關于進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》的法律思考

王傳斌

按照我國《食品安全法》及其實施條例規(guī)定和2018年政府機構改革以后的食品安全管理體制，進口食品在口岸環(huán)節(jié)由海關實施檢驗，并對允許進入境內生產經營環(huán)節(jié)的進口食品簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》。隨著國際貿易便利化和優(yōu)化營商環(huán)境工作不斷推進，海關對進口食品抽查檢驗率逐步降低，形成了多種進口食品安全檢驗和監(jiān)督管理模式，但所簽發(fā)的《入境貨物檢驗檢疫證明》并沒有太大的變化。近年來，消費者、經營者、司法機關乃至海關人員，對海關簽發(fā)的進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》的法律效力和作用產生了一些爭議，在個案處理中出現(xiàn)不同意見。本文擬作初步分析，期待對推進進口食品海關監(jiān)管模式改革有所借鑒。

一、進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》的法律依據(jù)與文書變遷

(一)《入境貨物檢驗檢疫證明》基本概況

《入境貨物檢驗檢疫證明》是1998年原國家動植物檢疫局、國家進出口商品檢驗局、國家衛(wèi)生檢疫局合并組建原國家出入境檢驗檢疫局(1)本次機構改革俗稱“三檢合一”。出入境檢驗檢疫部門其后兩次機構改革情況：2001年4月，根據(jù)國務院決定，國家出入境檢驗檢疫局與原國家質量技術監(jiān)督局合并，組建國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局(簡稱國家質檢總局)，各地方出入境檢驗檢疫機構設置和管理體制不變。2018年3月，根據(jù)國務院機構改革方案，將國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署，海關承擔出入境檢驗檢疫執(zhí)法職能。后，由原國家出入境檢驗檢疫局依據(jù)有關法律規(guī)定和出入境檢驗檢疫業(yè)務需要，制定的出入境檢驗檢疫證單之一，是出入境檢驗檢疫機構對入境的法定檢驗檢疫貨物檢驗檢疫合格后，簽發(fā)給進口貨物收貨人的書面憑證?！冻鋈刖硻z驗檢疫證單填制規(guī)范》(中華人民共和國出入境檢驗檢疫行業(yè)標準SN/N4833-2017)附錄A《檢驗檢疫證單種類及適用范圍》“A.2.4.1編號5-1《入境貨物檢驗檢疫證明》”規(guī)定：“《入境貨物檢驗檢疫證明》適用于經檢驗檢疫合格的法定入境貨物，是入境貨物準予銷售、使用或安裝調試的合格憑證?！碑斍?，《入境貨物檢驗檢疫證明》由海關依法簽發(fā)，屬海關執(zhí)法文書之一。

(二)簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》的法律依據(jù)

海關對進境法定檢驗檢疫貨物實施檢驗檢疫并簽發(fā)有關證單的法律依據(jù)主要包括《進出口商品檢驗法》及其實施條例、《進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《食品安全法》及其實施條例、《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則和相關規(guī)章，其中涉及簽發(fā)證單的條款主要是《進出口商品檢驗法》第十二條、《食品安全法》第九十二條和多個規(guī)章的具體條款。(2)《進出口商品檢驗法》第十二條：……商檢機構應當在國家商檢部門統(tǒng)一規(guī)定的期限內檢驗完畢，并出具檢驗證單?！妒称钒踩ā返诰攀l第二款：進口的食品、食品添加劑應當經出入境檢驗檢疫機構依照進出口商品檢驗相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗合格。其中，與進口食品檢驗檢疫直接相關的規(guī)章包括《進出口食品安全管理辦法》《進境水果檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《進出口水產品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《進出口肉類產品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《進出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《進出境糧食檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》等，這些規(guī)章都設專條規(guī)定了簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》的情形，可以歸納為：進口食品經檢驗檢疫合格的，由進口口岸海關簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》，準予生產、加工、銷售、使用；檢驗檢疫不合格的，應當簽發(fā)檢驗檢疫處理通知書，責令收貨人作退運或銷毀處理。(3)《進境水果檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》(國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第68號公布，海關總署令第243號令修訂)第十二條、《進出口水產品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》(國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第135號公布，海關總署第243號令修正)第二十一條、《進出口食品安全管理辦法》(國家質檢總局令第144號公布，海關總署第243號令修正)第十八條、《進出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》(國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第152號公布，海關總署第243號令修正)第十七條《進出境糧食檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》(國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第177號公布，海關總署第243號令修正)第十九條，內容略。

(三)進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》的變化情況

按照有關規(guī)定，1998年以來原出入境檢驗檢疫部門對檢驗檢疫合格的進口食品同時簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》和《衛(wèi)生證書》。(4)原國家質檢總局《出入境檢驗檢疫簽證管理辦法》(國質檢通〔2009〕38號)第四十一條：入境貨物通關后經檢驗檢疫合格，或經檢驗檢疫不合格、但已進行有效處理合格的，簽發(fā)“入境貨物檢驗檢疫證明”，進口食品還需簽發(fā)衛(wèi)生證書；不合格需作退貨或銷毀處理的，簽發(fā)“檢驗檢疫處理通知書”，并書面告知海關和當事人。2015年7月，原國家質檢總局發(fā)布公告要求，對進口食品經檢驗檢疫合格的，或檢驗檢疫不合格但已進行有效處理合格的簽發(fā)“入境檢驗檢疫證明”，不再簽發(fā)“衛(wèi)生證書”，并將評語統(tǒng)一規(guī)定為“上述貨物業(yè)經檢驗檢疫監(jiān)督管理，準予進口”。2017年，質檢總局在實施審單放行改革時，將《入境貨物檢驗檢疫證明》評語統(tǒng)一調整為“上述貨物經檢驗檢疫合格評定，予以通關放行”。(5)《質檢總局關于進一步規(guī)范進口食品、化妝品檢驗檢疫證單簽發(fā)工作的公告》(國家質檢總局公告2015年第91號)和《質檢總局關于做好審單放行有關工作的通知》(質檢通函〔2017〕803號)?！昂细裨u定”是2002年國家修訂《進出口商品檢驗法》時，借鑒世界貿易組織《技術性貿易壁壘協(xié)定》和有關國際標準引入的概念，合格評定程序包括：抽樣、檢驗和檢查；評估、驗證和合格保證；注冊、認可和批準以及各項的組合。(6)《進出口商品檢驗法》第六條：必須實施的進出口商品檢驗，是指確定列入目錄的進出口商品是否符合國家技術規(guī)范的強制性要求的合格評定活動。合格評定程序包括：抽樣、檢驗和檢查；評估、驗證和合格保證；注冊、認可和批準以及各項的組合。

二、《入境貨物檢驗檢疫證明》的法律效力及有關主體的權利義務

(一)進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》是進口食品的法定合格憑證

按照我國現(xiàn)行進口食品安全監(jiān)管體制，綜合《食品安全法》第九十一條、第九十二條、海關總署《進出口食品安全管理辦法》第十八條的相關規(guī)定，海關是進出口食品安全的主管機關，對進出口食品安全實施監(jiān)督管理；進口的食品、食品添加劑、食品相關產品應當符合我國食品安全國家標準；進口的食品、食品添加劑應當經海關依照進出口商品檢驗相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗合格；進口食品經檢驗檢疫合格的，由海關出具合格證明，準予銷售、使用；進口食品經檢驗檢疫不合格的，由海關出具不合格證明；涉及安全、健康、環(huán)境保護項目不合格的，由海關責令當事人銷毀，或者出具退貨處理通知單，由進口商辦理退運手續(xù)；其它項目不合格的，可以在海關的監(jiān)督下進行技術處理，經重新檢驗合格后，方可銷售、使用。

在筆者參與的工作討論中曾有人提出，海關對進口食品僅僅依據(jù)商品檢驗法規(guī)定的程序作了“合格評定”，并不是“評定結論為合格”，其理由是《進出口商品檢驗法》第六條第二款并沒有規(guī)定作出合格的結論。筆者認為，這是對《進出口商品檢驗法》第六條的誤讀，也沒有正確理解“合格評定”與“合格評定程序”的涵義。有關國際標準和WTO《技術性貿易壁壘協(xié)定》(TBT協(xié)定)對“合格評定”與“合格評定程序”有清晰的定義，合格評定(Conformity assessment)是直接或間接確定是否滿足相關要求的任何活動(ISO/IEC指南2)；合格評定程序(Conformity assessment procedures)是任何用以直接或間接確定是否滿足技術法規(guī)或標準有關要求的程序(《TBT 協(xié)定》附錄1)。(7)林偉、楊松、張峰等：《合格評定程序及其理解》，《檢驗檢疫科學》2002年第5期?！哆M出口商品檢驗法》第六條第一款用詞為“合格評定活動”，第二款用詞為“合格評定程序”，“合格評定程序”是對“合格評定活動”途徑和方法的進一步闡釋，通過該方法實施合格評定，并做出“確定……是否符合國家技術規(guī)范的強制性要求”的結論才是“合格評定活動”的全過程。

由此可見，進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》是海關依法簽發(fā)的執(zhí)法文書之一，表明所載明的進口食品已經海關實施合格評定，符合中國法律法規(guī)和食品安全國家標準的要求，通俗地說，就是合格產品。從法律意義上說，該文書是海關對進口食品簽發(fā)的合格證明，具有法定性。

(二)進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》不具有合格保證的效力

從《食品安全法》角度看，食品安全合格的評判依據(jù)無疑是食品安全法律法規(guī)和食品安全國家標準。但是，由于食品安全標準及食品安全指標眾多，任何一份檢測報告都不可能窮盡所有項目，只能在有限的范圍內對所關注的重點指標進行檢測和評判。而且，進口檢驗所采用的“合格評定程序”是綜合評定手段，包括“抽樣、檢驗和檢查；評估、驗證和合格保證；注冊、認可和批準以及各項的組合”，與傳統(tǒng)的抽樣、檢測并不完全等同。進口食品檢驗不是批批抽樣、全項目檢測，而是一種綜合性合格評定活動，海關可以根據(jù)國際通行的合格評定程序，按照分類管理原則確定的檢驗監(jiān)管模式對進口食品實施檢驗。(8)楊洋、殷杰、貝君等：《新<食品安全法>對進口食品安全管理的影響》，《食品安全質量檢測學報》2015年第9期。因此，食品的任何合格證明從內容、技術和證明范圍上來看都是有限的。為表述方便，姑且稱檢驗合格為“技術合格”。

再從法律角度看，“技術合格”證明只要滿足法律規(guī)定的條件，就應當認為該食品為法律上的合格產品，即“法律合格”。進口食品經海關實施法定檢驗(合格評定)，在所關注的項目范圍之內符合法律法規(guī)和國家食品安全標準要求，就可以認定為“法律合格”，簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》。否則，海關不可能簽發(fā)該證明，只能簽發(fā)檢驗檢疫處理通知書。從技術角度看，“合格”永遠是相對的，但從法律角度看，“合格”則是絕對的，即：只要取得“法律合格”證明，則足以認定該產品滿足了法律意義上的合格條件，可以依法進入生產經營環(huán)節(jié)。因此，不應將“法律合格”混同于“技術合格”，或夸大“法律合格”的功能，將海關簽發(fā)合格證明等同于海關承擔產品質量合格保證義務，從而對海關簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》及進口食品生產經營者課以更多的行政法義務。

綜上所述，結合“合格評定”的定義和當前對進口食品檢驗監(jiān)管所采取的抽批查驗和合格評定模式，應當認為，海關雖然對進口食品實施抽查檢驗并簽發(fā)了《入境貨物檢驗檢疫證明》，但受檢驗項目所限，該證明不是海關對進口食品的合格保證文書。原國家質檢總局食品局曾于2016年3月在門戶網(wǎng)站答復咨詢稱：“《入境貨物檢驗檢疫證明》的效力為：證明該批次食品從正常途徑進口，依照我國法律法規(guī)規(guī)定經檢驗檢疫?！?9)國家食品質量監(jiān)督檢驗中心網(wǎng)站，http：//www.cfda.com.cn/newsdetail.aspx?id=86380。由于機構改革原因，原國家質檢總局門戶網(wǎng)站已關閉，暫無法查找原文。該答復只告知了行為過程，沒有說明檢驗檢疫的結果及效力，沒有起到消除疑惑和正本清源的作用。

由于進口食品入境檢驗檢疫證明是進口食品的“法律合格”憑證，在涉及進口食品安全的爭議案件中，都不可避免地會對《入境貨物檢驗檢疫證明》進行評判。有法院在裁判文書中表述：“出入境檢驗檢疫機構簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》僅表明進口食品的來源和途徑正當，已依我國法律法規(guī)規(guī)定的檢驗檢疫技術標準、技術規(guī)范對進口食品進行了審查和認定，但并非確保進口食品在銷售流通環(huán)節(jié)完全符合食品安全標準?！?10)北京高級人民法院(2019)京行終6399號、(2019)京行終6397號判決書，中國裁判文書網(wǎng)。該司法判決意見曾經在一些媒體上以“進口食品取得《入境貨物檢驗檢疫證明》不代表符合食品安全標準”為標題引發(fā)熱議，使公眾對進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》法律效力出現(xiàn)疑惑，甚至產生誤讀。(11)《北京高院終審判決：進口食品取得入境貨物檢驗檢疫證明不代表符合食品安全標準》，搜狐網(wǎng)，https：//www.sohu.com/a/354789186_654609。有人曾以“《入境貨物檢驗檢疫證明》該取消了”為題公開發(fā)表意見，認為“海關的《證明》僅能證明該批貨物屬于合法進口，并不能證明該批貨物的品質符合國家要求。既然如此，用進口貨物的繳稅單證代替《證明》，豈不更加權威可信？”(12)江小平：《<入境貨物檢驗檢疫證明>該取消了》，http：//www.wuliujia2018.com/html/60953.html。

筆者對上述司法裁判案件綜合分析后認為，法院對該案件的評判意見有二方面不足：一是本案不應對進口食品入境檢驗檢疫證明進行評判。案件的爭議焦點是原告對海關投訴處理行為不服引發(fā)的爭議，法院應當審查海關投訴處理這一行政行為，從行政執(zhí)法角度評判海關簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》及其對投訴舉報處置行為的合法性，而不是對進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》本身的證明效力進行評判。二是對《入境貨物檢驗檢疫證明》的評判意見有失準確。按照我國進口貨物監(jiān)管體制，確認進口產品是否“來源和途徑正當”是一個綜合的過程，由海關依據(jù)《海關法》的規(guī)定，綜合各類監(jiān)管條件進行判定，而非僅僅《食品安全法》單一條件，在此意義上，能夠證明進口食品“來源和途徑正當”的法律文書應當是海關“進口貨物報關單”上的放行記錄而不是《入境貨物檢驗檢疫證明》。該判決書中的評判意見和有人提出取消《入境貨物檢驗檢疫證明》的意見顯然混淆了《入境貨物檢驗檢疫證明》與海關簽發(fā)的其他執(zhí)法證單的區(qū)別。

(三)《入境貨物檢驗檢疫證明》是食品進口后生產經營過程供查驗的合格憑證

按照《食品安全法》第五十二條、第五十三條規(guī)定，食品生產經營者生產和采購食品、食品原料、食品添加劑，應當查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證或者其他合格證明，所生產的食品、食品添加劑、食品相關產品出廠前必須進行檢驗，檢驗合格后方可出廠或者銷售。據(jù)此，食品生產經營全流程中，生產經營者負有查驗食品合格證明的法定義務，對進口食品而言，《入境貨物檢驗檢疫證明》由國家執(zhí)法機關簽發(fā)，權威性高，已成為業(yè)界和消費者公認的證明效力最強的合格證明。有些地區(qū)的食品安全監(jiān)管制度中明確規(guī)定，進口食品生產經營者必須查驗《入境貨物檢驗檢疫證明》。(13)山東省食藥監(jiān)局《山東省進口食品市場銷售規(guī)范(試行)》“三、進口食品合格證明查驗……經營者銷售進口食品，應當查驗留存《入境貨物檢驗檢疫證明》，并按照國家出入境檢驗檢疫部門的要求隨附合格證明材料。必要時應當查驗留存進口食品的海關進口貨物報關單?！薄傲⑦M貨查驗記錄制度：經營者采購進口食品，應當查驗進口商提供的《入境貨物檢驗檢疫證明》或者其他供貨者的食品經營許可證、《入境貨物檢驗檢疫證明》，并按規(guī)定留存相關證明材料。”食品伙伴網(wǎng)，http：//news.foodmate.net/2016/05/379096.html，2016年5月。

(四)進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》不能免除經營者產品質量責任

我國的《產品質量法》《食品安全法》《消費者權益保護法》《民法典》，系統(tǒng)規(guī)定了產品質量責任，包括停止銷售、警示、召回、損害賠償?shù)却胧?，以無過錯責任為主，對于生產經營者具有明知、欺詐等重大過錯的，還規(guī)定了懲罰性賠償責任。(14)《食品安全法》第一百四十七條、第一百四十八條，《民法典》第一千二百零二條、第一千二百零六條、第一千二百零七條等，內容略。《食品安全法》第九十四條第三款、《食品安全法實施條例》第四十九條規(guī)定，發(fā)現(xiàn)進口食品不符合我國食品安全國家標準或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，進口商應當立即停止進口，已進入國內流通領域的要依法召回，并將召回和處理情況向所在地市場監(jiān)督管理部門和海關報告。進口商在有關主管部門責令其依法召回進口的食品后，仍拒不召回的，要被給予行政處罰。綜合說來，雖然《入境貨物檢驗檢疫證明》可以作為進口食品進入國內市場流通的憑證，但由于影響食品質量安全的因素眾多，“法律合格”并不能取代“技術合格”，一旦出現(xiàn)食品不符合法律法規(guī)和食品安全國家標準的情況，進口商和相關經營者必須依法履行前述法定的產品質量責任。在進口商和經營者依法履行查驗進口食品入境檢驗檢疫合格證明并建立食品進口和銷售記錄義務前提下，相關的行政責任應當免除，但不能免除產品質量民事責任。北京市第二中級人民法院于2015年12月21日在“(2015)二中民(商)終字第12880號”民事判決案中載明：“進口食品經營者銷售的食品已取得檢驗檢疫機構的行政許可，但仍不符合食品安全標準，進口食品經營者未提交證據(jù)證明其已履行法定的進貨查驗、如實記錄義務的，應認定其實施了銷售明知是不符合食品安全標準的食品的行為。消費者以此為由依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定向進口食品經營者主張懲罰性賠償金的，人民法院應予支持?！?15)北京高院研究室：《周悟權訴北京華聯(lián)精品超市有限公司、北京華聯(lián)精品超市有限公司安貞橋店買賣合同糾紛案(北京法院參閱案例第31號)》，2017年5月，北京法院網(wǎng)，http：//bjgy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/05/id/2884535.shtml。另，該判決意見中，將入境檢驗檢疫證明視為“檢驗檢疫行政許可”值得商榷，但不影響裁判意見的整體正確性。筆者認為，該判決是適當?shù)摹?/p>

(五)進口食品消費者與海關之間不因簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》具有行政法上利害關系

近年來，在進口食品消費維權領域出現(xiàn)了一些案例(更多是所謂的“職業(yè)打假人”維權案例)，消費者在流通領域購買進口食品后，發(fā)現(xiàn)該食品不符合食品安全國家標準時，直接以簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》的海關為被告向法院提起行政訴訟，請求撤銷該《入境貨物檢驗檢疫證明》。對此，各地法院認識不完全一致，有的法院認為消費者與海關之間具有法律上利害關系而受理并進入實質審理，更多的法院則認為，消費者與海關之間不具備法律上的利害關系而不予受理。通過中國裁判文書網(wǎng)檢索2015年-2019年有關案例，共檢索到26件消費者對海關(或原出入境檢驗檢疫局)因簽發(fā)進口食品入境檢驗檢疫證明或衛(wèi)生證書(原國家質檢總局2015年第91號公告之前簽發(fā))提起行政訴訟的案件、1件對原海關放行進口食品提起行政訴訟的案件。從裁判結果來看，其中24個案件法院均認為消費者與海關簽發(fā)檢驗檢疫證明之間不具有利害關系，未進入實質審理直接駁回起訴，只有2個案件法院認為具有利害關系而進入實質審理，但其中1個案件在二審時被法院認定不具有利害關系予以糾正。因此，不具有法律上利害關系已成為主流觀點被法院所接受，筆者亦持贊同意見。

行政訴訟原告與被告行政機關之間具有利害關系是《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的起訴條件之一，有關司法解釋對“與行政行為具有利害關系”作了具體規(guī)定。(16)最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋(法釋〔2018〕1號)第十二條：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”：(一)被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；(二)在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；(三)要求行政機關依法追究加害人法律責任的；(四)撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；(五)為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；(六)其他與行政行為有利害關系的情形。最高人民法院在審理劉廣明訴張家港市人民政府行政復議引發(fā)的行政訴訟再審案件，首次將行政訴訟中原告“利害關系”置換為主觀公權利，并引入保護規(guī)范理論作為司法實踐判定標準，將行政訴訟乃至行政復議法律實務中“利害關系”判定引入新的階段，(17)最高人民法院(2017)最高法行申169號“劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書”，中國裁判文書網(wǎng)。引發(fā)了行政法學界熱烈討論。海關受理進口商申報進口食品，經合格評定后簽發(fā)貨物入境檢驗檢疫證明，在海關與進口商之間形成了行政法律關系，但消費者不是“海關作出進出境貨物監(jiān)管行為的行政相對人，該進出境貨物監(jiān)管行為不會對其合法權益產生直接影響，其并無區(qū)別于其他普通人的、特別的合法權益需要保護，故其與被訴行政行為沒有利害關系，不具有提起本案訴訟的原告資格?！?18)最高人民法院(2019)最高法行申7899號“江春花、中華人民共和國黃埔新港海關公安行政管理其他(公安)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書”，中國裁判文書網(wǎng)。需要強調的是，是否存在法律上利害關系不是通過是否屬于行政相對人來判斷，而是通過審查訴請保護的主觀公權利是否落入行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法律規(guī)范的保護范圍加以判定。(19)李年清：《主觀公權利、保護規(guī)范理論與行政訴訟中原告資格的判定——基于(2017)最高法行申169號劉廣明案的分析》，《法律適用(司法案例)》2019年第2期。消費者在流通領域購買進口食品后，在消費者與經營者之間形成了買賣合同民事法律關系，消費者所享有的產品質量權益是一種絕對利益，不因海關簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》而改變，只是不在海關對進口食品實施合格評定并簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》時所依據(jù)的法律規(guī)范范圍之內。

進一步說，消費者與海關簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》之間沒有行政法上的利害關系，這跟消費者與進口食品經營者之間享有產品質量關系不是同一法律關系，不存在任何矛盾。消費者與海關之間不因簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》具有法律利害關系僅限于行政法層面上，是對消費者是否享有對海關簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》的行政行為申請行政復議或提起行政訴訟資格的審查標準，屬于程序性權利，不涉及產品質量民事法律關系，也不涉及海關違法執(zhí)法侵害消費者權益后依法應當進行國家賠償?shù)那樾?。消費者不享有直接起訴海關簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》行政行為的原告資格，既不影響消費者對所購買食品質量與安全權益的實現(xiàn)，也不影響食品進口商、銷售商和其他經營者所應承擔的產品質量責任。

因此，消費者如果認為所購買的進口食品存在質量問題，可以依據(jù)《合同法》《產品質量法》《消費者權益保護法》《食品安全法》等法律規(guī)定向經營者主張產品質量責任；也可以向食品安全監(jiān)督管理部門或者海關投訴舉報，如對投訴舉報處理行為不服可以提起行政訴訟，具有原告資格。如果海關違法執(zhí)法，導致消費者合法權益受到侵害，符合《國家賠償法》規(guī)定條件的，消費者依法享有獲得國家賠償?shù)臋嗬?/p>

三、對進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》的改進建議

近年來，海關(包括原檢驗檢疫機構)積極響應國家優(yōu)化營商環(huán)境工作部署，積極推進業(yè)務改革，實施了一系列推進國際貿易便利化的舉措?！度刖池浳餀z驗檢疫證明》是海關針對所有進口法定檢驗檢疫貨物簽發(fā)的執(zhí)法文書，雖然主要執(zhí)法依據(jù)是商品檢驗法及其實施條例，但同時涉及進出境動植物檢疫、國境衛(wèi)生檢疫和其他海關監(jiān)管的有關規(guī)定，僅從食品安全監(jiān)管方面不宜討論該文書的存廢，但可以從進口食品安全監(jiān)管角度，對《入境貨物檢驗檢疫證明》進行改進和完善。

(一)修改《入境貨物檢驗檢疫證明》評語

自1999年以來，進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》評語先后有三個模式，不斷改進，體現(xiàn)了海關及社會公眾對該文書法律證明效力的認識不斷加深。目前，海關對進口食品安全監(jiān)管的合格評定的方式采取與國際接軌的做法，在對輸出國家和地區(qū)食品安全管理體系和食品安全狀況進行評估和審查的基礎上，按照風險分析結果采取審單放行、查驗放行、查驗送檢放行等不同模式，傳統(tǒng)的現(xiàn)場查驗、抽樣、送實驗室檢測等方式不再是必須途徑。經合格評定，認為符合國家食品安全標準的，允許進口并簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》。在這種情況下，進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》應當圍繞以下三個方面進行改進：一是標明海關對進口食品已經實施合格評定，具備進入國內流通領域的基本條件；二是進口商和經營者繼續(xù)承擔食品安全質量責任；三是證明內容不涉及海關監(jiān)管和征稅。前述分析的原理同樣適用于海關簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》的其他進口商品，因此，建議將進口食品《入境貨物檢驗檢疫證明》評語“上述貨物經檢驗檢疫合格評定，予以通關放行”和其他進口商品《入境貨物檢驗檢疫證明》評語“上述貨物業(yè)經檢驗檢疫，準予銷售、使用”的評語一并修改為：“海關已經接受上述貨物入境申報，經綜合評定，準予進境銷售、使用。海關評定系監(jiān)督抽查方式，進口商及經營者依法承擔本貨物的質量及安全責任?！?/p>

(二)建立《入境貨物檢驗檢疫證明》效力終止程序

受進口食品合格評定方式所限，海關已簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》的進口食品進入國內流通領域以后，可能出現(xiàn)存在食品安全風險并判定為食品不合格的情況，進口商和相關經營者應當依法立即實施召回和下架處理。此時，海關已簽發(fā)的《入境貨物檢驗檢疫證明》不應再發(fā)揮“法律合格”憑證的作用，需要及時終止其法律效力。當前，海關執(zhí)行的《出入境檢驗檢疫簽證管理辦法》并沒有規(guī)定檢驗檢疫證書的廢止或撤銷程序，導致一線海關在需要終止《入境貨物檢驗檢疫證明》時無章可循，迫切需要加快制定。最高人民法院在判決案例中已確認了行政機關有錯必糾的基本原則，海關應當借鑒，不宜以缺少規(guī)定為由對簽發(fā)后發(fā)現(xiàn)有瑕疵的《入境貨物檢驗檢疫證明》不予處置。(20)最高人民法院(2018)最高法行再7號《行政判決書》(梁某訴那坡縣人民政府林業(yè)行政登記爭議再審案)：行政行為一旦作出，即具有確定力及執(zhí)行力。但是對于違法或不當?shù)男姓袨橐约坝捎谑聦嵑头勺冞w而不宜存續(xù)的行政行為，行政機關具有自我糾錯的權力和職責。自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產生，盡早結束行政行為效力的不確定狀態(tài)，維護行政法律關系的穩(wěn)定，增強公眾對行政機關的認同和信賴。在目前缺少法律明確規(guī)定的情況下，行政機關可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、確認違法等方式。從嚴格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。

按照《食品安全法》規(guī)定，進口食品進入流通領域以后，由地方政府市場監(jiān)督管理部門實施監(jiān)督管理。(21)《食品安全法》第九十五條第二款：縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門對國內市場上銷售的進口食品、食品添加劑實施監(jiān)督管理。發(fā)現(xiàn)存在嚴重食品安全問題的，國務院食品安全監(jiān)督管理部門應當及時向國家出入境檢驗檢疫部門通報。國家出入境檢驗檢疫部門應當及時采取相應措施?？紤]到同一批次的進口食品可能被分銷至國內不同的地區(qū)，海關需要與多個地方政府市場監(jiān)管部門保持信息溝通，才能確保不合格食品得到及時處置。為方便執(zhí)法，促進海關與市場監(jiān)督管理部門充分溝通，《入境貨物檢驗檢疫證明》的效力終止程序應當解決如下問題：一是市場監(jiān)管部門或者其他機關、單位發(fā)現(xiàn)或確認進口食品存在不符合食品安全法規(guī)和標準的情形后，立即通知簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》的海關；二是海關經調查認定不符合食品安全法規(guī)和標準的事實成立，書面通知原收貨人或申報單位立即停止銷售、召回進口食品，交回《入境貨物檢驗檢疫證明》，并啟動后續(xù)核查程序；三是海關通過新聞媒體或官方網(wǎng)站發(fā)布公告廢止《入境貨物檢驗檢疫證明》；四是向收貨人、經銷商和已知的加工、銷售企業(yè)所在地政府市場監(jiān)管部門通報情況，告知其監(jiān)督企業(yè)召回或責令召回，如企業(yè)拒不召回，則通報海關依法給予行政處罰；五是海關按照層級向海關總署報告，由海關總署向國家市場監(jiān)管總局通報，便于各地市場監(jiān)督部門及時采取相應監(jiān)管措施。