京津冀水環(huán)境補(bǔ)償政策差異分析

水環(huán)境補(bǔ)償政策及相關(guān)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和資金問題一直是學(xué)界熱點(diǎn)話題[1]，我國現(xiàn)已開展的新安江[2]、九洲江[3]和灤河等流域的生態(tài)補(bǔ)償工作已見成效。海河流域水環(huán)境質(zhì)量伴隨京津冀協(xié)同發(fā)展不斷深入而逐步向好，但劣V類水體仍未根除。隨著治理體系現(xiàn)代化要求和京津冀協(xié)同的縱向延伸需求不斷提升，區(qū)域間水環(huán)境補(bǔ)償政策亟待深入細(xì)化[4]。區(qū)縣水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)是保障區(qū)際水環(huán)境協(xié)同治理的基石，從更為細(xì)微的視角探討區(qū)域內(nèi)水環(huán)境治理政策的差異與發(fā)展方向具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、京、津、冀水環(huán)境補(bǔ)償政策對比

2014年以來，北京市以跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)和污水治理年度任務(wù)為抓手，形成上下游協(xié)同治理格局。天津市通過對各區(qū)水質(zhì)排名通報和“獎優(yōu)罰劣”，創(chuàng)新水環(huán)境補(bǔ)償模式。河北省收嚴(yán)考核標(biāo)準(zhǔn)，提高扣繳標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善水環(huán)境年終考核獎懲機(jī)制。京津冀分別于2015年、2016年和2018年發(fā)布了《北京市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》、《天津市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河流跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐ㄖ贰?/p>

在政策載體上，北京市和天津市，均以部門規(guī)章（辦法）作為政策載體，而河北省以行政公文（通知）作為政策載體。與2015年相比，京津冀在2018年的劣Ⅴ類水體占比分別下降了65.13%、62.06%和39.95%。其中，政策載體法律效力較高的北京市和天津市降幅約是河北省的1.5倍。在補(bǔ)償主體上，三地水環(huán)境補(bǔ)償主要涉及財政、環(huán)保、水務(wù)等政府部門，呈現(xiàn)單一性特征。

在考核指標(biāo)上，河北省考核COD、氨氮和總磷，天津市加設(shè)綜合污染指數(shù)、同比變化率、出入境濃度比值等指標(biāo)，北京市則在跨界斷面水質(zhì)濃度指標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步納入了污水治理年度任務(wù)指標(biāo)。但是，河流功能的維系有賴于良好的水量和水質(zhì)的共同作用，而京津冀在考核指標(biāo)上均以水質(zhì)作為考核重點(diǎn)，未納入水量指標(biāo)，具有片面性特征。

在補(bǔ)償模式上，北京水環(huán)境補(bǔ)償金包括跨界斷面補(bǔ)償金和污水治理補(bǔ)償金，前者采用目前最為普遍的單向補(bǔ)償模式，即補(bǔ)償下游區(qū)縣的水環(huán)境治理工作；后者按照4:3:3的比例，用于市級、區(qū)級和跨區(qū)污水治理工作。天津市將各區(qū)評估排序后，采用獎優(yōu)罰劣的方式來分配生態(tài)補(bǔ)償金。河北省則在評估獎懲后，將剩余資金按照1:1的比例，分別用于省級統(tǒng)籌和對下游的補(bǔ)償。上述模式可以看出，補(bǔ)償模式逐步從單向模式向獎懲模式過渡，獎懲模式體現(xiàn)的是污染者付費(fèi)、治理者受償，其實(shí)質(zhì)是市場化模式的雛形，但仍需向市場化持續(xù)進(jìn)階。

在補(bǔ)償力度上，對于超標(biāo)斷面，北京市和河北省的單項(xiàng)指標(biāo)超標(biāo)最低補(bǔ)償金繳納額分別為20萬元/月和30萬元/月，河北省在此基礎(chǔ)上增加了100-500萬元的年度扣繳，天津市對排序十位以后的區(qū)按照20萬元/年遞增扣減。其中，河北省的生態(tài)補(bǔ)償金額度最高。值得關(guān)注的是，2016年，河北省修訂完善水環(huán)境補(bǔ)償政策，增加了總磷指標(biāo)，將考核年均值改為逐月考核并扣繳補(bǔ)償金，同時增加了100 -500萬元的年度超標(biāo)處罰，并對考核中水環(huán)境改善效果較好的區(qū)域，引入了一次性獎勵200萬元獎勵機(jī)制。

從2015-2018年京津冀地表水水環(huán)境質(zhì)量改善效果來看，北京市的Ⅰ-Ⅲ類水體增加了12.2個百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水體占比降低了20.6個百分點(diǎn)；河北省的Ⅰ-Ⅲ類和劣Ⅴ類水體占比分別降低了2.1和9.8個百分點(diǎn)；而生態(tài)補(bǔ)償金額度最低的天津，在“獎優(yōu)罰劣”的補(bǔ)償機(jī)制下，Ⅰ-Ⅲ類水體增加了35.1個百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水體減少了40.9個百分點(diǎn)。自2016年河北省修訂完善補(bǔ)償政策后，劣Ⅴ類水體占比持續(xù)下降，到2018年降低了20.4個百分點(diǎn)。可見，高額補(bǔ)償有待從機(jī)制完善、執(zhí)行力度和使用效率方面支撐其實(shí)效性，現(xiàn)階段仍具有低效性特征。

二、區(qū)域內(nèi)水環(huán)境補(bǔ)償政策差異分析

根據(jù)已收集到的京津冀區(qū)域內(nèi)各市、區(qū)的水環(huán)境補(bǔ)償政策文件，河北省衡水市、石家莊市、邢臺市和張家口市均以通知作為政策載體。補(bǔ)償指標(biāo)均為COD、氨氮和總磷，監(jiān)測數(shù)據(jù)采用自動監(jiān)測和人工監(jiān)測相結(jié)合，衡水市進(jìn)一步將常規(guī)監(jiān)測和抽查監(jiān)測相結(jié)合。補(bǔ)償資金月度扣繳模式與河北省保持一致，張家口市增加了年度100-500萬元/斷面的懲罰機(jī)制，石家莊市和邢臺市進(jìn)一步增設(shè)了200萬/斷面的獎勵機(jī)制。資金使用上主要由市級統(tǒng)籌，邢臺市將1/2用于補(bǔ)償下游，其余1/2由市級統(tǒng)籌。河北省內(nèi)各市的補(bǔ)償政策文件樣本較少，且在范圍、指標(biāo)、模式和使用方案上比較一致。北京市的通州區(qū)、順義區(qū)、房山區(qū)、延慶區(qū)、門頭溝區(qū)、昌平區(qū)、海淀區(qū)、密云區(qū)、豐臺區(qū)、朝陽區(qū)和大興區(qū)，均以水環(huán)境補(bǔ)償辦法作為政策載體。在京津冀之間，不同的政策載體下補(bǔ)償效果有較大差異。在北京市不同區(qū)之間，相同政策載體下的補(bǔ)償效果亦不盡相同，故進(jìn)一步針對北京市各區(qū)的水環(huán)境補(bǔ)償辦法，開展政策差異性和補(bǔ)償效果響應(yīng)關(guān)系的分析。

一是補(bǔ)償范圍差異。各區(qū)補(bǔ)償范圍基本一致，密云區(qū)在關(guān)注水質(zhì)超標(biāo)的基礎(chǔ)上，納入了跨界斷面水質(zhì)明顯變差和產(chǎn)生惡化趨勢的補(bǔ)償。二是補(bǔ)償主體差異。北京市由環(huán)保、財政和水務(wù)部門共同參與核算、財政部門結(jié)算、市級統(tǒng)籌使用，其補(bǔ)償主體具有政府一元化、多部門參與的特征。各區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體基本與市級層面一致，房山區(qū)和密云區(qū)在此基礎(chǔ)上，納入第三方監(jiān)測機(jī)制，在補(bǔ)償主體上具有一定的創(chuàng)新與突破。三是考核依據(jù)不同。各區(qū)均以跨界斷面水質(zhì)考核作為考核依據(jù)，但監(jiān)測方式（自動、人工）和頻次（月、半月、周）上有所差異。四是考核指標(biāo)片面。各區(qū)跨界斷面考核指標(biāo)與市級層面一致，但未納入水量和污水治理等指標(biāo)，指標(biāo)結(jié)構(gòu)上具有一致性和片面性。五是補(bǔ)償模式有別。各區(qū)多采用單向補(bǔ)償模式，即將補(bǔ)償金用于下游區(qū)縣政府的水環(huán)境保護(hù)工作。順義區(qū)實(shí)行行政問責(zé)制和扣分制，并將生態(tài)補(bǔ)償考核結(jié)果與鎮(zhèn)（街道）績效管理考核體系和干部考核掛鉤，統(tǒng)籌結(jié)算補(bǔ)償金。密云區(qū)實(shí)行獎優(yōu)罰劣，將補(bǔ)償金按照5:3:2的比例，用于政府統(tǒng)籌、補(bǔ)助和獎勵。六是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異。以化學(xué)需氧量為例，北京市對于超標(biāo)或變差斷面的最低補(bǔ)償金繳納額為60萬元/月，延慶區(qū)、門頭溝區(qū)和昌平區(qū)與之一致，密云區(qū)高于上述三區(qū)，其余各區(qū)均較低，在2500元/月～30萬元/月之間。

以《北京市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》為基準(zhǔn)，將上述政策差異量化打分，總分5分，市級層面各項(xiàng)分?jǐn)?shù)取中間值3分，得到各區(qū)政策評估的平均分。進(jìn)一步計算2015年后北京市各區(qū)河段污染物質(zhì)濃度逐年下降比例，作為各區(qū)水污染治理效果的評估值。分析各項(xiàng)政策差異打分及其平均值與各區(qū)水污染治理效果的相關(guān)性，得到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與水污染治理效果相關(guān)性最高，相關(guān)系數(shù)為0.714，概率p值0.014＜0.05，呈中度相關(guān)。

三、結(jié)論與建議

京、津、冀的補(bǔ)償政策在政策載體、考核體系、市場化程度和補(bǔ)償力度上均存在差異，法律效力、指標(biāo)全面性、市場化程度的提高更有助于改善水環(huán)境質(zhì)量，完善補(bǔ)償機(jī)制可一定程度彌補(bǔ)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差距。在北京市補(bǔ)償政策的指導(dǎo)下，各區(qū)補(bǔ)償政策在范圍、主體、指標(biāo)和模式上具有一致性，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別較大，其與水污染治理效果相關(guān)性最高。

綜上所述，提出三方面建議。首先，夯實(shí)水環(huán)境補(bǔ)償?shù)姆ㄖ票Ｕ?。一方面，推動頂層立法和?biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，形成京津冀水環(huán)境補(bǔ)償?shù)墓餐梢罁?jù)和實(shí)施準(zhǔn)則；另一方面，提高各地水環(huán)境補(bǔ)償政策的法律效力，以部門規(guī)章的形式加以確認(rèn)。其次，完善水環(huán)境補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)作機(jī)制。一是健全考核指標(biāo)體系，以長系列歷史資料作為參考，納入水量考核，并酌情納入污水處理和同期比較變化情況等指標(biāo)；二是創(chuàng)新補(bǔ)償模式，探索量質(zhì)復(fù)合的、上下游雙向的、獎優(yōu)罰劣的、向市場化持續(xù)進(jìn)階的補(bǔ)償方式。最后，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一則要提高執(zhí)行力度和使用效率，這是支撐補(bǔ)償實(shí)效性的基礎(chǔ)，也是緩解補(bǔ)償資金壓力的有效途徑。二則在可靠的機(jī)制保障下，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)階段具有良好的實(shí)踐效果，可以區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣水環(huán)境補(bǔ)償政策的平均水平為指導(dǎo)，通過省市級政策扶持和帶動作用，推動治理效果較弱且扣繳標(biāo)準(zhǔn)較低的區(qū)縣，逐步提高其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。