銀行“大而不能倒”問題思考

□文/張芯源

（吉林財經(jīng)大學(xué) 吉林·長春）

［提要］自從全球金融危機發(fā)生以來，各國都認識到金融監(jiān)管機構(gòu)對于金融系統(tǒng)的重要性，把人們的目光引到銀行“大而不能倒”問題之上，為了解決此問題，各國都在進行不同方式的金融系統(tǒng)的改革。本文對“大而不能倒”原則進行全面分析，圍繞利與弊全方位正確清晰認識銀行“大而不能倒”的實質(zhì)，并探討我國系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的新方向。

一、大而不能倒原則

“大而不能倒”最早起源于經(jīng)濟學(xué)。經(jīng)濟的高速發(fā)展，世界上出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象，有的企業(yè)發(fā)展到非常的規(guī)?；蛘哌@個企業(yè)具有對于社會非常重要的作用，那么在這類企業(yè)即將倒閉的時候，當(dāng)?shù)卣托枰扇∵m當(dāng)?shù)拇胧?，對企業(yè)進行救助，幫助企業(yè)脫離險境，避免出現(xiàn)由于這類企業(yè)倒閉引發(fā)的一系列危害嚴重、甚至影響到社會秩序的情況發(fā)生，一般把這種現(xiàn)象稱之為“大而不能倒”。

“大而不能倒”原則被世界各國普遍接受的企業(yè)主要是銀行系統(tǒng)。各國國家的銀行在其所在國家的金融地位都是極其重要的，也是容易出現(xiàn)問題的，出現(xiàn)問題就是大問題，影響社會民生的大問題，所以世界各國普遍都是在銀行出現(xiàn)危機的時候采取救助，用行政手段和資金進行搭救，避免銀行出現(xiàn)倒閉的情況。這種原則主要有兩個方面：一是主要保護在銀行進行存款和理財?shù)娜嗣窭?，使其不受銀行倒閉而受到影響；二是這類銀行一定具備必要的規(guī)模。這里的規(guī)模是廣義上，不單單指銀行的資產(chǎn)，還要求銀行具有一定的地位和重要功能。

二、大型銀行為何大而不能倒

（一）國家兜底。首先，在我國，包括五大行在內(nèi)的很多銀行都是國有銀行或國有控股銀行，是真正掌握在國家手中的核心資產(chǎn)，就其組成成分來說，國家需要為這些銀行兜底，特別是四大行信用是由國家政府背書的。其次，長期以來，許多國人已經(jīng)習(xí)慣了將銀行儲蓄作為個人財產(chǎn)最重要的一部分，銀行的首要職責(zé)就是保障存款的絕對安全。特別對于低收入的勞動者而言，辛勤工作而得來的血汗錢意義重大，又沒有其他安全可靠的投資存放渠道，當(dāng)他們被告知這些錢如果存入銀行，有可能會“因銀行破產(chǎn)而血本無歸”時，會非常難以接受，而且會毫不猶豫地將矛盾指向政府，所以政府理所當(dāng)然要扛起兜底的責(zé)任。

與西方國家不同，國家、政府便在中國社會中居于極為重要的位置，不管哪朝哪代，“負責(zé)任的政府”都是民眾的頭等需求，而基于政府產(chǎn)生的過程，這種責(zé)任幾乎可以說是無限的，尤其是在我國人民幣存款突破百萬億元，個人存款余額高達44.17萬億元的當(dāng)下，要求我國政府不得不為銀行兜底。

（二）作為國家銀行業(yè)標(biāo)志點存在。對于中國來說，大型銀行是中國經(jīng)濟的命脈，銀行業(yè)的標(biāo)志點，“國在黨在，他們就在”，就像是“車之雙輪，鳥之雙翼”，是國家重要的有機構(gòu)成。從最基本的扶貧，到國家經(jīng)濟規(guī)劃的落實，大型銀行起到的是中流砥柱的作用，這是其他中小型銀行無法替代的。

（三）大型銀行倒閉的后果

1、只要銀行出現(xiàn)破產(chǎn)的情況，就會使儲戶的資產(chǎn)受到損失。因此，2015年我國有關(guān)部門就制定存款保險制度。但是，存款保險制度也不是萬能的，它也有自身的缺陷，那就是它是有額度的，額度內(nèi)的儲戶能夠得到賠償，超過了額度的儲戶是得不到賠償?shù)?，會給一部分儲戶帶來慘重的損失，嚴重了更會導(dǎo)致社會的穩(wěn)定出現(xiàn)問題。

2、由點及面，一家銀行出現(xiàn)問題，很容易發(fā)生連鎖反應(yīng)導(dǎo)致其他銀行也出現(xiàn)問題，以至于出現(xiàn)瘟疫一樣的傳染性極強的擠兌現(xiàn)象。金融機構(gòu)和金融機構(gòu)之間相互合作，往往會有較大的資金往來，一旦銀行出現(xiàn)問題倒閉了，間接導(dǎo)致其他金融機構(gòu)出現(xiàn)問題，受到極大程度的損失，嚴重的出現(xiàn)破產(chǎn)的現(xiàn)象。福無雙至禍不單行，這個時候破產(chǎn)的銀行和金融機構(gòu)只能通過變賣資產(chǎn)進行自救，又會間接導(dǎo)致被變賣的資金行業(yè)出現(xiàn)價格下滑的情況，讓更多的人出現(xiàn)損失。

3、還會對實體經(jīng)濟產(chǎn)生極大的影響。一旦出現(xiàn)上面的情況，銀行系統(tǒng)被凍結(jié)資產(chǎn)，那么銀行為了自救必然會縮減一切業(yè)務(wù)，甚至?xí)和Ｒ恍I(yè)務(wù)。企業(yè)的發(fā)展離不開銀行的貸款支持，如果在出現(xiàn)上面的情況，一家銀行的破產(chǎn)帶動其他銀行也出現(xiàn)問題，那么為了自己，銀行都會采取加速收回貸款或者縮短貸款期限等方式進行自救。實體經(jīng)濟必然受到打擊，對國家的宏觀經(jīng)濟也會產(chǎn)生很大的影響。

三、大而不能倒引發(fā)的風(fēng)險

（一）扭曲了金融業(yè)。政府為銀行存款兜底，那么就不會允許銀行的存款利率定得太高，以免吸收更多高成本的存款，造成過大的賠付壓力。而如果政府不兜底，則儲戶應(yīng)有機會享受到更高的存款利率。雖然這增加了存款風(fēng)險，但相比起利息增加的好處，更多的公眾可能并不在乎增加的這些風(fēng)險，因為儲蓄存款相比起別的投資理財項目，要安全得多。事實上，在金融危機之外的正常年景，發(fā)達國家的存款利率都通常高于中國銀行的存款利率。中國的儲蓄存款業(yè)務(wù)，不論活期還是定期，利息均低于發(fā)達國家。如果真正允許銀行破產(chǎn)，政府不再為銀行兜底，直接的影響就是存款利率會進一步市場化。

（二）道德風(fēng)險。“大而不能倒”增加了銀行的“道德風(fēng)險”。所謂“道德風(fēng)險”，是指在國家兜底的情況下，銀行不需要過度去考慮為儲戶的存款負責(zé)——出問題賠不起由國家承擔(dān)，不用銀行經(jīng)營者自己去償還，因此在放貸時就往往傾向于高風(fēng)險、高回報的項目。這使得銀行的風(fēng)險加大，但銀行經(jīng)營者和股東卻能夠輕易取得超額利潤。而一旦需要政府兜底，則相當(dāng)于全社會買單，并且這種投資偏好會有引起經(jīng)濟過熱的可能，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

（三）抑制競爭。出于穩(wěn)健與安全的考慮，銀行業(yè)的競爭已經(jīng)受到了一定程度的抑制，競爭程度的降低使得銀行業(yè)相對于其他行業(yè)更容易創(chuàng)造財富。同時，對失敗銀行的財政支持在銀行業(yè)內(nèi)部形成了不公平競爭，獲得救助的大型銀行實際上得到更多的優(yōu)惠待遇，客觀上產(chǎn)生了銀行業(yè)內(nèi)部的不公平分配。債權(quán)人更愿意把資金以低利率提供給大型銀行，大型銀行享受到低成本融資帶來的實質(zhì)性的益處。中小銀行則由于不具備政府擔(dān)保而支付更高的融資利率，因為債權(quán)人會認為中小銀行存款更具風(fēng)險。

公平競爭秩序的破壞會進一步導(dǎo)致銀行業(yè)的整體低效以及創(chuàng)新力缺乏?！按蠖荒艿埂痹瓌t的應(yīng)用和對政府救助的預(yù)期，不僅會使市場力量作出缺乏效率的投資決定，更會令缺乏競爭的大型銀行選擇更為低效的經(jīng)營方式。

（四）財政負擔(dān)過大。對大型銀行救助可能會給財政帶來巨大的負擔(dān)，并可能引發(fā)財政危機。在2008年金融危機中美國政府共投入23.7萬億美元用于實施問題資產(chǎn)救助計劃以用來挽救金融系統(tǒng)以及美國經(jīng)濟。美國政府通過資金注入、資產(chǎn)收購、并購協(xié)助等方式對大型銀行進行救助，達到了“史無前例的范圍、規(guī)模以及復(fù)雜程度”。

2010年希臘及其他歐盟國家發(fā)生的政府財政危機及主權(quán)債務(wù)危機表明，政府對金融系統(tǒng)的救助行為導(dǎo)致了政府財政的惡化。原因在于，對大型銀行的救助行為并未減少損失，只是向政府及納稅人轉(zhuǎn)嫁了損失，過高的救助成本很可能是政府自身成為下一個危機主體。

（五）金融系統(tǒng)崩潰。作為對政府救助承諾的理性反應(yīng)，債權(quán)人降低了對銀行的約束，而銀行則更容易從事更高風(fēng)險的經(jīng)營活動，從而提高了銀行失敗的可能性，也提高了政府救助行為的可能性。高額的救助成本要求政府籌集巨額資金，通常情況，通過發(fā)行貨幣收益融資成為政府主要的融資方式，而對通貨膨脹的擔(dān)憂反過來會促使金融市場參與者從事導(dǎo)致貨幣快速貶值的交易，最后貨幣貶值與金融危機會引發(fā)更嚴重的經(jīng)濟衰退。即便有這樣那樣的原因，但是在這其中政府的救助無疑是最重要的那一個。

四、我國對大型銀行的監(jiān)管措施

根據(jù)金融穩(wěn)定理事會（FSB）的標(biāo)準對它進行的規(guī)定，所謂的重要性金融機構(gòu)就是規(guī)模達到一定程度、具有特殊功能、特殊社會作用，并且它的破產(chǎn)會引起連鎖反應(yīng)對社會造成一定影響的企業(yè)。當(dāng)前，對于我國來說，中國銀行、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國建設(shè)銀行在FSB公布的全球系統(tǒng)重要性銀行名單上全部榜上有名。

（一）我國監(jiān)管新措施。從2008年發(fā)生的全球金融危機我們能夠看出，重要性金融機構(gòu)因為其規(guī)模達到一定程度、具有特殊功能、特殊社會作用，使其在整個金融系統(tǒng)都處于極為核心的位置，一旦其出現(xiàn)問題，就會直接、間接導(dǎo)致整個金融體系和實體經(jīng)濟出現(xiàn)問題。所以，2008年全球金融危機過后，全球各國和世界上各經(jīng)濟組織都意識到它的重要性，在積極探索和修訂相關(guān)規(guī)章制度，以此來避免這種情況的發(fā)生。

僅以我國為例，最近一段時期我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，大型企業(yè)如雨后春筍般出現(xiàn)在神州大地，這些企業(yè)隨著經(jīng)濟發(fā)展，在我國的經(jīng)濟體系中占據(jù)核心地位，對于我國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性發(fā)展具有極大的影響。為了更好地引導(dǎo)金融系統(tǒng)健康、穩(wěn)定發(fā)展，黨中央、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，國家有關(guān)部門走出去引進來，學(xué)習(xí)國際上的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，立足金融行業(yè)發(fā)展，于2018年9月20日召開中央全面深化改革委員會第四次會議，審議通過了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》。

指導(dǎo)意見中內(nèi)容包含三大部分：（1）科學(xué)評估，對那些針對金融系統(tǒng)起到積極作用的金融機構(gòu)要給予一定的肯定。（2）增強監(jiān)管力度，將系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)可能會出現(xiàn)非常嚴重風(fēng)險的概率降到最低。（3）設(shè)立風(fēng)險預(yù)案。當(dāng)重大風(fēng)險真的發(fā)生時，一定要保證第一時間進行有效處理，防止出現(xiàn)業(yè)務(wù)中斷的情況發(fā)生。

（二）國際視角下中國如何對大型銀行進行有效監(jiān)管。從國際監(jiān)管機構(gòu)對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管措施來看，其主要包括“三大支柱”：一是提高損失吸收能力（HLAC）及總損失吸收能力（TLAC）；二是提升監(jiān)管強度和有效性；三是推動“恢復(fù)與處置計劃”建設(shè)。

第一大支柱和第二大支柱旨在減少系統(tǒng)重要性銀行經(jīng)營失敗的可能性，以期實現(xiàn)“好而不會倒”；而第三大支柱旨在降低系統(tǒng)重要性銀行一旦經(jīng)營失敗而導(dǎo)致的負外部性，也就是“雖大但是該倒也能倒”。

結(jié)合我國國情和“三大支柱”在我國的落實情況來看，第二大支柱“提升監(jiān)管強度和有效性”應(yīng)成為實施重點。由于系統(tǒng)重要性銀行開辦的很多業(yè)務(wù)會涉及不同金融領(lǐng)域，所以亟須加強金融監(jiān)管的集中統(tǒng)一、協(xié)調(diào)配合，真正形成監(jiān)管合力。負責(zé)制定系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管標(biāo)準的部門應(yīng)該具有更加宏觀的視野，應(yīng)對金融體系有更加全面的認識。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)針對系統(tǒng)重要性銀行風(fēng)險治理機制、數(shù)據(jù)加總和風(fēng)險報告等具體監(jiān)管領(lǐng)域，研究制定配套監(jiān)管制度。

系統(tǒng)重要性銀行對于金融體系關(guān)系重大，即使出現(xiàn)危機，其核心功能也不能立即中斷，比如清算功能、頭寸劃撥等功能。因此，一旦系統(tǒng)重要性銀行風(fēng)險暴露，監(jiān)管部門就應(yīng)立即啟動預(yù)定處置程序，在確保其核心功能不中斷的情況下，盡量依靠市場力量，減少客戶損失，保障整個金融體系穩(wěn)定。