北極航道的環(huán)境治理法律問(wèn)題研究

邢凡凡

(廈門大學(xué) 法學(xué)院,福建 廈門361000)

1 概述

1.1 北極航道的概況

北極的三條主要航道包括:西北航道(橫穿加拿大北極群島、連接大西洋和太平洋)、東北航道(經(jīng)俄羅斯北部水域連接大西洋和太平洋)以及北冰洋橋(加拿大丘吉爾港至俄羅斯摩爾曼斯克),其中,西北航道和東北航道共同構(gòu)成了北方航道,已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了夏季可通航。由于全球氣候變暖,據(jù)估計(jì),將來(lái)東北航道可實(shí)現(xiàn)全年通航。[1]

北極航道的治理對(duì)我國(guó)也具有重大意義,“冰上絲綢之路”是中國(guó)關(guān)于北極治理的重大戰(zhàn)略構(gòu)想,是“一帶一路”倡議的重要組成部分。“冰上絲綢之路”建設(shè)是指以北方航道開(kāi)發(fā)為核心的北極航道合作。北方航道是能夠快速聯(lián)通亞歐的新興海上運(yùn)輸通道。[2]歷史上,北方航道曾經(jīng)在蘇聯(lián)時(shí)期得到了很大的發(fā)展,年均運(yùn)貨量高達(dá)400多噸,但在蘇聯(lián)解體后,北方航道的貨運(yùn)量也急速下降。如果我國(guó)能再次發(fā)揮北方航道的價(jià)值,充分利用其優(yōu)勢(shì),便可從中獲取極大的利益。如從我國(guó)上海經(jīng)由北方航道到達(dá)歐洲荷蘭等地,將會(huì)比現(xiàn)在的傳統(tǒng)運(yùn)輸路線節(jié)約23%的路程。由于北方航道能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益,不僅北冰洋沿岸國(guó)家將北極航道的開(kāi)發(fā)作為北極政策的重點(diǎn)項(xiàng)目,日本、韓國(guó)等國(guó)家也積極參與到了北方航道的開(kāi)發(fā)中。[2]

1.2 北極航道通航的意義

首先,北極航道通航后,能使全球海上運(yùn)輸距離縮短,運(yùn)輸安全性增加。北極航道能夠連接太平洋和大西洋,這是其最主要的作用,如此一來(lái),能大大縮短海上運(yùn)輸?shù)木嚯x。目前亞洲與歐洲、北美洲海上航線主要集中在南半球,北極航線通航之后,將使海上航行距離大大縮短。[3]除此之外,傳統(tǒng)航道是海盜多發(fā)地帶,而北極航道周邊大部分是政局穩(wěn)定的發(fā)達(dá)國(guó)家,出現(xiàn)海盜的風(fēng)險(xiǎn)小。特別是靠近軍事力量強(qiáng)大的俄羅斯、加拿大,能夠?yàn)楹降赖陌踩蕴峁┍Ｕ?減少運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)。[4]其次,北極航道的通航,有利于對(duì)北極地區(qū)的資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、運(yùn)輸。北極區(qū)域資源富饒,擁有著富足的礦藏、生物等資源,還是世界最大的生物蛋白庫(kù)之一。[5]最后,有利于加大對(duì)俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的開(kāi)發(fā),振興中國(guó)東北。被譽(yù)為“資源寶庫(kù)”的俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū),地大物博,擁有豐富的資源,適合發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)?！氨辖z綢之路”的提出,能架構(gòu)遠(yuǎn)東地區(qū)資源供應(yīng)與周邊國(guó)家與地區(qū)需求的橋梁,開(kāi)拓遠(yuǎn)東地區(qū)與太平洋、大西洋沿線國(guó)家合作的新局面。我國(guó)東北地區(qū)的黑龍江省、吉林省與遠(yuǎn)東地區(qū)相鄰,兩省若能與俄遠(yuǎn)東港口合作,就可通過(guò)陸海聯(lián)運(yùn)進(jìn)入“冰上絲綢之路”,向東通往日韓,向西穿越北冰洋駛向北歐,進(jìn)而極大拓展貿(mào)易市場(chǎng)縱深。[6]

2 北極環(huán)境安全:北極航道的基礎(chǔ)保障

2.1 北極環(huán)境安全的重要性

北極環(huán)境安全對(duì)北極航道的建設(shè)有重要意義?！氨辖z綢之路”的開(kāi)發(fā)具有深遠(yuǎn)的意義,能夠有效緩解國(guó)際貨物海上運(yùn)輸壓力,改善國(guó)際海運(yùn)格局,但是這一偉大的愿望必須以北極的環(huán)境安全作為基礎(chǔ)。[7]日益加劇的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也會(huì)為北極地區(qū)帶來(lái)新的環(huán)境安全挑戰(zhàn),并進(jìn)一步激化既有矛盾。“冰上絲綢之路”的建設(shè)能否順利,很大程度上取決于北極的環(huán)境治理情況。

客觀上,北極的環(huán)境安全是北極航道運(yùn)行的基本保障。雖然北冰洋海冰的融化為北極航道的通航提供了條件,但是同時(shí)也將帶來(lái)一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,給該區(qū)域人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)負(fù)面的影響,且不利于航道的使用。主觀層面上,北極航道的利用與所產(chǎn)生的影響與沿岸國(guó)家的利益息息相關(guān)。惡化的環(huán)境為沿岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、生存與生活帶來(lái)負(fù)面影響,激化利益體之間的矛盾,這顯然與相關(guān)國(guó)家的主觀意愿相悖。[8]因此,只有在航道的商業(yè)開(kāi)發(fā)和環(huán)境安全之間尋求到穩(wěn)固的平衡點(diǎn),才能長(zhǎng)久合作,實(shí)現(xiàn)共贏。

2.2 北極航道通航可能造成的環(huán)境影響

首先,北極航道通航帶來(lái)最主要的環(huán)境影響在于油類及其他危險(xiǎn)物的泄漏對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的危害。北極地區(qū)油氣、礦藏資源豐富,航道開(kāi)通以后,油氣等礦產(chǎn)資源的運(yùn)輸將必然成為北極地區(qū)航運(yùn)項(xiàng)目的主要內(nèi)容之一。船舶碰撞、擱淺、火災(zāi)等都可能導(dǎo)致溢油事件的發(fā)生,而北極的低溫氣候和海冰也必然會(huì)對(duì)溢油的分解和污染處理工作帶來(lái)困難。[9]其次,船舶在正常的航行營(yíng)運(yùn)、操作過(guò)程中會(huì)造成一定程度的大氣污染、噪聲污染,不僅對(duì)北極地區(qū)的氣候、臭氧層帶來(lái)很大的威脅,造成污染,破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,還可能因此影響部分海洋生物的生存方式或生理機(jī)能,使之發(fā)生改變,甚至對(duì)北冰洋動(dòng)物的遷徙活動(dòng)、聚居繁殖地等造成嚴(yán)重的威脅和影響。[10]

3 北極環(huán)境安全的國(guó)際合作與困境

在目前的國(guó)際法律體系中,有諸多國(guó)際性條約都不同程度涉及北極生態(tài)環(huán)境保護(hù),如《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議宣言》《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》《京都議定書(shū)》等國(guó)際公約,分別涉及北極環(huán)境保護(hù)的各方面?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第二百三十四條對(duì)國(guó)際冰封區(qū)域環(huán)境問(wèn)題作出相關(guān)規(guī)定。[8]2017年國(guó)際海事組織發(fā)布的《極地水域船舶作業(yè)國(guó)際規(guī)則》,對(duì)極地環(huán)境保護(hù)提出了更嚴(yán)格的要求,各國(guó)對(duì)北極航道生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈加關(guān)注,為北極環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作提供了重要依據(jù)。[11]此外,諸如《養(yǎng)護(hù)和管理阿拉斯加-楚科奇北極熊數(shù)量協(xié)定》《國(guó)際捕鯨管制公約》等針對(duì)北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題訂立的雙邊、多邊條約,均通過(guò)法律或政策進(jìn)行北極地區(qū)環(huán)境安全保護(hù)的國(guó)際合作。盡管如此,北極環(huán)境保護(hù)工作仍缺少約束性法律,現(xiàn)有的一些協(xié)議也缺少相應(yīng)約束力。

3.1 北極航道法律地位的爭(zhēng)議

近年來(lái),各國(guó)對(duì)北極相關(guān)權(quán)益的爭(zhēng)議不斷,主要爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于北極航道是否“用于國(guó)際航行的海峽”。如果北極航道構(gòu)成“用于國(guó)際航行的海峽”,以北極東北航道為例,作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó),俄羅斯和加拿大就有義務(wù)賦予外國(guó)船舶過(guò)境通行權(quán)[12],但是,俄羅斯和加拿大兩國(guó)皆通過(guò)國(guó)內(nèi)立法等方式試圖壟斷對(duì)北極航道的管轄。例如,他們將東北航道和西北航道劃為其內(nèi)水,要求其他國(guó)家的航船必須經(jīng)過(guò)其許可才能經(jīng)此通航。俄羅斯甚至設(shè)立了專門的政府機(jī)構(gòu)(北方航道管理局)加強(qiáng)對(duì)北極航道的管理,主張對(duì)北方航道的管轄權(quán),要求船舶必須得到俄羅斯的審批才能從北方航道經(jīng)過(guò)。但是國(guó)際社會(huì)其他國(guó)家對(duì)此持反對(duì)意見(jiàn),如歐盟和美國(guó)皆對(duì)俄羅斯和加拿大的做法表示反對(duì),美國(guó)多次未經(jīng)許可經(jīng)兩個(gè)航道通航,以反對(duì)兩國(guó)對(duì)航道的“管轄權(quán)”。

總的來(lái)看,一方面,北極沿岸國(guó)制定了相應(yīng)的法律和政策,加強(qiáng)對(duì)北極航道的管轄以及對(duì)資源和環(huán)境的維護(hù);而另一方面,由于北極航道法律地位的爭(zhēng)議、管轄權(quán)的爭(zhēng)奪,各國(guó)之間沒(méi)有建立起北極環(huán)境安全維護(hù)工作的合作機(jī)制,各國(guó)對(duì)航道的環(huán)境治理缺少依據(jù)和積極性。

3.2 合作關(guān)系的不對(duì)稱

北極國(guó)家一直在北極事務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)地位,在相關(guān)議程中具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán),決定著北極環(huán)境事務(wù)的發(fā)展,而其他國(guó)家及非政府主體并不能直接參與決策。

一方面,北極國(guó)家憑借其優(yōu)越地理?xiàng)l件和充足的信息資源,發(fā)展環(huán)保技術(shù)及設(shè)施,增強(qiáng)對(duì)北極環(huán)境的維護(hù)能力,鞏固本國(guó)在北極環(huán)境治理國(guó)際合作中的核心地位;另一方面,非北極國(guó)家由于遠(yuǎn)離北極,信息儲(chǔ)備相對(duì)欠缺,無(wú)法全面掌握北極環(huán)境問(wèn)題及其治理需求,無(wú)法全面針對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題發(fā)展環(huán)保技術(shù)和制定相關(guān)政策,長(zhǎng)久來(lái)看,無(wú)法全面投入到北極環(huán)境安全的維護(hù)工作中。而“人類所面臨的各種緊迫問(wèn)題,幾乎沒(méi)有一個(gè)是單靠一國(guó)的力量就能解決的”,關(guān)乎全球人類生存的北極環(huán)境問(wèn)題更是如此。北極環(huán)境安全的保障需要在國(guó)際合作中進(jìn)行,才能全面長(zhǎng)久地維護(hù)北極環(huán)境安全。國(guó)際合作需要在平等、公正的治理框架下進(jìn)行,不對(duì)稱的合作關(guān)系制約北極環(huán)境治理,無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平、高效的國(guó)際治理格局。[8]

3.3 合作制度的不完備

北極環(huán)境安全合作的相關(guān)制度并不完備,相關(guān)的國(guó)際性法律和政策并沒(méi)有為相關(guān)治理工作提供有效的保障,其疲軟而松散的制度安排加深了北極環(huán)境治理合作的矛盾。

其一,北極環(huán)境治理機(jī)制以區(qū)域性軟法為主,缺乏具有強(qiáng)制約束力的制度性規(guī)范。其二,現(xiàn)存合作機(jī)制總體比較松散,彼此之間缺乏相互關(guān)聯(lián)。其三,相關(guān)國(guó)際法不成體系,從外部加深了該治理機(jī)制下合作的矛盾沖突。譬如,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》作為當(dāng)前處理北冰洋國(guó)際事務(wù)最主要的國(guó)際法律依據(jù),第二百三十四條“北極條款”雖然單獨(dú)強(qiáng)調(diào)了北冰洋海域環(huán)境安全的重要性,卻并未對(duì)北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)及其資源開(kāi)發(fā)等制度安排作出具體規(guī)定,而《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與《斯瓦爾巴德條約》關(guān)于大陸架的不同界定更致使環(huán)北冰洋國(guó)家在相應(yīng)海域的環(huán)境合作不暢。[13]再者,世界貿(mào)易組織的法律體系也與北極環(huán)境治理發(fā)展需要相左,國(guó)際性貿(mào)易組織為大力推進(jìn)世界貿(mào)易發(fā)展,勢(shì)必會(huì)要求消除北極航道中的“綠色壁壘”,進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)制沖突。由此可見(jiàn),當(dāng)前不完備的合作機(jī)制僅能在一定程度上改善北極環(huán)境問(wèn)題,卻無(wú)法為該地區(qū)接下來(lái)的商業(yè)化與可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造安全的生態(tài)環(huán)境。[8]

4 對(duì)于完善北極航道環(huán)境保護(hù)法律的建議

4.1 推進(jìn)北極航道環(huán)境管轄權(quán)的統(tǒng)一

前文提到,國(guó)際社會(huì)對(duì)北極航道的各項(xiàng)權(quán)益和管轄權(quán)存在爭(zhēng)議,影響到北極的環(huán)境保護(hù)工作。接下來(lái),各國(guó)應(yīng)順應(yīng)全球化的腳步,盡量使相關(guān)立法統(tǒng)一到國(guó)際法的體系中,執(zhí)行國(guó)際法的標(biāo)準(zhǔn)趨于統(tǒng)一,以此來(lái)保障國(guó)際法的落實(shí),維護(hù)各國(guó)的國(guó)家利益和全球環(huán)境安全。

各北極國(guó)家應(yīng)與其他國(guó)家加強(qiáng)溝通交流,實(shí)現(xiàn)信息資源共享,減少不必要的分歧,與國(guó)際社會(huì)建立有效的合作機(jī)制。我們既要考慮到航道沿岸國(guó)家關(guān)于環(huán)境、居民的生產(chǎn)生活的安全性和方便性等特殊性,也要謹(jǐn)慎對(duì)待其對(duì)北極航道的“內(nèi)水化”等不合理的主張[14],要在《聯(lián)合國(guó)海洋公約》的框架下尊重加、俄等北極國(guó)家關(guān)于北極航道合理的特殊環(huán)境需求。國(guó)際社會(huì)要加快北極航道的航行規(guī)則和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,以此來(lái)保證北極航道的通航環(huán)境和北極地區(qū)環(huán)境安全的國(guó)際合作。[10]

4.2 國(guó)家更加深度參與北極治理合作

國(guó)家之間的相互合作也是加強(qiáng)北極環(huán)境治理的重要途徑。國(guó)際法規(guī)發(fā)生沖突的根本原因在于各個(gè)國(guó)家的根本利益的不一致。北極相關(guān)國(guó)家在北極領(lǐng)土、航道利用等方面的爭(zhēng)議,導(dǎo)致北極無(wú)法像南極一樣達(dá)成統(tǒng)一的環(huán)境治理體系,一致的環(huán)?；顒?dòng)難以開(kāi)展。所以各個(gè)國(guó)家應(yīng)該轉(zhuǎn)變立法的價(jià)值取向,因?yàn)楸睒O地區(qū)的環(huán)境治理不僅僅是一個(gè)國(guó)家的事情,而是關(guān)乎全人類的利益。各個(gè)國(guó)家,特別是北極八國(guó)更加應(yīng)該承擔(dān)起保護(hù)北極的責(zé)任,加強(qiáng)開(kāi)展北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的合作力度。

為了防止和減少海上運(yùn)輸對(duì)海洋環(huán)境的污染,建立成熟的溢油及危險(xiǎn)物檢測(cè)機(jī)制、有效的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制,制定完善可行的預(yù)防措施至關(guān)重要,這便需要各國(guó)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間合作,對(duì)相關(guān)設(shè)施和機(jī)制進(jìn)行完善。由于當(dāng)下環(huán)北極地區(qū)的特殊性,且海域界限仍存在爭(zhēng)議,國(guó)家之間的有效合作是十分必要的。如挪威和俄羅斯兩國(guó)已經(jīng)達(dá)成長(zhǎng)期的雙邊溢油反應(yīng)合作協(xié)議,每年在巴倫支海域進(jìn)行相關(guān)聯(lián)合演習(xí),開(kāi)發(fā)研究有效的溢油處理方式。[10]

4.3 加強(qiáng)國(guó)際組織之間的合作,統(tǒng)一北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)的法律

現(xiàn)有的關(guān)于北極的法律地位以及環(huán)境保護(hù)的法律,在國(guó)際條約之間和國(guó)內(nèi)法之間都存在著一定的沖突。為了使北極地區(qū)相關(guān)立法趨于統(tǒng)一和協(xié)調(diào),需要強(qiáng)化各相關(guān)國(guó)際組織的合作,在立法事項(xiàng)上需要進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

因此,國(guó)際海事組織、國(guó)際水文地理組織、國(guó)際海事衛(wèi)星組織、世界氣象組織等相關(guān)國(guó)際組織應(yīng)履行相應(yīng)的職責(zé),組織專家對(duì)北極航道通航后潛在的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行研究論證,對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境安全保障事務(wù)提出指導(dǎo)性意見(jiàn),加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家的溝通協(xié)調(diào)。同時(shí),與北極事務(wù)有重要利害關(guān)聯(lián)的北極國(guó)家,應(yīng)意識(shí)到北極生態(tài)環(huán)境工作的特殊性和緊迫性,保持與國(guó)際組織間的有效溝通與合作,推動(dòng)北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律及制度的統(tǒng)一。[10]

4.4 構(gòu)建北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律體系

由于北極地區(qū)的特殊性,如前文所述,關(guān)于北極地區(qū)的環(huán)境立法繁雜而缺乏體系,約束性不強(qiáng)。并且現(xiàn)有的公約、條約之間存在著沖突,并非站在北極地區(qū)環(huán)境的全局角度制定的,只是針對(duì)某一特定資源的開(kāi)發(fā)利用而制定?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》是迄今為止最全面、適用面最廣的專門針對(duì)世界海洋事務(wù)的國(guó)際條約,我們可以在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基礎(chǔ)上,借鑒相關(guān)國(guó)際條約或區(qū)域性條約,完善相關(guān)立法,構(gòu)建北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律體系。

北極問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是海洋問(wèn)題,與北極航道有關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題,可以從國(guó)際海洋法、國(guó)際環(huán)境法規(guī)則中找到法的淵源。例如,1969年政府間海事協(xié)商組織于布魯塞爾召開(kāi)的海上污染損害法律會(huì)議上制定通過(guò)的《油污損害民事責(zé)任國(guó)際公約》和《干預(yù)公海油污事故國(guó)際公約》,前者是為了解決海上油類污染事故的責(zé)任和賠償問(wèn)題而制定的,后者是為確定沿海國(guó)對(duì)公海發(fā)生的油污事件損害利益采取干預(yù)措施而簽訂的國(guó)際公約。我們?cè)谥贫ū睒O地區(qū)油污事件的相關(guān)法律和制度時(shí),可以借鑒以上兩個(gè)公約的相關(guān)規(guī)定。[15]總體上可以從北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全球性框架公約、區(qū)域性法律以及國(guó)內(nèi)立法三個(gè)層次構(gòu)建完善的北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律體系,這對(duì)北極生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有重要意義。[16]