行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的作用機制研究

楊 軍

（萊蕪技師學(xué)院，山東 濟南 271100）

審視工業(yè)發(fā)達國家的學(xué)徒制發(fā)展史發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會與學(xué)徒制有著天然的聯(lián)系，是引領(lǐng)和推動學(xué)徒制高質(zhì)量發(fā)展的重要社會組織。受經(jīng)濟體制改革影響，自上世紀八十年代以來，我國職業(yè)教育開始與行業(yè)組織剝離，由此引發(fā)的負面效應(yīng)日益顯著，突出表現(xiàn)為校企合作效能低下。為改變行業(yè)協(xié)會職能缺位現(xiàn)狀，國家各部門相繼出臺了一系列政策文件，以期推動行業(yè)協(xié)會參與職業(yè)教育，如2014年教育部頒發(fā)的《關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》（教職成〔2014〕9號）指出，要建立“政府引導(dǎo)、行業(yè)參與、社會支持，企業(yè)和職業(yè)院校雙主體育人的中國特色現(xiàn)代學(xué)徒制”[1]；2019年國務(wù)院頒發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出，要“推動職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)形成命運共同體”，“完善政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校等共同參與的質(zhì)量評價機制”[2]；2020年教育部等九部門頒布的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》提出，要“提升行業(yè)舉辦和指導(dǎo)職業(yè)教育的能力”[3]。然而，當(dāng)前行業(yè)協(xié)會的職能仍無法滿足職業(yè)教育特別是學(xué)徒制育人工作的需求，亟需厘清新時代下行業(yè)協(xié)會在學(xué)徒制各主體之間的作用機制，以推動學(xué)徒制的高質(zhì)量發(fā)展。

一、行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的依據(jù)：第三部門理論

公共產(chǎn)品具有不可分割性和非排他性特征，人們的“免費搭車”引發(fā)了市場失靈，迫切要求通過政府干預(yù)來規(guī)范公共服務(wù)的供給。人們對公共產(chǎn)品的偏好存在較大差異，導(dǎo)致政府部門提供的公共產(chǎn)品傾向于中位選民的偏好，既無法滿足一部分人的過度需求，又無法滿足一部分人的特殊需求，由此引發(fā)了政府失靈。面對市場失靈和政府失靈引發(fā)的雙重困境，客觀上要求介于市場和政府之間的一種中介社會組織發(fā)揮功用，由此產(chǎn)生了第三部門，用以彌補市場和政府在公共物品提供上的不足[4]。

學(xué)徒制作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同樣面臨著市場失靈和政府失靈的雙重困境。對于市場而言，已有的市場機制與學(xué)徒制所需要的約束機制不匹配，尚無法解決勞動力市場中的“挖人外部性”和“搭便車”問題，造成了參與學(xué)徒制企業(yè)動力不足，甚至引發(fā)了參與培訓(xùn)企業(yè)的“集體行動困境”；對于部分企業(yè)，其參與學(xué)徒制的目的更側(cè)重于滿足短期用工需求，在開展人才培養(yǎng)過程中，局限于對學(xué)徒技能的培養(yǎng)，屬于一種“工具性”教育理念，忽視了學(xué)徒的全面發(fā)展。對于政府而言，當(dāng)前“全能政府”的理念較為嚴重，職業(yè)學(xué)校的核心要素受到政府部門制約，“放管服”改革力度不夠，政府部門在職業(yè)教育辦學(xué)過程中存在錯位和越位現(xiàn)象，致使職業(yè)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不高；與普通教育相比，政府部門還需要提升對職業(yè)教育的資金支持力度；與工業(yè)發(fā)達國家技能形成體系相比，政府部門的各項保障機制還不夠健全。在眾多的第三部門中，受行業(yè)協(xié)會的本質(zhì)屬性和特有價值所決定，行業(yè)組織是最合適參與學(xué)徒制的一種社會中介組織。一是行業(yè)協(xié)會代表了本行業(yè)的共同利益，是以所屬行業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)為服務(wù)對象，以為本行業(yè)發(fā)展為服務(wù)目標(biāo)，以政府監(jiān)管下的自主行為為準(zhǔn)則，以非盈利的民間活動為組織活動方式的一種介于市場和政府間的中介組織；二是行業(yè)組織最了解本行業(yè)的需求和各項信息，其參與學(xué)徒制可以較好地緩沖學(xué)徒制的準(zhǔn)公共屬性和企業(yè)的盈利性之間的矛盾，協(xié)調(diào)校企之間締結(jié)契約關(guān)系，推動學(xué)徒制的有序?qū)嵤?/p>

二、行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制面臨的困境

從發(fā)達國家實踐經(jīng)驗來看，行業(yè)協(xié)會彌補了校企雙方的內(nèi)在合作矛盾，解決了校企合作中互惠機制的缺失，在學(xué)徒制中發(fā)揮了巨大的協(xié)調(diào)作用；從行業(yè)協(xié)會自身功能和國家關(guān)于職業(yè)教育政策導(dǎo)向來看，行業(yè)協(xié)會介入學(xué)徒制成為發(fā)展的必然趨勢。但我國行業(yè)組織在參與學(xué)徒制過程中，仍受到多重因素制約，無法滿足學(xué)徒制發(fā)展的需求。

（一）法律法規(guī)機制不健全

我國尚未出臺專門的行業(yè)協(xié)會法，行業(yè)協(xié)會的法人地位、性質(zhì)、權(quán)責(zé)利關(guān)系模糊。進入新時代以來，針對職業(yè)教育國家各部門出臺了一系列政策文件，鼓勵行業(yè)協(xié)會參與職業(yè)教育，但多是一些原則性文件，尚停留在“倡議”、“鼓勵”層面，還沒有形成可持續(xù)發(fā)展的制度和規(guī)則，致使行業(yè)協(xié)會缺乏參與學(xué)徒制的政策和制度依據(jù)，逃避本應(yīng)由行業(yè)部門承擔(dān)的責(zé)任成為必然。此外，對行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的頂層設(shè)計尚不健全，尚沒有一部法律法規(guī)對行業(yè)協(xié)會如何參與職業(yè)教育提出具體實施意見，致使行業(yè)協(xié)會在學(xué)徒制中屬于被動參與，無法有效發(fā)揮行業(yè)部門應(yīng)有的咨詢服務(wù)功能，在實踐中表現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會的參與動力不足。

（二）行業(yè)協(xié)會自身結(jié)構(gòu)不合理

在國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達城市中，企業(yè)規(guī)模、功能的多樣性，推動著行業(yè)組織自身功能的不斷提升，推動著行業(yè)協(xié)會在學(xué)徒制人才培養(yǎng)中承擔(dān)中介作用。但在國內(nèi)中小城市中，行業(yè)協(xié)會的自身結(jié)構(gòu)發(fā)展無法與學(xué)徒制的需求實現(xiàn)匹配，難以滿足社會對行業(yè)協(xié)會的期望。從行業(yè)協(xié)會人員來源來看，由于行業(yè)協(xié)會是依附于政府部門而設(shè)立的一種社會組織，其成員多是一些政府部門或企業(yè)的管理人員、退休人員或社會兼職人員，難以勝任行業(yè)協(xié)會人員專業(yè)性的需求；從行業(yè)協(xié)會人才體系構(gòu)成來看，內(nèi)部成員的年齡偏大、專業(yè)素質(zhì)不強，高學(xué)歷人才欠缺，無法保證行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性和社會公信力，同時也無法給予企業(yè)和職業(yè)院校實質(zhì)性的幫助，造成了行業(yè)協(xié)會名存實亡的現(xiàn)狀。

（三）參與學(xué)徒制的治理功能受阻

治理職能是行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的具體表現(xiàn)，組織能力薄弱、社會公信力不足、專業(yè)權(quán)威性低等因素，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會未能有效地參與學(xué)徒制，意味著行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的治理功能受阻。一是行業(yè)協(xié)會參與治理的路徑不暢通，政府部門的權(quán)力優(yōu)勢，不愿主動聽取來自行業(yè)協(xié)會的聲音，致使行業(yè)協(xié)會建言獻策的路徑不暢通；二是行業(yè)協(xié)會不具備足夠的影響力決定政策的生成，行業(yè)協(xié)會雖然有機會接受來自政府部門的委托，承擔(dān)相應(yīng)的咨詢建議工作，但對于政策的制定、實行和監(jiān)督過程缺乏參與權(quán)，咨詢建議能否被采納尚存質(zhì)疑；三是學(xué)徒制的治理過程涉及到經(jīng)濟、政治、文化、教育、民生、社會等多維度因素，要求行業(yè)協(xié)會人員應(yīng)具備較強的專業(yè)能力，但現(xiàn)有工作人員治理水平偏低，無法勝任專業(yè)性的工作，行業(yè)組織制定的標(biāo)準(zhǔn)和頒發(fā)的證書權(quán)威性受到質(zhì)疑，信息供給能力滯后、搭建的校企溝通合作平臺有限，影響了行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的治理效能。

（四）運行保障機制不足

當(dāng)前行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的運行保障機制不夠健全，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制動力不足。一是權(quán)利方面的運行保障機制欠缺。當(dāng)前學(xué)徒制仍是以政府為主導(dǎo)的教育模式，政府部門尚未給行業(yè)協(xié)會提供參與學(xué)徒制的發(fā)展環(huán)境，如適當(dāng)給予行業(yè)協(xié)會應(yīng)有的權(quán)利和資金支持，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會話語權(quán)不足，甚至逃避行業(yè)協(xié)會應(yīng)有的責(zé)任。二是人才引進機制不完善。行業(yè)協(xié)會現(xiàn)有的人員來源和構(gòu)成不利于行業(yè)協(xié)會職能的發(fā)揮，如部分行業(yè)協(xié)會多數(shù)是政府退休人員兼任，難以勝任專業(yè)性較強的業(yè)務(wù)工作，致使行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的動力不足、權(quán)威性不強。三是資金投入機制不健全。作為一種非盈利的社會中介組織，現(xiàn)有的資金投入機制，無法激發(fā)行業(yè)協(xié)會主動參與學(xué)徒制的動力，致使行業(yè)協(xié)會出現(xiàn)職能缺位現(xiàn)象。

三、行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的推進措施

行業(yè)組織參與學(xué)徒制，有利于實現(xiàn)公共利益最大化。在全面推行現(xiàn)代學(xué)徒制和企業(yè)新型學(xué)徒制階段，應(yīng)通過多種途徑明確行業(yè)協(xié)會角色和職能，使其主動參與學(xué)徒制治理進程，實現(xiàn)學(xué)徒制的高效運轉(zhuǎn)。

（一）構(gòu)建完善的行業(yè)協(xié)會法律保障體系

分析國家政策文本發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會主要從三個方面參與學(xué)徒制：一是為學(xué)徒制治理提供決策咨詢與建議；二是實施學(xué)徒制管理職能；三是為學(xué)徒制實施提供多樣化服務(wù)[5]。為推動行業(yè)協(xié)會更好地參與學(xué)徒制治理，從宏觀層面出發(fā)，出臺有關(guān)行業(yè)協(xié)會的法律法規(guī)，明確行業(yè)協(xié)會獨立的法人性質(zhì)、地位、職能、參與學(xué)徒制的責(zé)任清單、相應(yīng)的激勵措施等，從法律法規(guī)層面給予行業(yè)協(xié)會相應(yīng)的政策保障。從中觀層面出發(fā)，地方政府依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，出臺配套措施激勵行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制，制定明確的行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的“責(zé)任清單”，明確“可以做什么”、“不能做什么”的責(zé)任問題，充分授予行業(yè)協(xié)會一定的權(quán)力。從微觀層面出發(fā)，針對學(xué)徒制中的校企合作、實訓(xùn)基地建設(shè)、學(xué)徒制企業(yè)質(zhì)量評估、第三方評價實施等內(nèi)容，出臺詳細的實施細則，確保行業(yè)協(xié)會真正地參與到學(xué)徒制之中，為學(xué)徒制的多樣化需求提供服務(wù)，從而避免行業(yè)協(xié)會的治理流于形式。

（二）加強行業(yè)協(xié)會自身能力建設(shè)

加強行業(yè)協(xié)會自身能力建設(shè)，提升行業(yè)協(xié)會的決策咨詢、管理服務(wù)效能，是推進行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制治理能力的關(guān)鍵。一是強化自身參與學(xué)徒制的責(zé)任意識，行業(yè)協(xié)會積極承擔(dān)學(xué)徒制治理工作，是其職能在社會領(lǐng)域的延伸與轉(zhuǎn)移，也是履行社會責(zé)任的體現(xiàn)；二是加強行業(yè)協(xié)會自身制度建設(shè)，即完善行業(yè)協(xié)會內(nèi)部管理機制，制定相關(guān)章程、服務(wù)體系與內(nèi)容、運行機制等內(nèi)部控制建設(shè)，使行業(yè)協(xié)會朝向規(guī)范化、制度化方向運行；三是強化行業(yè)協(xié)會人力資本效能，即加大組織內(nèi)部的人力資本引入和培育機制，吸納更多的高層次、專業(yè)性人才開展專業(yè)化管理，從事專業(yè)性工作，為學(xué)徒制工作提供一系列標(biāo)準(zhǔn)，為政府部門提供咨詢與建議；四是建立行業(yè)協(xié)會準(zhǔn)入制度、評價機制和信譽評級制度，定期由行業(yè)主管部門和民政部門牽頭，委托第三方評價機構(gòu)對行業(yè)協(xié)會實施評價，對不規(guī)范行為予以有效懲戒并降低其信用等級，對有貢獻行為的行業(yè)組織提升其信用等級并及時給予物質(zhì)獎勵或精神獎勵，從而使行業(yè)組織之間形成動態(tài)穩(wěn)定的競爭機制，提升行業(yè)協(xié)會服務(wù)學(xué)徒制的意識和能力。

（三）推動行業(yè)協(xié)會適應(yīng)性發(fā)展

為更好推動行業(yè)協(xié)會在學(xué)徒制中的適應(yīng)性，一是在組織管理方面，政府通過優(yōu)化學(xué)徒制頂層設(shè)計、規(guī)范各利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利關(guān)系，使不同主體之間形成耦合效應(yīng)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在學(xué)徒制之中的應(yīng)有作用；二是在業(yè)務(wù)方面，政府部門通過支持性撥款或購買服務(wù)等形式，激勵行業(yè)協(xié)會參與到學(xué)徒制中，如激勵行業(yè)協(xié)會制定本行業(yè)用人標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)測行業(yè)發(fā)展、發(fā)布用人需求信息、開放學(xué)徒制課程等內(nèi)容，彌補學(xué)校與企業(yè)之間因信息不對稱等因素產(chǎn)生的成本開支，與學(xué)校、企業(yè)之間形成一種公私合作伙伴關(guān)系；三是在社會評價方面，通過政府部門的權(quán)力讓渡、行政指令或?qū)嵭小拔小怼睓C制，對學(xué)徒制企業(yè)各項設(shè)施、學(xué)徒培養(yǎng)質(zhì)量、職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量等內(nèi)容進行評估考核，協(xié)調(diào)校企之間的合作力度，提升校企協(xié)同育人效能；四是加快推進“放管服”改革，為行業(yè)協(xié)會贈權(quán)賦能，進而提供一種寬松的發(fā)展環(huán)境。

（四）完善經(jīng)費和環(huán)境保障措施

經(jīng)費是行業(yè)協(xié)會開展一切治理工作的前提，也是制約行業(yè)協(xié)會治理效能的關(guān)鍵因素。一方面要改革行業(yè)協(xié)會會費管理制度，政府層面為行業(yè)協(xié)會的專項經(jīng)費，通過設(shè)立行業(yè)學(xué)徒制基金等形式，加大對行業(yè)協(xié)會的資金支持力度；另一方面采用“市場化”的學(xué)徒制經(jīng)費撥付方式，優(yōu)化政府財政投入機制，提升行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的主動性。良好的制度和非制度化環(huán)境是推動行業(yè)協(xié)會有序持久運行的外在保障，一是通過地方教育部門授權(quán)、監(jiān)督和統(tǒng)籌，提升行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制的治理能力和治理水平；二是完善產(chǎn)業(yè)對話交流機制，進一步落實“政府推動、行業(yè)指導(dǎo)、校企協(xié)同”的育人機制；三是借助媒體和社會輿論作用，厚植行業(yè)協(xié)會參與學(xué)徒制治理的良好氛圍。