社會信用立法困境及規(guī)制

□文/周博涵

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南·長沙）

［提要］社會信用立法是維護社會、經(jīng)濟發(fā)展秩序，保證全體公民、組織機構(gòu)等切身利益的重要手段。近幾年來，由于我國信用立法尚不完善，加之法律監(jiān)管約束不足，各類失信事件層出不窮，給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來諸多負(fù)面影響。本文首先交代我國信用立法現(xiàn)狀，其次分析我國社會立法面臨的困境，最后探討社會信用立法的有效路徑，以期有助于加快推進建設(shè)完善的社會信用法治體系，以保障我國社會經(jīng)濟的平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。

社會信用立法要求以誠信為基礎(chǔ)，以法律為載體，對失信對象及其行為依法追究責(zé)任，以構(gòu)建科學(xué)、完整的社會信用體系為立法目標(biāo)，在立法上，將誠信規(guī)范的諸多內(nèi)容納入法律規(guī)范，以法律法規(guī)的威嚴(yán)實現(xiàn)強制性固化，使之成為規(guī)范全社會主體行為的統(tǒng)一準(zhǔn)則。近幾年來，我國社會因誠信問題而引起的各類矛盾日益突出，社會信用環(huán)境受到較大威脅，偷稅漏稅、“老賴”、假冒偽劣產(chǎn)品、虛假廣告惡意欠薪等現(xiàn)象頻出，嚴(yán)重影響了社會和諧風(fēng)氣，亟待建立適應(yīng)現(xiàn)代社會需要的信用體系，弘揚誠信精神。以立法手段來建立社會信用規(guī)范是諸多建設(shè)手段中最直接、最有效、最有保障的方法，但由于社會環(huán)境的復(fù)雜性，誠信問題所牽連的關(guān)聯(lián)利益眾多，社會主體的誠信意識及守法意識差異較大等因素影響，我國信用立法困難重重。筆者在此對相關(guān)問題進行分析和探討，希望能為我國社會信用體系建設(shè)提供一些有益借鑒。

一、我國社會信用立法發(fā)展現(xiàn)狀

（一）全國社會信用立法的需求意識逐步增強。近幾年，“惡意貸款”、“惡意欠薪”、“電信詐騙”、“盜版侵權(quán)”等失信問題頻繁發(fā)生，引發(fā)了全社會的廣泛關(guān)注和激烈的輿論探討。理論界和實務(wù)界均就政府主動作為、加強對不良信用行為的監(jiān)管和整治發(fā)出了呼吁；全國各地人大代表及民主黨派人士也提出了各種建議和議案，期望以法律形式來改變當(dāng)前的社會信用危機現(xiàn)狀。根據(jù)民眾對社會信用立法的意愿調(diào)查顯示（不完全調(diào)查結(jié)果），約67%及以上的群眾希望擁有一個誠信的社會環(huán)境，尤其是需要大力治理“套路貸”、“電信詐騙”、“農(nóng)民工工資拖欠”等行為；55.6%的企業(yè)渴望有一個誠信的營商環(huán)境，希望依法大力懲治“惡意侵權(quán)”、“商業(yè)欺詐”、“不道德營銷”等行為。由此可見，加快、加強社會信用立法，建立完善的社會信用體系已經(jīng)成為了全社會各階層的共同期望。

（二）地方信用立法探索進入實踐階段。黨的十八大以來，黨中央及人民政府對加強社會信用體系建設(shè)越來越重視，提出了一系列方案和建設(shè)要求，為加快社會信用立法實踐打好了基礎(chǔ)。2014年，國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，在其中專門明確了社會信用體系建設(shè)和部際聯(lián)席會議制度建設(shè)，同時統(tǒng)籌推進建立全國信用體系。《征信業(yè)管理條例》公布實施后，一批信用體系建設(shè)的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺，一定程度上推進了金融信用體系及小微企業(yè)和農(nóng)村信用體系的建設(shè)工作。2016年，中央深改組審議通過了有關(guān)《完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度》《對失信被執(zhí)行人進行信用監(jiān)督》，以及加強政府誠信、個人誠信體系和電子商務(wù)領(lǐng)域誠信建設(shè)等議案，為社會信用立法和體系建設(shè)指明了道路；2017年10月，上海率先頒布施行《上海市社會信用條例》，針對嚴(yán)重失信主體創(chuàng)設(shè)了限制進入相關(guān)市場和行業(yè)等制裁措施；2018年，信用立法納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。截至當(dāng)前，上海、河北、遼寧、浙江、山東、河南、湖北、陜西等8個省已經(jīng)先后出臺省級社會信用地方性法規(guī)。同時，全國60%以上的省市、自治區(qū)等皆已開展探索研究出臺地方信用法規(guī)，相關(guān)信用條款在26部法律、28部行政法規(guī)中都有所體現(xiàn)。

（三）全國性信用立法較為滯后。雖然已有不少行政區(qū)域試點實施了一些相關(guān)的地方性信用規(guī)則及法案，某些行業(yè)也初步建立了信用約束機制，但在國家層面，除2013年頒布的《征信業(yè)管理條例》以及2014年頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》外，至今無最新的全國性信用法律法規(guī)出臺。由于現(xiàn)行信用立法與當(dāng)前社會經(jīng)濟環(huán)境存在代差，新的信用危機無法得到有效預(yù)防和處理。與之同時，因國家信用法律法規(guī)滯后，現(xiàn)有《條例》及規(guī)范性文件只能起到方向指引作用，導(dǎo)致地方社會信用立法和體系建設(shè)缺乏有力的法律保障，各地信用立法標(biāo)準(zhǔn)各異，內(nèi)容不一，執(zhí)行力度和程序存在差異，存在諸多治理漏洞。同時，各地關(guān)于社會信用立法的理解也存在一定偏差，政府部門和市場領(lǐng)域在信用執(zhí)法方面也不夠規(guī)范，潛在侵權(quán)風(fēng)險難以得到有效解決，立法漏洞仍未得到有效填補。

二、我國社會信用立法面臨的困境

社會信用立法是社會信用體系建設(shè)中的關(guān)鍵內(nèi)容之一，立法為信用監(jiān)管和失信懲治提供了法律依據(jù)，也是確保社會信用長期效益的有力保障。目前，我國社會各界對于信用立法的呼聲越發(fā)急切，中央政府針對其中部分立法缺失現(xiàn)象作出了相應(yīng)的頂層設(shè)計，制定了相關(guān)規(guī)范性文件，但全國性信用立法進程緩慢，主要面臨著以下困境：

（一）關(guān)于立法目的和規(guī)范對象的定位困境。法律法規(guī)的建立是為了便于管理者加強社會治理，為了保障各方合法主體的切身利益，任何體現(xiàn)單一主體權(quán)利的法律不可能真正被全社會認(rèn)可。信用立法的根基和依據(jù)是社會誠信原則，立法目的是維護社會公共信用秩序，法律保障及約束范圍應(yīng)覆蓋涉及誠信關(guān)系的所有個體及組織機構(gòu)。各方主體對信用立法的訴求與期待各有不同，那么信用立法是該偏向公權(quán)限制還是以私權(quán)保護為重呢？如果偏向公權(quán)限制，那么標(biāo)準(zhǔn)如何制定，如何做好恰如其分仍舊有待解答；如果強調(diào)私權(quán)保護，如何界定保護范圍和保護程度、避免公權(quán)過度干預(yù)現(xiàn)象尚且存在爭議。規(guī)范對象方面，信用立法究竟是立足于商務(wù)誠信及社會誠信領(lǐng)域，還是涵蓋四大領(lǐng)域，當(dāng)前學(xué)界也尚未達成一致觀點。前述問題均是目前我國信用立法中爭論最激烈、意見分歧最多的問題，因相關(guān)內(nèi)容遲遲未得到落實致使全國性信用立法的探索周期延長，這對于推進信用立法規(guī)范而言無疑是十分不利的。

（二）關(guān)于社會信用身份界定的邏輯困境。社會信用立法既要體現(xiàn)誠信道德公理，也遵守立法原則和法律權(quán)威，誠信道德公理對行為人的信用評判多基于其社會威望和公共作為，是非常重要的信用行為判定依據(jù)，但具有較大的容錯度和主觀影響性；法律法規(guī)對個人的信用行為裁定具有強制性和穩(wěn)定性，但也可能違背公理原則?；诖耍庞昧⒎☉?yīng)該遵循道德公理多一些還是法律原則多一些呢？這也是造成“又紅又黑”邏輯困境的主要原因。

以網(wǎng)紅“辛巴”售假事件為例論述，知名網(wǎng)紅“辛巴”曾在疫情期間為武漢捐獻1.5億元人民幣，成為公眾心目中崇拜的“偶像”，也贏得了極高的個人聲譽，從社會道德公理來看毫無疑問應(yīng)劃入“信用紅名單”。但其后不久，“辛巴”卻因直播售賣假燕窩而被封禁進入“黑名單”。因涉案金額巨大，公眾普遍猜測“辛巴”將以詐騙罪入刑15年，然而事實上，辛巴售假事件很難以刑事案件立案，如果以詐騙罪論處的話，主觀要件上需要當(dāng)事人明知燕窩有假，才能夠在行為上成立采用欺騙手段占用他人財務(wù)；但就客觀實際而言，購買其代言產(chǎn)品的消費者幾乎都是其粉絲，從個人情感來看，受害人普遍不愿意為了幾十塊錢而追究偶像責(zé)任，造成該事件中的加害人“辛巴”因犯罪證據(jù)不充分而難以詐騙案為由立案，社會道德與法律規(guī)范之間的沖突在此得到了鮮明的體現(xiàn)。近期，“辛巴”又以下跪致歉的方式尋求回歸，讓公眾產(chǎn)生“時間是名人凌駕社會信用的有效工具”的疑惑。那么，是否需要對類似行為人實施失信聯(lián)合懲戒制度，懲治力度、范圍、期限的邊界該如何界定，這類行為人的信用身份又該如何認(rèn)定，以上司法實踐中的問題都有待立法加以回應(yīng)。

（三）守信激勵與失信懲戒機制存在較大爭議。首先，沒有明確區(qū)分道德、法律、信用三者之間的相互關(guān)系，對于三者的內(nèi)涵理解不夠清晰和透徹，導(dǎo)致社會信用立法存在模棱兩可的現(xiàn)象。信用作為道德范疇的一個構(gòu)成部分，又有自身獨特屬性和實用范圍，需要與普遍概念上的道德有所區(qū)分；道德與法律之間應(yīng)是一種互補關(guān)系，而不是強制取代。其次，對于“黑名單”和“失信懲戒”的效力區(qū)分不清，二者經(jīng)常被等效使用，然而實際上，“黑名單”只是一種身份劃分，不具備“失信懲戒”的實際懲治效力，“失信懲戒”不可被“黑名單”取代。此外，失信懲戒的法律邊界較模糊，為數(shù)不少的學(xué)者質(zhì)疑失信懲戒是否違背了“一事不再罰”、“過罰相當(dāng)”原則，與行政處罰法相關(guān)內(nèi)容存在交叉；一些失信懲戒措施還容易引發(fā)人權(quán)異議，信用評價也涉及“人格減等”的嫌疑?；谶@些種種不確定因素，致使我國社會信用立法長期處于“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證”的第三類項目。

三、社會信用立法路徑研究

盡快建立完善的社會信用法律體系，支持社會經(jīng)濟的有序、健康發(fā)展，是推進中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的必然要求。立法機關(guān)必須以實現(xiàn)公民的實體權(quán)利和義務(wù)為出發(fā)點，無論是價值選擇還是技術(shù)規(guī)則確立，都應(yīng)堅持科學(xué)、審慎、合情、合理、合法的工作原則。

（一）以地方立法試點結(jié)果為依據(jù)盡快出臺統(tǒng)一法規(guī)。在全國信用規(guī)范未建立之前，各地信用立法呈現(xiàn)出多種類型、多種標(biāo)準(zhǔn)的混亂局面，但也正是由于地方的積極嘗試，才暴露出了各種各樣的問題，為全國性信用法律規(guī)范的建立提供豐富的經(jīng)驗。從某種意義來說，地方立法先于國家立法具有更加強烈的試錯意義和實踐意義，雖然該立法模式存在一些前期弊端，但有益于立法者更快速地找到解決機制，縮短全國性信用法律法規(guī)出臺時間。中央立法部門需要在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，及時形成共識、推動全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一立法工作有序開展。

（二）探索在商務(wù)及社會信用領(lǐng)域先行立法。社會信用體系的內(nèi)容十分廣泛，涉及到政務(wù)信息透明、商業(yè)信譽、社會誠信以及司法公正等多個領(lǐng)域。雖然人們對信用的理解較為多元化，但是信用的重點使用范圍集中在社會生活、商業(yè)等領(lǐng)域，社會信用也是在社會環(huán)境變化及商品經(jīng)濟發(fā)展中逐漸建立起來的，它直接反映了社會生活的基本要求，對商業(yè)活動和社會活動具有直接的支持作用。由此，基于我國當(dāng)前的社會實際情況，信用立法應(yīng)選擇需求性最急切、影響性最大、效果最明顯的商業(yè)及社會信用領(lǐng)域為突破口，通過重點領(lǐng)域的先行立法來帶動更多領(lǐng)域的信用立法工作。信用立法首先從商務(wù)領(lǐng)域和社會誠信領(lǐng)域入手，符合我國國情需要，也解決了“開頭難”問題，亦是當(dāng)今世界各國的通用做法。

（三）區(qū)分法律規(guī)范與道德標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，誠信在中國社會都是一個道德范疇討論的問題，是社會中約定俗成的一種行為準(zhǔn)則和評價標(biāo)準(zhǔn)，社會信用立法既要體現(xiàn)法律的權(quán)威，又要兼顧道德因素，如何處理法律與道德的關(guān)系，是推進信用立法不可回避的問題。基于道德的不穩(wěn)定性，裁判標(biāo)準(zhǔn)的人為主觀性，道德意義上的社會信用不具備強制性，無法有效懲惡揚善。法律法規(guī)以社會公共倫理道德為建立基礎(chǔ)，具有特定的規(guī)制程序。信用立法不能直接將道德變成法律法規(guī)，而應(yīng)兼顧考慮多方因素，以維護多數(shù)人的根本利益為宗旨，將混亂的道德概念及評判標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為清晰、統(tǒng)一的法律規(guī)范和司法程序。

四、結(jié)語

社會信用立法是我國社會法律體系建設(shè)的一個重要內(nèi)容，目前全國信用立法進程相對滯后，但頂層規(guī)范設(shè)計已經(jīng)成型，地方試點工作也陸續(xù)推開。社會信用立法需要以商務(wù)和社會領(lǐng)域為側(cè)重點，妥善處理好道德與法律以及其他相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，以此加速我國社會信用立法并確保其科學(xué)有效。