風險預防原則下生物風險監(jiān)測預警制度構建

吳樹義

(西南政法大學 經(jīng)濟法學院,重慶 401120)

“當現(xiàn)代性與工業(yè)化的負面后果不再局限于具體的某些群體而是侵襲到每個人之時,當關鍵問題由階級地位的分配變成風險位置的分配之時,我們就已經(jīng)或正在進入一個新的時代——一個新的風險社會的時代?！盵1]科學技術的應用與人類活動的加劇,使得生物風險造成的損害頻發(fā),立足于現(xiàn)實損害的預防為主原則顯露出諸多弊端,因此有必要進行生物風險的來源與特質辨識,探尋風險預防上升為生物安全監(jiān)測預警制度原則的現(xiàn)實基礎,明確生物安全監(jiān)測預警的規(guī)范進路,以提高應對不確定性生物風險的能力。

1 生物風險的來源與特質辨識

風險,即特定時間內(nèi)某種特定危害發(fā)生的可能性或某種行為引發(fā)特定危害的危險性[2]。生物風險是指生物系統(tǒng)的正常狀態(tài)、生物的生命和健康受致病有害生物、外來入侵生物、現(xiàn)代生物技術及其應用等風險侵害的不確定性狀態(tài)。依照傳統(tǒng)法理的看法,生物如果侵害人體健康,根據(jù)主客體二元化的思路,應當把這類生物作為“客體”予以防范和消滅。但人類本身就是廣義上生物的組成部分,甚至部分生物風險的載體就是人的物質生命組成元素,將其克服是不現(xiàn)實也是不可能的,傳統(tǒng)法理的規(guī)制體現(xiàn)了諸多桎梏。分析生物風險的發(fā)生機理和特質,有助于明確生物風險的規(guī)制進路,構建行之有效的風險管控體系。

1.1 生物風險的來源

近年來,生物恐怖襲擊、生物技術誤用濫用、實驗室生物泄漏、生物交易等造成的生物風險層出不窮。根據(jù)生物風險具像化的途徑不同,可以分為以下幾種情形:

1.1.1 生物技術開發(fā)引發(fā)的生物風險

在人類中心主義的背景和需求下,對生物技術的開發(fā)利用達到了前所未有的高度,轉基因技術、基因嫁接技術、克隆技術等在帶給人類諸多便利的同時,也由于對自然屬性的過度干預引發(fā)了生物風險問題。2014年3月海南轉基因作物事件、2014年7月湖北轉基因大米事件、2015年黑龍江轉基因大豆事件的發(fā)生,即為技術開發(fā)所致生物風險問題明證。

1.1.2 生物市場交易過程中的風險

這是生物風險由自然環(huán)境進入人類社會的重要途徑。由于機理構造的不同,部分生物風險在不同主體上體現(xiàn)出“相對性”的特征,如SARS病毒宿主轉為人體,則會引發(fā)健康損害甚至公共衛(wèi)生危機。這類生物風險隨著市場交易活動,通過食用等途徑進入人類社會。

1.1.3 生態(tài)系統(tǒng)失衡導致的風險

2020年爆發(fā)的福壽螺入侵洱海事件則是生態(tài)系統(tǒng)失衡引發(fā)生物風險的典型。目前科學技術的發(fā)展程度還不足以完全準確地預測某種生物在一個新的環(huán)境中,某種生物風險在生態(tài)系統(tǒng)中會產(chǎn)生何種相互作用,而生態(tài)系統(tǒng)失衡的表現(xiàn)與環(huán)境等因素的影響息息相關。生態(tài)系統(tǒng)失衡引發(fā)的生物風險往往是一個區(qū)域的整體性環(huán)境風險,生態(tài)環(huán)境修復的難度與成本相應增加。

值得注意的是,生物損害往往是多種風險疊加的結果,在溯源后呈現(xiàn)多元化的表征,因此,生物風險呈現(xiàn)高度的科學技術性、不可預測性。目前常見的生物風險評價大多是基于個體的毒性試驗結果與濃度閾值評價,對于生物在時間、空間相互作用可能產(chǎn)生的風險不夠重視,忽略了危險前端的風險規(guī)制。

1.2 生物風險特質辨識

1.2.1 生物風險影響面的廣泛性

生物風險直接關乎到“人”乃至人類共同體的利益,人類作為生態(tài)環(huán)境的一環(huán),不可避免地會受到生物風險的影響,人類作為生物的一種,本身也有可能成為風險源。就生物風險的直接影響后果而言,既包括人身損害、財產(chǎn)損害,又包括生態(tài)環(huán)境損害?；诖?生物損害規(guī)制涉及行政法、刑法、民法多個領域,在危害的前端——風險階段進行事前規(guī)制十分必要。

1.2.2 生物風險的不確定性

生物風險的來源往往需要通過層層追溯,生物損害往往并非直接作用于人身或財產(chǎn),而是需要通過環(huán)境這一介質發(fā)生,致害方往往難以確認,傳統(tǒng)的侵權責任機制與危險消除機制難以發(fā)揮作用。生物風險作用時間、作用方式、催化效果難以評估,往往超出目前技術水平,危險的補救措施及可能效果往往導致多重爭議。

1.2.3 生物風險的潛伏性

潛伏性是指生物危害的發(fā)生往往作用于量的積累,達到一定的暴露時間和程度才會引發(fā)危害,在積累過程中風險處于潛伏狀態(tài)。根據(jù)物質潛伏的媒介不同,又可以分為環(huán)境潛伏和身體潛伏,環(huán)境潛伏如臭氧層空洞、霧霾等,身體潛伏如水俁病等。潛在的生物風險一旦演化為具體的危險,往往突破區(qū)域限制甚至產(chǎn)生代際危害。

1.3 生物風險監(jiān)測預警正當性之辯

生物風險具有主客觀的雙重面向。不同主體對于客觀風險表征、程度的體會、理解、評估有所差異,這也與主體之間的個體差異、期望水平、教育程度等背景因素密切相關。在風險層面,其具化為危害的可能是概率學層面的問題,發(fā)生概率的不確定性不能否認風險本身的客觀性。將風險認知障礙作為生物風險與法律規(guī)制之爭的中心問題,存在邏輯上的重大瑕疵。雖然風險認知具有顯著的主觀性特征(盡管其產(chǎn)生的原因具有毋庸置疑的客觀性)[3],但不足以作為質疑規(guī)制風險正當性的依據(jù)。因此,生物風險規(guī)制的正當性不應存疑,討論的重點只有落在如何構建生物風險監(jiān)測預警制度,才能實現(xiàn)制度設計目標。

從損害的事后結果向前追溯,如果未采取嚴格的生物風險管控措施,生物損害幾乎是不可避免的,因此有必要根據(jù)生物風險的來源與特質,構建不同于傳統(tǒng)環(huán)境損害的監(jiān)測預警體系,充分發(fā)揮法律的預防功能,留下充足的風險評估與預警決策空間,用以保障或旨在保障值得追求之目標而采取的行動方針[4],保持具體問題政策、規(guī)范制定的靈活性。

2 確立風險預防原則的正當性

“預防為主”作為環(huán)境法的基本原則之一,在環(huán)境保護領域發(fā)揮了巨大作用,但存在濃厚的“末端治理”色彩,其固有的局限呼吁新原則的更迭。風險預防原則最先在國際法中海洋環(huán)境保護領域提出,后來逐漸擴展到氣候變化、生物保護等方面,各個文本中關于風險預防原則的表述不一,但內(nèi)涵大致相同。1992年《里約宣言》、1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定風險預防措施的適用條件包括:存在環(huán)境風險、風險可能(不一定)導致嚴重或不可挽回的后果。在國內(nèi)法領域,雖然部分規(guī)范體現(xiàn)風險預防原則的內(nèi)容,如2001年制定的《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》明確提出防范農(nóng)業(yè)轉基因造成的潛在風險,但風險預防原則尚未得到立法確認。

2.1 預防為主原則的固有局限

2014年環(huán)保法確認了預防為主原則。根據(jù)全國人大法工委的解讀,這一原則是指在整個環(huán)境治理過程中,要將事前預防與事中、事后治理相結合,并優(yōu)先采用防患于未然的方式。[5]據(jù)此,預防為主原則有兩層含義:一是借助已有的知識和經(jīng)驗,在科學確定的情況下,防止環(huán)境開發(fā)和利用過程中帶來的危害;二是預防環(huán)境開發(fā)和利用可能帶來的風險,促使環(huán)境決策規(guī)避風險。即該解讀針對的仍是有科學依據(jù)的環(huán)境危險或環(huán)境危害。然而,2014年修訂的《環(huán)境保護法》具有濃厚的末端治理色彩,沒有很好貫徹風險預防理念,尚未形成“風險管理—沖突管理—危機管理”的完整治理體系。[6]

與預防為主原則不同,風險預防強調(diào)在面對生物安全等高度不確定性風險時,仍需采取積極的預防措施,更為契合現(xiàn)代社會生物風險規(guī)制的需要。立足于科學確定因果關系的預防為主原則已不足以滿足公眾對于良好生活環(huán)境的需求,對于諸多環(huán)境危害不能及時預防。近年來,瘋牛病、禽流感等事件的出現(xiàn),暴露出生物風險規(guī)制不足的問題,特別是符合生物安全標準的動植物帶來的環(huán)境風險和人身損害隱患沒有得到足夠重視。

2.2 風險預防原則兼具法律基礎與現(xiàn)實基礎

2.2.1 風險預防原則的法律基礎

環(huán)境法上的風險預防義務源于20世紀60年代的聯(lián)邦德國,之后在許多國際性文件中得到確認。在國內(nèi)法環(huán)境領域風險規(guī)范形態(tài)上,面對國家面臨的整體性風險,現(xiàn)行憲法序言強調(diào)“物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”;《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等在各個環(huán)境領域補充和發(fā)展了環(huán)境風險預防的內(nèi)容,《土壤污染防治法》中明確規(guī)定土壤污染防治應當堅持風險管理。從近年來部門規(guī)章和政策文件的角度來看,2015年出臺的《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》從風險控制等方面規(guī)定了應急事件的處理方式;2016年的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》和2017年的《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》均提出要構建環(huán)境風險防范體系,進行環(huán)境風險全方位管理。從管理制度的角度來看,環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警、“三同時”等制度均在不同程度體現(xiàn)了風險預防的要求。

可以說,風險預防雖未上升至環(huán)境法的基本原則,但圍繞其進行的制度建構已成為我國環(huán)境法治體系的重要部分,這也是將風險預防原則確立為生物風險監(jiān)測預警制度基本原則的合法性來源。

2.2.2 風險預防原則可以發(fā)揮規(guī)范效力

風險預防原則的內(nèi)容在確立之初還較為寬泛,主要發(fā)揮價值引導作用。隨著實踐探索,風險預防的邊界與適用標準逐漸清晰,其作為法律原則的合理性和可行性也在實踐中得到了檢驗,如中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴秦皇島方圓包裝玻璃有限公司大氣污染責任民事公益訴訟案。在環(huán)境保護領域,風險預防在司法和行政工作中不再局限于價值導向,發(fā)揮出規(guī)范效力。

風險預防原則在立法、司法和行政領域的有效適用,是其發(fā)揮實質性規(guī)范作用的重要體現(xiàn)。但是,需要強調(diào)的是,以風險預防為原則的生物風險監(jiān)測預警制度,并非以零風險為目標。法律意義上的生物安全是相對程度的概念,零風險的狀態(tài)是不存在,也不現(xiàn)實的。

如前所述,風險預防雖已具備了上升為法律原則的現(xiàn)實條件和理論基礎,但風險預防原則還未在環(huán)境法律體系中完全確立。將風險預防確立為生物風險監(jiān)測預警制度的基本原則,其規(guī)范意義在于:一方面,即便具有科學不確定性,生物風險也可以圍繞風險預防原則展開預防和管控,使其控制在社會可接受范圍內(nèi);另一方面,風險管控要求政府積極作為,較現(xiàn)實損害采取更為預先的措施,防范風險轉化為危險。因此,生物風險規(guī)制以環(huán)境風險預防原則為根本理念具有重要意義。在步入風險社會的今天,從后果控制到風險預防的轉身,被視為中國環(huán)境法的重要轉型。[7]現(xiàn)代意義上的環(huán)境法轉向,正是對科學不確定性的高度重視與積極回應,這也是環(huán)境法區(qū)分于其他法律規(guī)范的重要內(nèi)容。

3 確立風險預防原則應當注意的問題

介入生物危害事件的節(jié)點提前至風險階段,就勢必關系到行政部門的先期處理問題。以不確定性的生物風險為依據(jù)采取的行政行為,特別是涉及公共利益乃至對人的行為自由,在一定程度上突破了傳統(tǒng)的行政權力框架。在法理基礎上,以風險預防原則為核心、為指導,在貫徹風險預防原則的過程中,應當注意以下兩個問題:

3.1 風險行政與法律張力的問題

風險行政是行政機關履行防護性國家職能的重要體現(xiàn),既不能因噎廢食,過度規(guī)制生物技術應用、生物交易等行為,也不能縱容生物風險演化。法律在創(chuàng)設之初即留下了具有張力的彈性空間,賦予了行政機關在一定幅度內(nèi)的自由裁量權。但作為不確定性基礎上的行政決策,決策人的主觀感知會對最終的決策產(chǎn)生巨大影響。

風險行政一旦超出法律預留的彈性空間,就會引發(fā)法治政府建設的危機。法律張力的過度擴張,也會導致行政權力凌駕于立法權力之上。因此,風險行政的正當性來源必須基于法律規(guī)定,通過立法授權、法律解釋等路徑為自由裁量取得正當依據(jù)。特別是法律解釋中的目的解釋方法,在一定程度上具有填補法律空白和漏洞的功能,并提供所追求的能動的、規(guī)范化的方向。[8]《生物安全法》(2021年4月15日起施行)中規(guī)定,對于境外發(fā)生的重大生物風險,海關可以依法采取生物安全緊急防控措施;國務院有關部門和縣級以上人民政府可以根據(jù)生物風險預測發(fā)布預警信息,《生物安全法》通過立法授權的方式賦予行政機關風險決策的權力已經(jīng)得到法律確認。值得注意的是,生物風險管控措施的依據(jù)是科學的、可信的風險評估結論,而非在授權范圍內(nèi)的任意決策。

在風險社會中,國家肩負消極的自由權防衛(wèi)功能與積極的基本權保護義務,生物風險受眾的廣泛性決定了其具有很強的公益屬性,與公共利益密切相關,行政機關介入生物風險預警有其必要性。生物風險評估中,“公共利益”“嚴重損害”等不確定性概念也對行政裁量行為提出了挑戰(zhàn)。在風險預防原則視閾下的生物風險預警,其本身具有的衡量需求也是不同的主客觀面向的體現(xiàn)。行政機關需要在預測性、專業(yè)性的生物風險決策中進行價值判斷,甚至形成概念化的價值判斷體系。為防止行政機關的自由裁量權過于寬泛,生物風險預警仍應以法律法規(guī)為依據(jù),輔之適當?shù)呐袛嘤嗟?以達到生物風險管控之目的。在現(xiàn)行法律規(guī)制與標準規(guī)定的裁量幅度內(nèi),行政機關方可以風險評估結果為依據(jù),進行生物風險預警裁量。

3.2 生物風險的審慎對待規(guī)則與例外

3.2.1 生物風險的審慎對待規(guī)則

當一個社會呈現(xiàn)出風險形態(tài),那么基于社會安全考慮對風險的控制就至關重要。[9]圍繞風險進行的管控與預防,既要考慮如何構建規(guī)范體系才可以將生物風險納入規(guī)制范疇,又要考慮法律能夠在多大程度上預防生物風險的產(chǎn)生、消除風險帶來的損害。鑒于風險管控普遍存在“最后一英里”的問題,對于風險預防原則的內(nèi)容,要防止從“全無規(guī)定”的空白走向“消除風險”的極端。

一方面,證明規(guī)則乃是法律中最重要的認知規(guī)則之一,它們規(guī)定某種所宣稱的事實何時可被看作“確實”或者“真實”,大多數(shù)法律規(guī)范都要求特定事實的存在要達到高度蓋然性或者排除合理懷疑的程度。[10]傳統(tǒng)的預防為主原則正是基于此展開危害管控。對于潛在的生物風險,定量分析、定性分析及科學實驗都無法克服其不確定性的影響。生物風險的判斷,應當以達到“合理懷疑”為標準。因此,政府往往需要通過“專家知識”應對復雜化、多變化、精細化的生物風險問題,行政機關加以“形式正義”的監(jiān)督。在技術層面,通過推演不同情境下生物風險的發(fā)展路徑,最大程度避免出現(xiàn)錯誤的可能性;在程序方面,通過正當程序,避免陷入有限理性主體在不確定情形下進行決策的制度主義困境。

另一方面,在人類學、社會學意義上,風險則是一種群體對危險的認知,它的作用就是辨別群體所處的危險性。在涉及價值判斷的過程中,專家并不具有比普通公眾更有優(yōu)勢的地位。[11]因此,現(xiàn)代社會生物風險并非只存在于物質世界,還包括群體性的社會感知。生物風險的評估實質是基于科學不確定性的假設,對其假設部分依賴于社會性判斷。

因此,生物風險監(jiān)測預警應采取審慎的風險預防原則,即在開展一項行動之前,必須提供充足的確定性證明,綜合考量成本收益、社會、政治和經(jīng)濟等因素,以證明在采取必要措施后可防止危害的產(chǎn)生或擴大。[12]相較于強勢的風險預防原則,對“零風險”達到充分的證明程度,審慎的風險預防原則顯然更具有可行性,也有助于預防為主原則向風險預防原則的過渡。它吸收了比例原則、風險評估技術等內(nèi)容,注重預防成本與預防有效性的綜合平衡,更為符合現(xiàn)階段生物風險監(jiān)測預警的要求。

3.2.2 審慎對待規(guī)則之例外:較強版本的風險預防原則

1987年第二屆保護北海國際會議通過的《部長宣言》第16條規(guī)定了一種較強版本的風險預防原則:“締約方因而同意接受通過運用最佳可得技術和其他適當措施來在源頭減少持久、有毒和易于生物富集的污染物質排放以保護北海海洋生態(tài)系統(tǒng)的原則。這也特別適用于當有理由認為此類物質可能造成對北海生物資源的特定損害或有害后果時,即便是在沒有科學證據(jù)證明在排放和后果之間存在因果聯(lián)系的情形下?！睋Q言之,對于締約方而言,在活動不存在明顯的損害風險得證之前,有義務采取最佳的技術方案將風險降到最低。在該原則要求下,政府不僅對可能產(chǎn)生重大環(huán)境風險的活動具有管理義務,還要強制要求生產(chǎn)經(jīng)營者使用最佳可得技術。為了滿足該原則的要求,生產(chǎn)經(jīng)營者需要在政府給出的安全范圍內(nèi),進一步利用最佳可得技術降低環(huán)境風險。即相較于審慎的風險預防原則,較強程度的風險預防原則要求更加嚴格,對生產(chǎn)經(jīng)營者賦予的義務更重,對政府行政能力的要求更高。因此,該原則僅適用于可能產(chǎn)生重大環(huán)境風險的情形。在生物風險威脅到生命安全、可能產(chǎn)生重大和不可逆轉的生態(tài)環(huán)境損害時,應當適用較強風險預防原則,要求生產(chǎn)經(jīng)營者采用最佳可得技術、政府有義務設置安全范圍以及禁止開展此類活動等措施。

4 因應的制度架構

生物風險監(jiān)測預警體系以提升生物風險防控能力為目標,在科學不確定的條件下,基于現(xiàn)實的科學知識去評價環(huán)境風險,即對開發(fā)和利用環(huán)境行為可能帶來的尚未明確或者無法具體明確的環(huán)境危害進行事前預測、分析和評價,促進開發(fā)決策避免這種可能造成的環(huán)境危害及風險的出現(xiàn)。[13]在風險預防原則指導下對生物風險加以評估,可以從源頭減少生物損害的發(fā)生幾率。在生物風險規(guī)制的不同環(huán)節(jié),風險評估的對象有所差異。

4.1 生物風險監(jiān)測內(nèi)容

4.1.1 技術開發(fā)過程中的生物風險監(jiān)測

目前,我國已初步建立起生物技術開發(fā)利用的行政管制體系,如《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》《基因工程安全管理辦法》《人類遺傳資源管理暫行辦法》《轉基因食品衛(wèi)生管理辦法》等,此外,還存在一些生物技術領域的行業(yè)自律規(guī)范?？傮w來說,生物技術規(guī)制體系是以生物技術領域為基礎構建的,尚未構建起交互的生物風險監(jiān)測網(wǎng)絡與風險反饋系統(tǒng)。無論行政規(guī)范和行業(yè)自律規(guī)范如何完善,總是基于既有經(jīng)驗的控制,而生物技術對人類及生態(tài)環(huán)境的影響往往具有突發(fā)性、新興性,超出已有的經(jīng)驗積累,這也是軟性的行政管制無法規(guī)避的問題。

對于生物技術風險的監(jiān)測,宜建立水平與垂直相交叉的網(wǎng)狀行政規(guī)制系統(tǒng)。所謂水平監(jiān)測系統(tǒng),即在生物技術領域形成獨立的監(jiān)測規(guī)范,將生物技術視為風險源,并不涉及技術的具體應用對象或產(chǎn)品,注重規(guī)范的清晰、明確,凸顯生物技術的高風險性和不確定性,使當事人能夠具有一定程度的預見可能性;所謂垂直監(jiān)測系統(tǒng),則注重在各生物技術領域,以應用為導向進行管制,要求各部門能夠迅速對下轄生物風險問題作出反應。具體到立法領域,應規(guī)制在《生物安全法》之下,由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部、國家安全部等在各自職責范圍內(nèi)出臺技術規(guī)范和管理條例,包括風險評估技術、評估方法與規(guī)則、實驗模型等技術平臺的建設,提高監(jiān)測能力,防止生物技術被濫用或誤用。

4.1.2 市場運行過程中的生物風險監(jiān)測

首先,在市場準入機制中,生物風險評估應當作為市場準入的必要審查條件,尤其是活禽等重點領域需要作出公共風險預判。與環(huán)境風險評估不同,市場運行中的生物風險監(jiān)測致力于對不確定的疫源風險進行評估。由于生物風險直接關乎生命健康,因此,公共衛(wèi)生行政體系可以不確定的風險為由,對相對人的行為進行限制。

其次,在市場運行機制中,生物風險監(jiān)測作為常態(tài)化的內(nèi)容納入行政監(jiān)管體系,將監(jiān)測信息上傳生物技術環(huán)境安全監(jiān)測網(wǎng)絡,實現(xiàn)評估信息在市場監(jiān)管、檢驗檢疫、生態(tài)環(huán)境等部門之間的共建共享。對于存在生物風險隱患的工商業(yè)主,市場監(jiān)管部門應及時作出整改或清退的決定。市場運行階段的生物風險監(jiān)測,既包括對風險源的管理,也包括對風險實現(xiàn)渠道的監(jiān)測及損害程度預估,應有序推進交易種類規(guī)范化、活禽交易方式轉變,可以引入第三方評估機構估算公共衛(wèi)生風險暴露下的健康效應分析,向衛(wèi)生部門報告。

最后,在市場退出機制中,應將公共衛(wèi)生風險評估設定為市場主體注銷法人資格的前置條件。[14]一是要求市場主體履行社會義務,二是要求衛(wèi)生行政部門監(jiān)督市場主體的消殺工作,降低生物風險的發(fā)生幾率。如果市場主體未履行生物風險防范義務,主管部門有權采取責令改正、替代履行等措施;因未履行行政義務造成生物損害的,主管部門有權追究其行政責任;構成犯罪的,移送司法機關處理。

4.1.3 生態(tài)環(huán)境中的生物風險監(jiān)測

生物與生存環(huán)境之間存在相互影響、相互制約、相互依存的關系,當個體、種群或群落的生物風險進入生態(tài)環(huán)境后,發(fā)生遷移、蓄積、變異等變化,導致生態(tài)系統(tǒng)中各級生物的分布、生長發(fā)育、生理生化等產(chǎn)生變化,甚至產(chǎn)生環(huán)境損害。生物風險監(jiān)測正是通過環(huán)境的反應來反映和度量生物風險的程度。不同于傳統(tǒng)的理化檢測個案分析,生態(tài)環(huán)境中的生物風險監(jiān)測具有長期性和綜合性,能夠全面反映生物風險波動狀況,進行綜合效應分析,對生物本身、環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)基本無破壞性。

目前,生態(tài)環(huán)境中的生物風險監(jiān)測還存在地域性限制,沒有統(tǒng)一的地方性或國家級監(jiān)測標準,在監(jiān)測的廣度和專業(yè)性方面遜色于理化監(jiān)測,對于生物風險的溯源存在障礙。因此,有必要統(tǒng)一生物風險監(jiān)測的技術基準,允許地方出臺嚴于省級、國家級的地方性標準;建設跨區(qū)域的生物風險監(jiān)測網(wǎng)絡,實現(xiàn)生物風險信息共建共享;提高生物風險監(jiān)測精度,增強生物風險反應能力;促進分子生物學、遙感和信息處理技術等在生物監(jiān)測中的應用。

4.2 生物風險評估

在生物風險監(jiān)測預警的全過程中,風險評估居于核心地位,是作出風險預警的基礎。生物風險評估遵循法定程序和技術規(guī)范,分析生物風險對其他生物、生態(tài)環(huán)境可能造成的危害,通過科學實驗、成本效益分析等方法獲得風險評估結論。

4.2.1 生物風險評估權限

生物風險評估具有高度的專業(yè)性和技術性,建立生物風險的專業(yè)評估機制,使“科學需要被帶入政治過程、帶入規(guī)制過程、帶入法庭,這樣,技術風險才能得到恰當?shù)睦斫狻盵15]是應有之義。從生物風險的影響程度和治理難度來看,生物風險評估應當由國家或政府主導,可以委托專業(yè)性的生物風險評估組織或專家進行專業(yè)測評分析,對于測評資質的要求、受托組織的義務、不利益處分等方面的規(guī)定,可以參照核能意外事件的處理,由政府指導,建立相關領域、相關行業(yè)的生物安全技術咨詢委員會或專家?guī)?收錄能夠為生物風險提供咨詢、評估、論證的專家、機構名單。

在監(jiān)管制度上,應站在法律與戰(zhàn)略的高度,建立國家生物安全委員會,明確中央與地方、政府與部門、行政機關與專業(yè)機構的職責,統(tǒng)籌各部門生物風險監(jiān)測工作。對于高風險領域,如轉基因生物等,應加以重點監(jiān)管。

4.2.2 生物風險評估的啟動

生物風險評估的啟動時點,應當以可能存在的生物風險為前提。風險制造者基于控制或排除生物風險責任的要求,也可以委托相關組織進行相應的風險評估,以決定是否采取相應的管控措施。生物風險評估的啟動來源主要包括:(1)通過風險監(jiān)測網(wǎng)絡、生物風險排查、群眾舉報等途徑;(2)對生物交易市場、傳染病防控等重點監(jiān)督管理領域、項目的定期風險評估;(3)制定生物安全名錄或清單、生物技術規(guī)范等;(4)發(fā)現(xiàn)重大新發(fā)、突發(fā)傳染病、動植物疫情;(5)研究、開發(fā)、應用新生物技術;(6)生物安全協(xié)調(diào)管理機構認為需要進行生物風險評估的其他情形。

4.2.3 生物風險的認定

4.2.3.1 明確生物風險的判定基準

以環(huán)境科學為基礎,依照風險預防原則,對風險的后果嚴重性及發(fā)生可能性的閾值進行具體化確定。探索生物風險的量化計算方式,明確一定環(huán)境區(qū)域內(nèi)生物風險物質對生物或生態(tài)環(huán)境不產(chǎn)生損害的最大劑量或導致?lián)p害的最小劑量,證成風險物質與現(xiàn)實損害之間的演化關系,為生物風險監(jiān)測、評估的結果提供科學、客觀的指引。此外,還應加強健康基準研究,為生物風險基準制定與調(diào)整提供幫助。

4.2.3.2 厘清生物風險的證明標準

生物風險的認定應當以評估過程中的有效證據(jù)材料和科學技術水平為前提,不能準確判定具有環(huán)境損害可能性的,不能作為生物風險預警的依據(jù)。即生物風險的判定不同于傳統(tǒng)的高度蓋然性證明標準,否則會導致決策機構的證明責任過重。生物風險的評估預警工作啟動,應當以初步證明生物風險存在為起點,證明力達到初步證據(jù)標準即可。借助初步證據(jù)對生物風險進行證明時,無需詳細說明風險可能導致?lián)p害的具體科學過程,只需要達到能夠證明生物風險可能導致?lián)p害的程度較高時,即可認定得證。

4.2.3.3 對于不同程度的生物風險進行分等級認定

本著風險預防原則與審慎對待的態(tài)度,可以將生物風險評價等級分為:(1)對其他生物健康、生態(tài)環(huán)境不存在危險,未發(fā)生過不良影響;(2)對其他生物健康、生態(tài)環(huán)境存在低度風險,或發(fā)生過低度不良影響,但可以通過管控措施避免或消除危害;(3)對其他生物健康、生態(tài)環(huán)境存在中度風險,或發(fā)生過中度不良影響,但通過管控措施可以基本避免或消除危害;(4)對其他生物健康、生態(tài)環(huán)境存在高度風險,或發(fā)生過高度不良影響,目前尚無適當?shù)墓芸卮胧┍苊饣蛳：Α?/p>

4.3 作出生物風險預警

基于生物風險的不確定性,行政機關作出生物風險預警需要強有力的理由支持。生物風險評估是第一環(huán)節(jié),當生物風險評估結論被采信后,政府、公民及其他利益相關主體還需就風險預警級別與措施進行識別與分析。對于風險導致的危害達到何種程度才可以發(fā)布預警、采取預警措施,很大程度上影響了行政決策的過程和結果。

共享理念下的協(xié)同治理模式以協(xié)商性環(huán)境規(guī)制為基本原理,增強行政機制、市場機制、社會機制的合作治理,倡導公權與私權的協(xié)同,有助于生物風險預警決策的遵從度、科學性、靈活性。醫(yī)療機構、衛(wèi)生機構、市場監(jiān)管部門、專家、公眾等不同主體,需要從各自的知識儲備、風險感知出發(fā),通過充分溝通得到一致的風險判斷。即便公眾不具有部分生物風險評估的專業(yè)知識,其思考模式與專家等存在差異,但公眾是生物風險的最廣泛受眾,其利用風險的直覺感知對風險作出的判斷并非毫無助益。通過協(xié)商模式,專家等主體可以將生物風險以通俗易懂的語言表達,也有助于公眾對于生物風險的理解與認同,增加政府決策的公信力。第三方主體進入決策過程,可以彌補污染環(huán)境治理過程中的體制僵化,與正式規(guī)制形成制度互補,進而推進基因風險多元治理的現(xiàn)代化更新和完善。[16]避免生物風險決策私權侵犯和公共損害引發(fā)的社會沖突。

不同等級的生物風險對應的預警級別有所不同。這是因為生物風險預警作出之后,不僅要求受眾積極規(guī)避,還要求科技、經(jīng)濟、社會和法律等領域采取對應的聯(lián)動措施。對于不同級別的生物風險,聯(lián)控措施也應加以對應區(qū)分?？梢詫㈩A警級別分為低、中、高三級,對應不同強度的預警。

5 結語

生物風險監(jiān)測預警制度的意義在于,在復雜的、不確定的風險環(huán)境中,防止生物風險的無限演化而介入生物損害的前端,實現(xiàn)從生物風險—生物危險—生物損害的全過程治理,人為地賦予生物風險確定性。確立風險預防原則,是生物風險監(jiān)測預警制度構建的應有之義,這有助于發(fā)揮法律的風險防范作用,開展監(jiān)督監(jiān)測、評估、預警工作?；诓淮_定性的生物風險施行積極的行政介入,需要處理好法律張力與風險行政的關系,以審慎的態(tài)度應對。鑒于生物風險的來源不同,有必要在生物技術應用、生物市場交易、生態(tài)環(huán)境失衡各領域有針對性地構建監(jiān)測機制,完善風險評估的技術基準,構建公眾參與路徑與多領域聯(lián)動的應對措施。