城市自然災(zāi)害應(yīng)急管理案例研究
——以深圳應(yīng)對臺風(fēng)“山竹”為例

一、前言

多年來，我國成功應(yīng)對地震、雪災(zāi)以及多次洪澇災(zāi)害，在自然災(zāi)害應(yīng)急管理方面已擁有豐富的經(jīng)驗。深圳位于廣東省中南沿海地區(qū)，夏季盛行偏東南風(fēng)，2018年“山竹”過境時，深圳市政府表現(xiàn)出了出色的應(yīng)急管理能力。本文選取深圳市應(yīng)對“山竹”的案例，基于整體性治理理論對其進行分析，進一步了解我國城市自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系在實際情況中的應(yīng)用。

二、文獻回顧

我國長期以來重視自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系的建設(shè)，也引發(fā)眾多學(xué)者的關(guān)注，并在應(yīng)急管理的理念、體系和實踐治理方面取得了一定成果。在理念方面，劉霞，向良云（2007）構(gòu)建了公共危機治理的理論框架，嘗試彌補公共危機管理理論的不足；童星，陶鵬（2013）進一步提出應(yīng)注重源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合；2014年，總體國家安全觀成為指導(dǎo)我國應(yīng)急管理實踐的重要思想，為新時代應(yīng)急管理的發(fā)展奠定了總體基調(diào)。但這些理念中，大多強調(diào)多元參與和協(xié)同治理，對整體性治理關(guān)注較少，應(yīng)急管理作為一個協(xié)同、動態(tài)、持續(xù)、整合的管理過程，與整體性治理理論高度契合，因此，本文選取整體性治理理論對應(yīng)急管理案例進行分析。

在應(yīng)急管理體系研究方面，專家學(xué)者對應(yīng)急管理的主體、體制和機制等方面開展研究。有學(xué)者認(rèn)為，公民和社會組織在應(yīng)急管理方面有一定優(yōu)勢，應(yīng)該推動我國應(yīng)急管理的社會參與。我國社會組織參與應(yīng)急管理已成為常態(tài)，因此需要結(jié)合實踐進一步探討，應(yīng)急管理體系也需要結(jié)合我國實踐進一步分析。

三、案例概述

2018年，臺風(fēng)“山竹”（2018年22號臺風(fēng)）造成廣東、廣西等省（區(qū)）近3萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失52億元，對我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定影響。臺風(fēng)過境前后，由于各地政府應(yīng)對得力，在很大程度上減少了對人們的生命財產(chǎn)損失。由于深圳應(yīng)對本次臺風(fēng)的措施具有一定代表性，故而本文以此為例對深圳的應(yīng)對措施進行深入分析。

（一）災(zāi)前預(yù)測階段（9月8日-9月11日）。自9月7日臺風(fēng)“山竹”升格為熱帶風(fēng)暴起，國家氣象局和深圳市氣象局就開始對其進行監(jiān)測，為深圳市政府組織和布置防御臺風(fēng)提供了有效的決策支持。

（二）災(zāi)前準(zhǔn)備階段（9月11日-9月16日）。氣象部門對臺風(fēng)進行不間斷監(jiān)測預(yù)報并通過多種渠道加強對臺風(fēng)預(yù)防的科普宣傳，安撫市民情緒。政府開始對臺風(fēng)應(yīng)對進行安排和部署，穩(wěn)定物價，進行交通管制并召回出海人員，維護相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，排查室內(nèi)重點風(fēng)險區(qū)域。此外，深圳市民也積極配合政府工作，囤購必需生活物資，根據(jù)政府安排及時轉(zhuǎn)移。

（三）災(zāi)害響應(yīng)階段（9月16日-9月17日）。氣象部門繼續(xù)加強對臺風(fēng)的監(jiān)測預(yù)報并為市民提供相關(guān)科普服務(wù)；專家決策團隊每半小時向指揮部和防災(zāi)部門匯報監(jiān)測預(yù)報信息，對可能發(fā)生次生災(zāi)害的區(qū)域進行匯總。政府各部門人員24小時堅守崗位，對發(fā)生斷電、斷水的區(qū)域及時搶修并派出巡查隊伍對重點隱患區(qū)域進行排查，同時在第一時間對虛假信息進行辟謠。

（四）災(zāi)后恢復(fù)階段（9月17日以后）。政府部門調(diào)動人員對臺風(fēng)過境后發(fā)生損壞的基礎(chǔ)設(shè)施進行維護和修復(fù)，對積水地區(qū)及時排障、排水；加強保險理賠案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計，及時上報市政府和銀保監(jiān)會。

四、分析

整體性治理理論作為公共管理的治理范式之一，強調(diào)以公民為中心和跨界合作，以組織機構(gòu)協(xié)調(diào)與整合、信息資源的整合與共享以及跨界業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)和整合為內(nèi)容，為應(yīng)急管理提供了科學(xué)的指導(dǎo)。因此，本文將基于整體性治理理論，從應(yīng)急管理理念、主體和機制三個方面對深圳應(yīng)對臺風(fēng)“山竹”的案例進行分析。

（一）理念：注重整體化、系統(tǒng)化應(yīng)急管理。在應(yīng)急管理過程中，預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)是一個整體，環(huán)環(huán)相扣，前一環(huán)節(jié)應(yīng)對情況關(guān)系著后一環(huán)節(jié)的資源投入狀況，也關(guān)系著事件的最后處置結(jié)果。在四個環(huán)節(jié)中，災(zāi)前預(yù)測和災(zāi)前準(zhǔn)備直接關(guān)系著整個應(yīng)急管理過程的成敗?！吧街瘛边^境前，氣象部門就對其進行關(guān)注并通知相關(guān)部門采取防御措施；在準(zhǔn)備和應(yīng)對過程中，政府部門充分考慮各方面因素對防災(zāi)工作進行部署，各部門之間也相互協(xié)作配合，保證了防災(zāi)工作順利進行；政府貫徹整體化、系統(tǒng)化的應(yīng)急管理理念，在災(zāi)前預(yù)測和災(zāi)前準(zhǔn)備方面做了大量工作，加強了對市民防災(zāi)意識的宣傳和防御措施教育，保證市民與政府相互配合，共同推動應(yīng)急管理工作順利進行，因此深圳市能平穩(wěn)度過臺風(fēng)災(zāi)害，并迅速恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活。

（二）主體：多元主體共同參與。應(yīng)急管理往往針對的是具有不確定性、動態(tài)性、緊急性和系統(tǒng)性的事件，要求在短時間內(nèi)最大程度降低風(fēng)險。因此需要全社會共同參與，將企業(yè)、公眾和社會組織等主體納入應(yīng)急管理的體系中。在應(yīng)對“山竹”過程中，政府居于主導(dǎo)地位，在防災(zāi)抗災(zāi)中發(fā)揮了重要作用，但是不能忽視深圳市民和社會組織的貢獻。在災(zāi)前準(zhǔn)備和災(zāi)后恢復(fù)過程中，深圳市婦女組織等社會團體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，協(xié)助政府轉(zhuǎn)移和安置群眾，安撫市民情緒，清理倒伏樹木，搶修基礎(chǔ)設(shè)施；許多深圳市民也自發(fā)參與到災(zāi)后路面清掃活動中，在臺風(fēng)過境后迅速打通交通主干道，恢復(fù)市內(nèi)交通。

（三）機制：相對完善的應(yīng)急管理體制。深圳市對“山竹”的應(yīng)對過程充分體現(xiàn)了我國應(yīng)急管理體制的優(yōu)勢，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)和屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，在應(yīng)急管理過程中強調(diào)“分”與“合”的統(tǒng)一。由市政府對整個應(yīng)急管理工作進行部署，綜合協(xié)調(diào)，各部門針對其所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域進行相關(guān)的災(zāi)前準(zhǔn)備和應(yīng)對工作，及時轉(zhuǎn)移和安置群眾，調(diào)配相應(yīng)物資，各部門在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相互配合，使這次應(yīng)急管理取得成功。

五、結(jié)語

臺風(fēng)“山竹”的應(yīng)急管理取得了成功，但還存在一些不足。

從理念上來看，政府具有很強的應(yīng)急管理意識并有條不紊的推進應(yīng)急管理工作進行。但個別市民的應(yīng)急管理意識相對薄弱，存在一定的恐慌心理，增加了應(yīng)急管理工作量。從參與主體來看，公眾和社會組織的作用還有待進一步發(fā)揮。從管理機制來看，這次應(yīng)急管理在災(zāi)前預(yù)測、災(zāi)前準(zhǔn)備和災(zāi)害響應(yīng)階段做到了“分”與“合”的統(tǒng)一，但在災(zāi)后恢復(fù)階段，統(tǒng)一指揮方面還有待進一步總結(jié)。

針對這次應(yīng)急管理中存在的問題，深圳市政府加強了應(yīng)急管理教育，強化市民的應(yīng)急管理意識；同時，鼓勵和支持社會組織和公眾參與應(yīng)急管理，進一步推進應(yīng)急管理主體的多元化發(fā)展；在應(yīng)急管理過程中，要更加注重應(yīng)急管理工作的系統(tǒng)化，既要重視災(zāi)前預(yù)測和災(zāi)前準(zhǔn)備也要注重災(zāi)后恢復(fù)，盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活。