亞行貸款項(xiàng)目中的弱勢(shì)群體援助策略研究

肖 宇,劉寧宇

(湖南省水運(yùn)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410011)

土谷塘航電樞紐工程是亞洲開(kāi)發(fā)銀行(下稱“亞行”)貸款的第一個(gè)水運(yùn)工程項(xiàng)目，項(xiàng)目以航運(yùn)為主，兼有交通、發(fā)電、灌溉和供水等水資源綜合利用效益。為了促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)的社會(huì)發(fā)展并擴(kuò)大社會(huì)效益，在項(xiàng)目建設(shè)初期充分考慮了該區(qū)域內(nèi)弱勢(shì)群體的利益，專門為當(dāng)?shù)厝鮿?shì)群體制定了弱勢(shì)群體援助計(jì)劃，增強(qiáng)弱勢(shì)群體的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位，并確保項(xiàng)目給區(qū)域內(nèi)的弱勢(shì)群體帶來(lái)有效的、長(zhǎng)期的正面積極影響。

1 弱勢(shì)群體的現(xiàn)狀

根據(jù)各級(jí)政府提供的詳細(xì)數(shù)據(jù)資料、土谷塘航電樞紐工程相關(guān)工作人員進(jìn)行抽樣調(diào)查的情況，并結(jié)合第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)綜合分析得到：2009年，即項(xiàng)目建設(shè)初期，湖南省人均GDP為人民幣18 740元，占國(guó)家平均GDP收入的75%。土谷塘航電樞紐工程項(xiàng)目區(qū)內(nèi)包括有位于湘江上游永州地區(qū)的2個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和3個(gè)省級(jí)貧困縣。整個(gè)省內(nèi)有7 000個(gè)貧困鄉(xiāng)村，其中11%位于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)有三類貧困群體，分別是：(1)處于農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)制度補(bǔ)貼線以下的貧困群體；(2)處于農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)制度補(bǔ)貼線以上，但處于貧困線以下的貧困群體；(3)城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)制度補(bǔ)貼線以下的貧困群體、。采用農(nóng)村貧困線人均年收入1 196元以及城市人口的最低生活標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)線，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的1 400萬(wàn)人口中，貧困人口為91萬(wàn)，其中包括農(nóng)村人口63.7萬(wàn)，城市人口27.3萬(wàn)。同時(shí)，該地為湖南省HIV/AIDS高發(fā)區(qū)域。此外，該項(xiàng)目區(qū)內(nèi)工程建設(shè)項(xiàng)目較多，工人來(lái)自全國(guó)各地，流動(dòng)人口較多，增加了HIV/AIDS發(fā)病風(fēng)險(xiǎn)。

2 弱勢(shì)群體計(jì)劃的設(shè)計(jì)

根據(jù)調(diào)查結(jié)果和搜集數(shù)據(jù)表明：在土谷塘航電樞紐工程項(xiàng)目區(qū)，同貧困人口相比，非貧困人口獲得了較高薪酬和非農(nóng)業(yè)收入，所以增加非農(nóng)就業(yè)應(yīng)被列為頭等重要的扶貧行動(dòng)，計(jì)劃將向婦女和貧困人口提供專業(yè)的非農(nóng)培訓(xùn)，有助于他們獲得就業(yè)機(jī)會(huì)；計(jì)劃還將向項(xiàng)目區(qū)的貧困婦女提供集中培訓(xùn)。

運(yùn)輸成本是影響邊遠(yuǎn)地區(qū)物價(jià)的一個(gè)非常重要的因素，松柏碼頭將向貧困人口及婦女提供經(jīng)濟(jì)安全的河道運(yùn)輸。項(xiàng)目設(shè)計(jì)通過(guò)嚴(yán)選壩址以及實(shí)施耕地保護(hù)措施，減少對(duì)項(xiàng)目區(qū)征地移民的影響。對(duì)于不可避免的影響，土谷塘航電樞紐組織各相關(guān)單位編寫(xiě)了《土谷塘航電樞紐建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告》，并按規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行，確保提高移民的生活水平，且不會(huì)增加新的貧困人群。在弱勢(shì)群體援助計(jì)劃中明確優(yōu)先向貧困人群和婦女提供工作崗位，提高其就業(yè)率，并提供技術(shù)培訓(xùn)。根據(jù)HIV/AIDS的現(xiàn)狀，要求對(duì)安全控制人員進(jìn)行HIV/AIDS和STI預(yù)防培訓(xùn)，然后對(duì)所有工人和管理人員進(jìn)行培訓(xùn)。除通過(guò)海報(bào)等措施宣傳外，還將向服務(wù)人員和村民進(jìn)行HIV/AIDS和STI預(yù)防培訓(xùn)。

根據(jù)以上設(shè)計(jì)理念和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的相關(guān)要求，土谷塘航電樞紐工程的弱勢(shì)群體援助計(jì)劃包括如下內(nèi)容：(1)土谷塘航電樞紐工程：在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行期雇傭當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，其中至少20%的就業(yè)機(jī)會(huì)提供給婦女勞力，給她們提供相應(yīng)的培訓(xùn)，并保證男女同工同酬；(2)松柏碼頭建設(shè)：就項(xiàng)目的建設(shè)開(kāi)展公眾咨詢，參與者至少50%是婦女和低收入人群；聘請(qǐng)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)貗D女提供非農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，在港區(qū)至少有500名受過(guò)培訓(xùn)的婦女能夠就業(yè)或自謀職業(yè)；(3)航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)能力建設(shè)：指定專人負(fù)責(zé)性別行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，并且80%的公司員工要參加促進(jìn)性別意識(shí)的培訓(xùn)；(4)AIV和艾滋病的防治和宣傳；(5)加強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)力保障；(6)完成移民計(jì)劃中的相應(yīng)要求。

亞行根據(jù)以上數(shù)據(jù)和實(shí)際情況的分析提供了弱勢(shì)群體援助計(jì)劃實(shí)施表，其中摘選出部分工作任務(wù)列表如表1所示。

表1 弱勢(shì)群體援助計(jì)劃實(shí)施表

3 弱勢(shì)群體計(jì)劃的具體實(shí)施

(1)土谷塘航電樞紐工程：組織227名婦女接受了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，包括蓮藕種植、魚(yú)類養(yǎng)殖、后勤及餐飲服務(wù)，227名接受培訓(xùn)的婦女中，共計(jì)有99人受雇于本項(xiàng)目。在壩區(qū)、庫(kù)區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中也雇傭了相當(dāng)部分的當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，其中有婦女參與了技術(shù)含量不高的簡(jiǎn)單勞動(dòng)，并支付了與同等職工相同的工作報(bào)酬。

(2)松柏碼頭：根據(jù)在松柏碼頭現(xiàn)場(chǎng)咨詢的情況來(lái)看，低收入人群參與工程的比例較高，其中有12位婦女參與項(xiàng)目部的后勤工作；2014年與常寧和松柏移民局及婦聯(lián)協(xié)作，召開(kāi)了婦女兒童援助會(huì)議，慰問(wèn)了蔬菜村12位貧困村民和12名貧困兒童，并發(fā)放助學(xué)金6 000元；聘請(qǐng)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)氐褪杖肴巳汉蛬D女提供技能培訓(xùn)的工作，在2013年以來(lái)已經(jīng)持續(xù)在開(kāi)展；2015年2月1日，在常寧市水口山辦事處組織常寧市婦聯(lián)、移民局、松柏鎮(zhèn)有關(guān)負(fù)責(zé)人及蔬菜村部分村民及婦兒代表召開(kāi)了座談會(huì)，會(huì)議商定了本年度土谷塘項(xiàng)目常寧市婦女兒童援助實(shí)施方案，會(huì)后還走訪了碼頭7戶拆遷移民，并每戶給予了2 000元拆遷補(bǔ)助，累計(jì)1.4萬(wàn)元。2016年～2017年，在松柏千噸級(jí)碼頭建設(shè)區(qū)分別組織適齡勞動(dòng)力86人、88人進(jìn)行就業(yè)實(shí)用技能培訓(xùn)。

(3)能力建設(shè)：對(duì)亞行的移民政策要求比較了解，多次對(duì)現(xiàn)場(chǎng)管理工作人員開(kāi)展性別意識(shí)和敏感性培訓(xùn)，并長(zhǎng)期不斷的實(shí)行弱勢(shì)群體援助計(jì)劃，尤其是婦女援助計(jì)劃。

(4)AIV和艾滋病的防治和宣傳：土谷塘航電樞紐工程至開(kāi)工建設(shè)以來(lái)持續(xù)不斷的在聯(lián)合地方衛(wèi)生部門開(kāi)展AIV、艾滋病的防治和宣傳工作及對(duì)男性、女性分別進(jìn)行關(guān)于HIV、AIDS、健康和安全的意識(shí)培訓(xùn)，并免費(fèi)為相關(guān)人員提供體檢服務(wù)。

(5)勞動(dòng)者權(quán)力保障：勞動(dòng)者的權(quán)益在《勞動(dòng)法》的基礎(chǔ)上聯(lián)合地方勞動(dòng)監(jiān)察部門能夠得到比較好的保障，勞動(dòng)者可以隨時(shí)向勞動(dòng)監(jiān)察部門和地方政府提出申訴，土谷塘航電樞紐分公司也建立一套高效的申訴補(bǔ)償機(jī)制，即申訴人直接向相關(guān)負(fù)責(zé)人反映，使有關(guān)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)之類的問(wèn)題都能在第一時(shí)間內(nèi)得到很好的解決。

(6)移民計(jì)劃中的相應(yīng)要求：在設(shè)計(jì)文件中對(duì)人均住房面積小于25 m2的住房困難戶補(bǔ)足25 m2的磚木結(jié)構(gòu)住房面積補(bǔ)償款；對(duì)土地補(bǔ)償投資小于生產(chǎn)安置所需投資的村民小組進(jìn)行差額補(bǔ)助。2012年至2018年，共舉行了4次咨詢會(huì)議，并在長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)市和衡南縣組織了6次性別意識(shí)培訓(xùn)研討會(huì)，相關(guān)單位及單位代表共326人參加了研討會(huì)。與衡陽(yáng)市移民開(kāi)發(fā)局、衡陽(yáng)市婦聯(lián)、衡南縣、常寧市和耒陽(yáng)市等有關(guān)單位，在庫(kù)區(qū)、壩區(qū)和松柏千噸級(jí)碼頭建設(shè)區(qū)開(kāi)展了婦兒援助實(shí)施計(jì)劃，并對(duì)計(jì)劃實(shí)施后的效果進(jìn)行了回訪，受益人群均表示滿意。2013年，向壩區(qū)20名貧困學(xué)生(含12名女學(xué)生)提供了1萬(wàn)元的助學(xué)金；2014年9月19日，組織員工參加了性別意識(shí)專題講座，共有34名員工聆聽(tīng)了講座。2015年6月，組織衡南縣和常寧市完成了適齡婦女60人參加餐飲、保潔等相關(guān)專業(yè)技能培訓(xùn)，并幫助推薦就業(yè)18人。2016年3月，組織常寧市適齡婦女86人參加良種油茶撫育技術(shù)培訓(xùn)，并幫助推薦就業(yè)16人。2016年12月，組織衡南縣云集鎮(zhèn)濱河村適齡勞動(dòng)力80人進(jìn)行優(yōu)質(zhì)水果、油菜、水產(chǎn)養(yǎng)殖實(shí)用技能培訓(xùn)，并幫助推薦就業(yè)20人。2017年1月，為促進(jìn)土谷塘航電樞紐移民水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)庫(kù)區(qū)、致富移民”的工作目標(biāo)，培養(yǎng)一批能帶頭致富的科技示范戶和帶頭人，開(kāi)辦了壩區(qū)移民水產(chǎn)養(yǎng)殖技能培訓(xùn)班，參與人數(shù)達(dá)62人。

4 弱勢(shì)群體計(jì)劃的結(jié)果

本項(xiàng)目將有助于加強(qiáng)內(nèi)河航運(yùn)在湖南省的地位和范圍。航道使用者將得益于經(jīng)過(guò)延伸后，更加經(jīng)濟(jì)和可靠的航道運(yùn)輸服務(wù)。項(xiàng)目帶來(lái)的環(huán)境和健康效益包括替代火力發(fā)電廠后，空氣質(zhì)量的改善。

本項(xiàng)目將擴(kuò)展水路運(yùn)輸服務(wù)到其他交通方式無(wú)法通達(dá)的區(qū)域，并減少相對(duì)落后內(nèi)陸省份和中國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)之間貨物運(yùn)輸成本。項(xiàng)目將使衡陽(yáng)市、永州市和歸陽(yáng)縣約1 400萬(wàn)人口受益，特別是許多生活在湘江中上游地區(qū)的農(nóng)村居民，將由于其生產(chǎn)產(chǎn)品能通過(guò)改善的交通條件進(jìn)入市場(chǎng)而受益。此外，本項(xiàng)目水力發(fā)電將為邊遠(yuǎn)地區(qū)提供補(bǔ)充來(lái)源，每年額外3.63億KWh清潔和可再生能源的產(chǎn)出將滿足今后30萬(wàn)戶人口對(duì)電力的需求。項(xiàng)目實(shí)施期間創(chuàng)造大量額外工作機(jī)會(huì)，其中至少20%的工作機(jī)會(huì)給予貧困婦女。為本項(xiàng)目配置5萬(wàn)美元資金，均已用于為婦女提供非農(nóng)技能培訓(xùn)，使其在土谷塘航電樞紐地區(qū)、松柏碼頭地區(qū)獲得新工作機(jī)會(huì)。土塘航電樞紐分公司安排負(fù)責(zé)弱勢(shì)群體援助計(jì)劃的信息宣傳、實(shí)施和監(jiān)管工作，確保弱勢(shì)群體的積極參與。

總體來(lái)說(shuō)，土谷塘航電樞紐工程實(shí)施的弱勢(shì)群體援助計(jì)劃，內(nèi)容豐富，覆蓋面廣，參與人數(shù)多，受益人群多，工作切實(shí)有效，并取得了良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

5 弱勢(shì)群體計(jì)劃的成功經(jīng)驗(yàn)

(1)制定切實(shí)可行的弱勢(shì)群體援助計(jì)劃。弱勢(shì)群體的種類繁多，首先應(yīng)細(xì)致認(rèn)真的調(diào)查當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，了解不同層面，不同類型的弱勢(shì)群體的需求，并根據(jù)實(shí)際情況因地制宜，制定恰到好處的弱勢(shì)群體援助計(jì)劃，以便于各項(xiàng)政策、策略的價(jià)值，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

(2)積極聯(lián)系政府部門，協(xié)助完成弱勢(shì)群體援助計(jì)劃。政府制定的具有傾向性和導(dǎo)向性的相關(guān)政策和措施具有較強(qiáng)的權(quán)威性，政府通過(guò)這些政策和措施支持弱勢(shì)群體，有助于社會(huì)資源的權(quán)威性分配，也更有利于社會(huì)各類資源向弱勢(shì)群體傾斜。

(3)構(gòu)建弱勢(shì)群體援助和保障平臺(tái)。通過(guò)法律手段和政府支持，充分保障弱勢(shì)群體的合法群益，通過(guò)建立快捷高效的申訴機(jī)制，快速解決弱勢(shì)群體的基本訴求。

(4)建立多層次、多渠道的公益性技能培訓(xùn)和意識(shí)培訓(xùn)，提升弱勢(shì)群體的發(fā)家致富的能和自我保護(hù)的意識(shí)。弱勢(shì)群體援助計(jì)劃成功的關(guān)鍵還在于弱勢(shì)群體自身能力和意識(shí)的提高，圍繞提升弱勢(shì)群體的發(fā)家致富的能和自我保護(hù)的意識(shí)展開(kāi)相關(guān)問(wèn)題的培訓(xùn)是直接提升弱勢(shì)群體自身能力和意識(shí)最直接的方式。