我國環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的認(rèn)定

張 彬, 況美玲

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

2012年修訂的《民事訴訟法》確立了環(huán)境民事公益訴訟制度,該制度的確立標(biāo)志著我國環(huán)境法治之進(jìn)步,在我國訴訟法發(fā)展史上具有重大意義。該法第五十五條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的適格原告范圍,其包括法律規(guī)定的機關(guān)、社會組織,2017年修訂的《民事訴訟法》增加了檢察機關(guān),《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境民事公益訴訟司法解釋對其作了進(jìn)一步明確規(guī)定。盡管相關(guān)法律文件進(jìn)一步明確和完善環(huán)境民事公益訴訟的法律規(guī)定,改變了“抽象規(guī)定”的狀況,使得該制度更加具有可操作性,但是該制度仍然存在不足,需要進(jìn)一步探索與健全,而原告主體資格問題是其中最值得研究和探討的問題之一。通過對相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行解讀和對司法實踐現(xiàn)狀的闡述,深入研究環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格問題,有利于充分發(fā)揮制度作用,落實綠色發(fā)展戰(zhàn)略,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)程,對緩解生態(tài)破壞具有十分重要的意義。

1 我國有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的法律規(guī)定

對環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格問題進(jìn)行深刻理論研究的原因在于,原告主體范圍與制度運行和環(huán)境保護(hù)力度有相當(dāng)緊密的聯(lián)系,其范圍大小對司法實踐有著巨大影響。環(huán)境民事公益訴訟原告主體呈現(xiàn)多元化特點,原因是該類訴訟突破了直接利害關(guān)系原則,即原告無需證明自己的合法權(quán)益受到損害以及其與案件所涉及的法律關(guān)系有關(guān)聯(lián),但是這也造成社會各界以及法律專業(yè)人士對該類訴訟原告主體資格問題爭論不休。該制度是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止生態(tài)被破壞而設(shè)計,由此來看不宜將原告范圍限制得太過狹窄,否則無法使該制度產(chǎn)生預(yù)期效果。但從防止濫訴方面考慮,同樣不宜規(guī)定得太過寬泛,需要法律制度給予其適當(dāng)?shù)南拗?。根?jù)我國法律規(guī)定,法律規(guī)定的機關(guān)、社會組織和檢察機關(guān)是環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。

1.1 法律規(guī)定的機關(guān)

“法律規(guī)定的機關(guān)”是《民事訴訟法》所明確的環(huán)境民事公益訴訟適格原告,但因環(huán)境公益訴訟尚不成熟以及兼顧有關(guān)環(huán)境立法的開放性,究竟哪些機關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟,不宜在《民事訴訟法》中明確限定,因而授權(quán)“法律”予以進(jìn)一步明確。[1]根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機關(guān)是環(huán)境民事公益訴訟適格主體,其可以代表國家要求損害海洋環(huán)境并造成重大損失的一方賠償損失,這部法律是唯一對“法律規(guī)定的機關(guān)”進(jìn)行明確規(guī)定的單行法。最高人民法院于2010年發(fā)布的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》肯定了環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起環(huán)境污染損害賠償糾紛案件的原告主體資格,當(dāng)時我國尚未確立環(huán)境民事公益訴訟制度,環(huán)境保護(hù)行政部門可作為原告向污染環(huán)境者提起環(huán)境損害賠償訴訟。大部分學(xué)者認(rèn)為,法律規(guī)定的機關(guān)是指環(huán)保行政部門,如生態(tài)環(huán)境局(原環(huán)保局)、林業(yè)和草原局(原林業(yè)局)、自然資源局(原土地局)等。[2]

1.2 社會組織

政府設(shè)立環(huán)保部門,并賦予其監(jiān)管生態(tài)環(huán)境的職權(quán),以此打擊破壞環(huán)境的行為,從而起到環(huán)境保護(hù)的效果,但是部門監(jiān)管不足、互相推諉等情況時常發(fā)生,無法有效維護(hù)環(huán)境公共利益,此時公眾監(jiān)管是有效的補充措施,正如王燦發(fā)[3]提出的觀點——讓公眾通過法律手段解決環(huán)境糾紛是讓公眾參與環(huán)境保護(hù)的最佳形式。環(huán)境公益訴訟制度的建立,為公民參與環(huán)境資源保護(hù)提供了司法途徑,既體現(xiàn)了環(huán)境民主原則,也突破了傳統(tǒng)理論上將司法作為公民實現(xiàn)個體私權(quán)救濟(jì)手段的桎梏。[1]2015年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確指出,為了保障公民的基本權(quán)利,應(yīng)該鼓勵公共群眾積極參與生態(tài)文明建設(shè),并發(fā)揮社會組織的積極作用。

社會環(huán)保組織致力于環(huán)境保護(hù)工作,其組織成員擁有較高的環(huán)保意識,因此,其為環(huán)境民事公益訴訟制度的落實貢獻(xiàn)了巨大力量。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,社會組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟必須符合以下幾個條件:(1)針對環(huán)境污染行為,以維護(hù)環(huán)境公共利益為出發(fā)點;(2)在人民政府民政部門依法登記過,且局限于在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門,在設(shè)區(qū)的市級以下人民政府民政部門登記的社會組織不包括在內(nèi);(3)需要在章程中明確組織以環(huán)境保護(hù)公益活動為主要工作,以維護(hù)社會公共利益為組織宗旨和主要業(yè)務(wù);(4)組織需連續(xù)五年從事環(huán)?；顒忧覠o違法記錄,無違法記錄是指在提起訴訟之前五年內(nèi)沒有因為從事環(huán)境保護(hù)公益活動受過行政、刑事處罰;(5)應(yīng)具有一定的關(guān)聯(lián)性,即提起的訴訟所涉及的環(huán)境公益與組織的宗旨和業(yè)務(wù)范圍應(yīng)有一定的關(guān)聯(lián)性。

1.3 檢察機關(guān)

檢察機關(guān)的主要職責(zé)之一是進(jìn)行法律監(jiān)督,《民事訴訟法》將檢察機關(guān)規(guī)定為適格原告,是應(yīng)對日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞狀況的強有力措施,通過運用檢察機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)加強對環(huán)境公共利益的保護(hù)力度,有利于彌補其他起訴主體的局限性,更好地發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟制度的作用。最高人民檢察院與最高人民法院分別于2015年12月和2016年2月發(fā)布試點工作實施辦法,明確在北京等13個地區(qū)積極開展檢察公益訴訟試點工作,兩年的試點工作,有力推動了檢察公益訴訟制度立法。將檢察機關(guān)納入環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍,是2017年《民事訴訟法》再次進(jìn)行修訂時所確立。2018年發(fā)布的檢察公益訴訟司法解釋對該類訴訟中的許多問題作出規(guī)定,其中包括案件管轄問題、調(diào)查取證問題、訴前程序、證據(jù)收集等事項,健全了檢察公益訴訟程序設(shè)置。

根據(jù)以上法律文件,檢察機關(guān)向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟需要符合以下條件:(1)針對環(huán)境污染行為,以維護(hù)環(huán)境公共利益為出發(fā)點;(2)檢察機關(guān)應(yīng)該遵守后置原則,即在沒有法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織或者前者不提起訴訟的情況下檢察機關(guān)才可以向人民法院提起訴訟;(3)檢察機關(guān)需履行訴前程序,即檢察機關(guān)在起訴前應(yīng)進(jìn)行公告,當(dāng)公告期滿30日,沒有法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起訴訟的,檢察機關(guān)具備起訴主體資格。另外,檢察機關(guān)可以依法對其他適格原告提起的環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行支持。檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟前必須履行訴前程序,是該制度的一大亮點。檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé),對其他國家機關(guān)在訴訟過程中的行為進(jìn)行監(jiān)督,因此不宜過分介入私權(quán)利主體之間的民事爭議。同時,作為國家機關(guān),檢察機關(guān)具有私人主體無法比擬的優(yōu)勢性,過度參與私權(quán)利主體爭議容易影響平等主體之間的訴訟平衡,所以在該類訴訟中發(fā)揮主要作用的不宜是檢察機關(guān)。出于此點考慮,立法者設(shè)置訴前程序,將檢察機關(guān)后置,既能使檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟原告和法律監(jiān)督機關(guān)這兩個角色之間維持平衡,又能最大限度保護(hù)環(huán)境公共利益。[4]

2 環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的司法實踐現(xiàn)狀

從立法空白到設(shè)立落實,我國環(huán)境民事公益訴訟制度在不斷前進(jìn),經(jīng)歷了從探索建立向規(guī)范完善的歷程,司法實踐也呈現(xiàn)良好發(fā)展勢態(tài)。為了簡單明了地呈現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的司法實踐現(xiàn)狀,本研究將采用總體數(shù)據(jù)分析和案例樣本分析的方式,對司法實踐現(xiàn)狀從整體和具體兩個方面進(jìn)行說明。通過在無訟案例和中國裁判文書網(wǎng)兩個網(wǎng)站上以“環(huán)境民事公益訴訟”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,在無訟案例網(wǎng)站上查找到211篇裁判文書,在中國裁判文書網(wǎng)查找到241篇裁判文書。通過對兩個網(wǎng)站上的裁判文書進(jìn)行篩查整合,并將時間限定在檢察公益訴訟試點工作開展以后,以便對各原告主體參與訴訟情況進(jìn)行對比,本研究抽取了100個案例(詳細(xì)案例名稱見中國知網(wǎng)本刊電子版)作為樣本進(jìn)行詳細(xì)分析。

2.1 2016—2019年各原告主體提起環(huán)境民事公益訴訟總體情況

根據(jù)最高人民法院近年來發(fā)布的幾部《中國環(huán)境資源審判》:2016年7月—2017年6月,受理的環(huán)境民事公益訴訟案件在全國法院系統(tǒng)中共計128件,其中57件由社會組織提起,審結(jié)13件,71件由檢察機關(guān)提起,審結(jié)21件;2018年,受理的環(huán)境民事公益訴訟案件在全國法院系統(tǒng)中共計178件,其中65件由社會組織提起,審結(jié)16件,113件由檢察機關(guān)提起,審結(jié)72件;2019年,受理的環(huán)境民事公益訴訟案件在全國法院系統(tǒng)中共計491件,其中179件由社會組織提起,審結(jié)58件,312件由檢察機關(guān)提起,審結(jié)248件。

從以上數(shù)據(jù)來看,2016—2019年,我國環(huán)境民事公益訴訟案件呈現(xiàn)逐年遞增趨勢,每年受理的案件數(shù)量都有一定增加,同時檢察機關(guān)提起的案件數(shù)量最多,說明了我國檢察公益訴訟制度自2017年確立以來取得了顯著成效。

2.2 樣本數(shù)據(jù)分析

2.2.1 各原告主體提起環(huán)境民事公益訴訟情況

在100個案例樣本中,社會組織提起了44件案件,檢察機關(guān)提起了53件案件,剩余3件案件由其他主體提起,其中1件案件由海洋與漁業(yè)局(40號案例)提起,2件案件由環(huán)境保護(hù)局(3號案例、75號案例)提起。根據(jù)法律規(guī)定,環(huán)境民事公益訴訟的適格原告是法律規(guī)定的機關(guān)、社會組織和檢察機關(guān),從以上數(shù)據(jù)來看,社會組織和檢察機關(guān)在司法實踐中是提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍,兩者作為原告啟動了大部分案件,而對于法律規(guī)定的機關(guān),規(guī)定模糊是其較少提起訴訟的根本原因。

2.2.2 以原告主體資格問題為爭議焦點情況

在100個案例樣本中,有28件案件以原告主體資格問題為爭議焦點,較高的占比說明司法實踐中普遍具有爭議的問題之一就是原告主體資格問題,其在案件審理中具有的重要性,顯現(xiàn)出研究該問題的深刻意義。其中,有21件案件的爭議焦點是關(guān)于社會組織原告主體資格問題,4件案件的爭議焦點是關(guān)于檢察機關(guān)原告主體資格問題,3件案件的爭議焦點是關(guān)于其他主體的原告主體資格問題。檢察機關(guān)的原告主體資格認(rèn)定在司法實踐中并無困難,基本上無爭議,而社會組織的原告主體資格認(rèn)定則經(jīng)常成為案件焦點問題。

2.2.3 以原告主體資格問題為爭議焦點案件司法認(rèn)定情況

在上述28件以原告主體資格問題作為爭議焦點的案例樣本中,23件案例的原告被法院認(rèn)定具有原告主體資格,5件案例的原告因被法院認(rèn)定不具有原告主體資格,起訴被駁回。

對被駁回起訴的案例進(jìn)行分析:3號案例和75號案例的原告是環(huán)境保護(hù)局,法院認(rèn)為法律規(guī)定的機關(guān)是適格原告,但沒有法律明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)局在其范圍內(nèi),環(huán)境保護(hù)局提起訴訟無法律依據(jù),因而不是適格原告。4號案例是由社會組織提起的破壞海洋生態(tài)責(zé)任糾紛案件,法院認(rèn)為依據(jù)法律規(guī)定,只有海洋環(huán)境監(jiān)督管理機關(guān)可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟,而不包括社會組織,即特別法優(yōu)于一般法。11號案例中法院認(rèn)為社會組織的起訴事項與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍不具有關(guān)聯(lián)性,因而不具有原告主體資格。82號案例中作為原告的社會組織因成立時間至提起訴訟時未滿五年,不符合《環(huán)境保護(hù)法》中“連續(xù)五年以上”的規(guī)定而被認(rèn)定不具有原告主體資格。

2.2.4 裁判結(jié)果分析

在100個環(huán)境民事公益訴訟案例樣本中,91件案件由法院進(jìn)行判決,4件案件是調(diào)解結(jié)案,5件案件是撤訴結(jié)案。環(huán)境民事公益訴訟案件有較高勝訴率,在91件由法院判決的案件中,85件案件原告的訴訟請求全部成立或部分成立,僅有6件案件被駁回起訴或駁回全部訴訟請求。結(jié)合原告的訴訟請求,環(huán)境民事公益訴訟判決一般包括“支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費” “支付應(yīng)急處置費用” “向社會公開賠禮道歉” “支付原告訴訟支出” “停止實施破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為”等事項,以此讓破壞生態(tài)環(huán)境的被告承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。

3 環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的制度缺陷

長期的制度建設(shè)和理論研究使得環(huán)境民事公益訴訟制度發(fā)揮出保護(hù)生態(tài)環(huán)境、預(yù)防環(huán)境破壞的良好效果,同時對我國綠色發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)起到了積極推動作用,但前文對案例樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的結(jié)果,也反映出我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度存在一些缺陷。

3.1 對社會組織規(guī)定過于嚴(yán)苛

根據(jù)民政部國家民間組織管理局2014年進(jìn)行的調(diào)查,在人民政府民政部門依法進(jìn)行登記的幾十萬個社會組織中約有7 000個從事環(huán)境保護(hù)工作,而其中具有提起環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的社會組織僅有大約1/10。從該制度確立至今的司法實踐中,參與到環(huán)境民事公益訴訟中的社會組織不超過百個。雖然100個案例樣本中有44件案件是由社會組織作為原告,但這44件案件實際上只包含了14個社會組織,其中綠發(fā)會提起了14件訴訟,環(huán)聯(lián)會提起了7件訴訟,自然之友提起了5件訴訟,源頭愛好者研究所提起了4件訴訟,這在案例樣本中有將近70%的占比,說明只有少數(shù)社會組織參與到環(huán)境民事公益訴訟中,符合條件的環(huán)保組織起訴比例較低。[5]

環(huán)境民事公益訴訟案件對專業(yè)性要求較高,案件具有復(fù)雜性,訴訟費用也較為高昂,部分案件需要社會組織花費高額費用進(jìn)行污染鑒定,有些甚至高達(dá)幾百萬,這使得缺乏資金支持和專業(yè)人才的社會組織望而卻步。同時社會組織不能在民事公益訴訟案件中獲得經(jīng)濟(jì)利益,若敗訴將消耗組織大量資金,即使勝訴,其所支出的訴訟成本也不一定能得到全部補償,在進(jìn)行利益考量后,社會組織一般并不愿提起訴訟。《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)司法解釋對社會組織設(shè)定了嚴(yán)格的登記條件和活動時間限制,如此規(guī)定是出于防止濫訴考慮,同時確保社會組織具有一定的專業(yè)性和訴訟能力。但嚴(yán)格的法律規(guī)定使得大部分社會組織被阻攔在門檻之外,對社會組織參與環(huán)境民事公益訴訟的積極性產(chǎn)生消極影響。環(huán)境民事公益訴訟將社會組織設(shè)立為原告的本意是加強公民在環(huán)境保護(hù)過程中的參與度,彌補環(huán)境行政執(zhí)法的不足,但嚴(yán)格的法律條件限制似乎與該目的相悖。

3.2 “法律規(guī)定的機關(guān)”未釋明

具體明確的法律規(guī)定能切實保障制度落實,而抽象模糊的規(guī)定則會降低制度可操作性。我國對“法律規(guī)定的機關(guān)”的原告主體資格問題沒有進(jìn)行非常明確的規(guī)定,僅行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機關(guān)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中被賦予提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格,在其他的環(huán)境單行法規(guī)中,沒有關(guān)于有關(guān)機關(guān)原告主體資格的法律條文。同時其中的“法律”,是廣義還是狹義的法律也并沒有明確規(guī)定。這導(dǎo)致在司法實踐中極少有由社會組織和檢察機關(guān)之外的主體提起環(huán)境民事公益訴訟,就算其提起訴訟也可能會被法院以不具有原告主體資格為由駁回。100個案例樣本中僅有3件案例的原告是社會組織和檢察機關(guān)之外的主體,其中40號案例由海洋與漁業(yè)局提起,3號案例和75號案例由環(huán)境保護(hù)局提起,但法院認(rèn)定環(huán)境保護(hù)局不屬于“法律規(guī)定的機關(guān)”,因此其起訴遭到駁回。法律規(guī)定模糊使得審判人員在案件審理中進(jìn)行司法認(rèn)定存在困難,出于嚴(yán)謹(jǐn)考慮,審判人員只能采取“一刀切”的強硬方式,將社會組織、檢察機關(guān)和海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門外的其他主體排除在適格原告之外,但這又使得法律條文流于形式,同時將環(huán)境民事公益訴訟限制在極小范圍內(nèi),法律條文存在意義盡失。

每一條法律條文的產(chǎn)生,必然是經(jīng)過利益衡量和實際考察后才能得以確定,“法律規(guī)定的機關(guān)”被賦予環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格也必然有其存在意義,但法律規(guī)定不明確,不僅給司法實踐造成了阻礙,也使得該問題在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界頗有爭議。原環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤[6]曾明確提出,究竟哪些機關(guān)屬于“法律規(guī)定的機關(guān)”是《環(huán)境保護(hù)法》修訂時要重點考慮的問題,并認(rèn)為環(huán)保行政機關(guān)是合適的機關(guān)。但這一問題在2014年修訂的環(huán)保法和2015年出臺的環(huán)境民事公益訴訟司法解釋中都沒有得到妥善解決,上述兩個法律文件僅對社會組織進(jìn)行了進(jìn)一步明確規(guī)定,“法律規(guī)定的機關(guān)”仿佛已被遺忘。此外,一些學(xué)者也就此問題發(fā)表了自己的看法,如劉學(xué)在[7]認(rèn)為其是指對環(huán)境有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān),顏運秋等[8]認(rèn)為其是指環(huán)保行政機關(guān),胡靜等[9]認(rèn)為其包括環(huán)保部門和行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機關(guān),吳勇[2]也認(rèn)為其是指環(huán)保行政機關(guān)。綜上來看,大部分學(xué)者都認(rèn)為環(huán)保行政機關(guān)應(yīng)是“法律規(guī)定的機關(guān)”,但這始終是理論研究層面,該問題仍需要法律來解決。

3.3 法院認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

在案例樣本中,20號案例的原告被一審、二審法院認(rèn)定因沒有專門從事環(huán)境保護(hù)工作而不具有原告主體資格,而經(jīng)最高人民法院再審認(rèn)定其是符合法律規(guī)定的適格原告。30號案例的原告因“起訴事項與其業(yè)務(wù)范圍不具有關(guān)聯(lián)性”這一理由在一審中被法院認(rèn)定不具有原告主體資格,但在22號、57號、83號案件中,該社會組織都被法院認(rèn)定具有原告主體資格。41號案例的原告被一審法院認(rèn)為其章程不能體現(xiàn)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動,因而不具有原告主體資格,但經(jīng)二審法院審理后推翻了一審法院的認(rèn)定。

上述案例樣本的分析體現(xiàn)出司法實踐中各人民法院對環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格認(rèn)定有不同的標(biāo)準(zhǔn),從而導(dǎo)致同案不同判的結(jié)果,這不僅會使社會組織參與環(huán)境民事公益訴訟的熱情降低,也會對司法公信力產(chǎn)生消極影響。在上述案例中,對于訴訟所涉及的社會組織原告主體資格的相關(guān)法律規(guī)定,不同的審判人員有不同的理解和判斷,從而導(dǎo)致對于社會組織原告主體資格的認(rèn)定存在差異。造成這一問題主要有以下兩個原因:(1)法官在裁判中需要適用法律,但法官的知識儲備、思維邏輯、社會閱歷和審判經(jīng)驗等方面的不同,導(dǎo)致在理解法律含義和認(rèn)定案件事實上存在差別;(2)法律具有滯后性,對于法律規(guī)定不完善問題不能及時作出應(yīng)對,法律規(guī)范是靜態(tài),而案件卻是動態(tài)且豐富的,對于法律漏洞需要審判人員行使自由裁量權(quán),從而導(dǎo)致差異的產(chǎn)生,這也是司法活動具有高主觀性的體現(xiàn)。

4 環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格制度的完善建議

為最大程度發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟制度效果,必須有針對性地完善其制度缺陷,從而促進(jìn)制度之落實。針對原告主體資格的制度缺陷,需要對社會組織進(jìn)行“松綁”,降低相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn);要完善指導(dǎo)性案例制度;加強法官隊伍建設(shè),以此統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)司法公信力;要充分發(fā)揮司法解釋的作用,對規(guī)定模糊的法律條文進(jìn)行進(jìn)一步明確,為審判活動提供更為明確的審判依據(jù)。

4.1 適當(dāng)放寬對社會組織的限制條件

4.1.1 降低社會組織登記標(biāo)準(zhǔn)

不將登記層級限定在設(shè)區(qū)的市級以上,社會組織只要在民政部門依法進(jìn)行登記就具有原告主體資格。雖然為了保證社會組織有足夠的組織規(guī)模和起訴能力,確保其能夠應(yīng)對具有高度復(fù)雜性和專業(yè)性的環(huán)境民事公益訴訟案件而對社會組織設(shè)置嚴(yán)格的登記條件,但是登記層級與社會組織的組織規(guī)模實質(zhì)上并不掛鉤,一般與其組織所在地有關(guān),因此這一限制條件就顯得比較多余。同時,部分社會組織并未在民政部門依法進(jìn)行登記,部分社會組織是在設(shè)區(qū)的市級以下民政部門進(jìn)行登記,而設(shè)置“設(shè)區(qū)的市級以上”這一限制條件,把大多數(shù)社會組織都阻攔在門檻之外,難以發(fā)揮社會組織參與環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)勢。因此,可以降低“在社區(qū)的市級以上政府民政部門登記”這一標(biāo)準(zhǔn),社會組織只要在民政部門依法進(jìn)行登記即可,王燦法[10]、呂忠梅[11]也持此觀點。

4.1.2 修改“連續(xù)五年的活動時間和五年無違法記錄”的時間標(biāo)準(zhǔn)

可以將“連續(xù)五年的活動時間和五年無違法記錄”這一時間標(biāo)準(zhǔn)改為三年。立法者設(shè)立此規(guī)定的目的是確保社會組織有從事環(huán)保活動的經(jīng)驗和專業(yè)能力,但是如此規(guī)定對于社會組織要求過于嚴(yán)苛。由于活動資金來源問題,社會組織生存發(fā)展存在一定困難,常出現(xiàn)難以存續(xù)的情況,導(dǎo)致社會組織更新代謝快,在當(dāng)前我國只有少數(shù)社會組織提起過環(huán)境民事公益訴訟的窘境下,可以降低時間要求,由五年縮短為三年,以此引進(jìn)新鮮血液,從而增加可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織數(shù)量,提高社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性。

4.2 完善指導(dǎo)性案例制度

為解決法院認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一的問題,需要完善環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格指導(dǎo)性案例制度。指導(dǎo)性案例制度旨在通過具有典型性的案例來對司法實踐中普遍存在的問題和疑惑進(jìn)行解答,對各級、各地域法院審理類似的案件起到指導(dǎo)示范作用,并具有應(yīng)當(dāng)參照的效力,從而規(guī)范審判人員在適用法律和認(rèn)定事實方面的裁量,確保類似的案件能夠得到相差不大的處理,最大程度減少同案異判的現(xiàn)象,從而維護(hù)司法公信力。針對司法實踐中對于原告主體資格問題所存在的疑惑,有針對性地發(fā)布指導(dǎo)性案例,通過結(jié)合具體案件事實去闡釋相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于原告主體資格規(guī)定的含義,將原告主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確,在總結(jié)司法經(jīng)驗的同時也能統(tǒng)一裁判理念,從而提高司法效率和審判質(zhì)量,緩解同案不同判問題。如通過發(fā)布指導(dǎo)性案例,明確對社會組織是否專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動的認(rèn)定,不是單純依據(jù)社會組織章程的文字?jǐn)⑹?而應(yīng)該考證其實際工作內(nèi)容;對社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是否維護(hù)社會公共利益,應(yīng)該通過對其內(nèi)涵和本質(zhì)進(jìn)行解讀和分析來確定,而并不局限于章程中直接有“維護(hù)環(huán)境公共利益”這一文字表述,只要社會組織工作內(nèi)容有進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)即可。審判人員通過研究指導(dǎo)性案例中的裁判說理和裁判要點,理會其中蘊涵的裁判邏輯和裁判理念,能夠準(zhǔn)確掌握正確的裁判方向,準(zhǔn)確理解原告主體資格相關(guān)法律條文,明確法律適用。

4.3 充分發(fā)揮司法解釋作用

司法解釋的作用在于通過闡釋法律文本的含義,為審判人員適用法律審理具體案件提供指導(dǎo),這也是司法解釋最基本的目標(biāo)。在司法實踐中,司法解釋被廣泛運用,其對解決案件審理中的法律適用問題發(fā)揮了重要的作用,保證了法律規(guī)范的正確施行?，F(xiàn)行的相關(guān)司法解釋在《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上明確了社會組織的原告主體資格,卻沒有明確闡述“法律規(guī)定的機關(guān)”,從而導(dǎo)致司法實踐中只有社會組織、檢察機關(guān)和海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門被法院認(rèn)定具有提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格,其余主體均被排除在適格原告范圍外。司法解釋是將模糊性法律規(guī)定轉(zhuǎn)向確定性的重要方式,因此要充分發(fā)揮司法解釋在司法實踐中的引導(dǎo)和規(guī)范作用,通過制定司法解釋釋明“法律規(guī)定的機關(guān)”,明確規(guī)定可以提起環(huán)境民事公益訴訟的機關(guān)。為此可以通過概括的方式,在司法解釋中賦予各領(lǐng)域的環(huán)境資源主管部門原告主體資格,為自然資源局、生態(tài)環(huán)境局等環(huán)保行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供明確法律依據(jù),以此來增強法律條文明確性,為審判活動提供更為明確的審判依據(jù)和裁判尺度,保障司法實踐運行,提高司法效率。

4.4 加強法官隊伍建設(shè)

要強化法官隊伍建設(shè),加強審判人員業(yè)務(wù)培訓(xùn),建立常規(guī)培訓(xùn)與專項培訓(xùn)相結(jié)合的培訓(xùn)機制,形成多層次的培訓(xùn)體系,并將其放到突出位置,從而提升法官審判實務(wù)專業(yè)技能。要加強法官職業(yè)道德建設(shè),加強法官自我約束能力和道德認(rèn)知水平,自覺規(guī)范行使自由裁量權(quán),不濫用、不輕用。要積極探索加強法官素質(zhì)建設(shè)的新措施和新方法,發(fā)掘更有效、更有力的方式來提升法官業(yè)務(wù)能力和法學(xué)素養(yǎng),規(guī)范法官辦案思維和辦案理念,使其準(zhǔn)確理解法律條文,正確把握法律適用方法,從而統(tǒng)一法律適用和裁判尺度,維護(hù)司法公信力。

5 結(jié)語

“綠水青山就是金山銀山”,日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞問題讓人切實感受到生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ),為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境是十分不明智的,平衡兩者才是上策。環(huán)境民事公益訴訟制度所具有的目的公益性和訴訟預(yù)防性特點,使得其在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止生態(tài)系統(tǒng)損害方面起著重要作用。我國于2012年確立環(huán)境民事公益訴訟制度,之后雖對其進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定,司法工作也有十年以上經(jīng)驗,但在制度中顯著重要的原告主體資格問題在立法層面上仍顯不足,也使得這個問題成為熱點學(xué)術(shù)性問題,為此我們需要對其進(jìn)行深入研究。尚處在發(fā)展前期的環(huán)境民事公益訴訟制度,仍需經(jīng)歷長時間的發(fā)展,不斷完善走向成熟。