理優(yōu)先的原則,將行政管理作為補充手段,以流域機構(gòu)為“內(nèi)核”,對流域水資源進行統(tǒng)一管理,處理與流域水資源有關(guān)的各項事務(wù)。

本研究擬建立的白洋淀流域委員會的具體職責主要包括以下幾點:從宏觀的角度,整合現(xiàn)有流域的水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職責,樹立流域管理的“威信”。流域管理機構(gòu)承擔著流域范圍內(nèi)水資源的調(diào)查評價以及水中長期供求計劃、流域綜合管理等宏觀管理職能,從微觀上也肩負著各項具體規(guī)劃的落實,具體重點水利工程項目的建設(shè)以及監(jiān)督流域內(nèi)的各個省、市實施有關(guān)綜合規(guī)劃或者專業(yè)規(guī)劃的情況,協(xié)調(diào)仲裁流域內(nèi)的水事糾紛等微觀管理內(nèi)容。主要目的是將涉及流域管理問題的職責“獨立”出來,自成體系,與其他機構(gòu)區(qū)別開來,減少一定程度上不必要的利益沖突。在流域管理機構(gòu)之下建立執(zhí)法機構(gòu),確立自身的監(jiān)管機制,實現(xiàn)專業(yè)管理,分工負責?？梢栽O(shè)立公安處、水土保持處、科學技術(shù)研究院等具體的職能部門,設(shè)立專門的流域環(huán)境警察這一警種進行流域執(zhí)法監(jiān)督,定期開展環(huán)保督察活動。

3.2 加強白洋淀流域?qū)ｉT、綜合立法

從白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理的角度出發(fā),在實行《水法》《水污染防治法》《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護條例》的基礎(chǔ)上,制定有關(guān)白洋淀流域管理的統(tǒng)一專門法律,明確白洋淀流域管理的目標與原則,即從白洋淀流域的整體利益出發(fā),白洋淀流域管理機構(gòu)在一定程度上代表白洋淀流域甚至是京津冀一體的利益,重在公益,履行宏觀規(guī)劃、決策監(jiān)督等職能,并且擁有相應(yīng)的財力支配權(quán)予以支撐。在白洋淀流域確立白洋淀流域管理機構(gòu)治理優(yōu)先原則,現(xiàn)有的涉水行政主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)仍然有相應(yīng)的管理權(quán),但是白洋淀流域綜合管理機構(gòu)享有優(yōu)先管理權(quán)和一定范圍內(nèi)的自主決定權(quán),接受流域綜合管理機構(gòu)的宏觀調(diào)控。流域管理機構(gòu)的綜合管理職能意味著要加強與各涉水部門之間的溝通與協(xié)調(diào),需要設(shè)置相應(yīng)的規(guī)范程序,保證其綜合管理權(quán)的實現(xiàn)。明確有關(guān)流域規(guī)范性文件的制定主體和法律定位,解決流域管理機構(gòu)“出身低”的問題。制定白洋淀流域治理的長期規(guī)劃與中期目標,以短期目標的完成促進流域生態(tài)環(huán)境治理工作的積極性。

在此意義上,可以設(shè)立白洋淀流域嚴于國家標準的有關(guān)水量與水質(zhì)的“地方標準”,在河長制的基礎(chǔ)上引入“民間河長制”,鼓勵白洋淀流域的公眾參與。在白洋淀流域綜合管理機構(gòu)尚未確立之前,可以由環(huán)保督察中心行使行政職能,賦予其獨立的行政主體資格,發(fā)揮其在流域水環(huán)境保護工作中的積極協(xié)調(diào)作用。整合流域機構(gòu)管理與行政監(jiān)管、執(zhí)法,形成相配套的法律政策實施框架,重塑統(tǒng)一、高效的環(huán)境監(jiān)管體系,形成白洋淀流域治理的“生命共同體”。

3.3 健全白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理的法律制度

在建立現(xiàn)有的立法和流域綜合管理機構(gòu)自身體系的基礎(chǔ)上,強化執(zhí)法與社會力量的參與,通過建立以下幾種制度,補強“一核兩翼”的另一“翼”。

首先,可以建立白洋淀流域內(nèi)的公民訴訟制度,改變傳統(tǒng)意義上的民事訴訟制度,突破公民起訴資格的限制,建立社會力量監(jiān)督;建立白洋淀流域信息公開制度,向公眾公布重點企業(yè)名錄和違法企業(yè)水污染處理進度,通過公眾的參與減少流域水污染的治理成本。對“屢教不改”的企業(yè)加大其違法成本,不僅要懲罰單位,也要懲罰單位中的直接責任人。其次,可以建立白洋淀流域聯(lián)合執(zhí)法機制,行政部門轉(zhuǎn)變政府職能,以引導(dǎo)和配合流域管理機構(gòu)執(zhí)法為主,在白洋淀流域設(shè)立污染源預(yù)警平臺,在流域的各個區(qū)段開展應(yīng)急措施,進行應(yīng)急活動,有利于提高效率,形成流域聯(lián)動機制。最后,完善流域治理的法律責任制度,實行流域限批。堅持上下游統(tǒng)一執(zhí)法,形成流域整體意識,避免上下游流域執(zhí)法不一致導(dǎo)致的“不兼容”。白洋淀生態(tài)環(huán)境治理是一種“負責任”的治理,應(yīng)當設(shè)立治理的具體量化指標,建立和落實白洋淀流域治理的目標責任制,比如健全環(huán)境保護問責制和環(huán)保督察制度等。對于流域機構(gòu)中沒有執(zhí)行、執(zhí)行措施不力或者執(zhí)行效果不達標的流域治理主要負責人實行環(huán)境問責,避免在白洋淀流域治理過程中出現(xiàn)“只有目標,沒有責任”的尷尬境地。建立白洋淀流域生態(tài)環(huán)境保護督察制度,定期進行環(huán)境督察,實行運動式的監(jiān)督與問責機制,使白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理責任落到實處。

4 結(jié)論

白洋淀流域生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)“良治”,需要借鑒現(xiàn)有的經(jīng)驗,以自然流域為管理單元,以規(guī)范性法律文件為依據(jù),搭建起白洋淀流域管理機構(gòu)以及符合白洋淀生態(tài)特質(zhì)的法律制度框架,厘清內(nèi)里,健全監(jiān)督與制約機制,增強社會力量的參與。強化流域環(huán)境執(zhí)法,嘗試設(shè)立環(huán)境警察,定期進行環(huán)境督察。白洋淀流域綜合管理機構(gòu)的職責應(yīng)當盡量兼顧實現(xiàn)水量與水質(zhì)、地表水與地下水、取水與耗水的統(tǒng)一,實行宏觀管理與微觀管理相結(jié)合的方法,并在此基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”。白洋淀流域綜合管理機構(gòu)的職能應(yīng)當與時俱進地進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,政府相關(guān)的公共投資也應(yīng)當適當關(guān)注流域水污染防治與生態(tài)環(huán)境保護等方面。