規(guī)則創(chuàng)新：打造浦東數(shù)據(jù)跨境自由港

吳玄

上海將肩負(fù)數(shù)據(jù)跨境規(guī)則破局的重任

隨著信息技術(shù)的不斷迭代，數(shù)據(jù)已成為國(guó)家治理不可或缺的工具，是當(dāng)今社會(huì)最為寶貴的資源。數(shù)據(jù)是跨國(guó)界流動(dòng)的，數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、資金流、人才流，數(shù)據(jù)掌握的多寡成為國(guó)家軟實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱的重要標(biāo)志。

近年來(lái)，世界各國(guó)為了在全球競(jìng)爭(zhēng)中獲取更多的數(shù)據(jù)資源，將數(shù)據(jù)立法與政策提升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面。2019年12月，美國(guó)出臺(tái)的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動(dòng)計(jì)劃》，將數(shù)據(jù)視為戰(zhàn)略資源，助力人工智能技術(shù)的發(fā)展。2020年2月，歐盟發(fā)布《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略白皮書(shū)》《人工智能白皮書(shū)》等文件，明確提出要將歐盟打造為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)的榜樣和領(lǐng)導(dǎo)者。

我國(guó)同樣重視數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。2019年10月31日，十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出“數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素”概念。2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的特性，凸顯出數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的重要性。一方面，數(shù)據(jù)跨境規(guī)則是國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)數(shù)據(jù)的流動(dòng)和使用，數(shù)據(jù)安全關(guān)系到國(guó)家安全和公民個(gè)人權(quán)益，對(duì)跨境數(shù)據(jù)的管理是一國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)的體現(xiàn)。另一方面，數(shù)據(jù)跨境規(guī)則是國(guó)際數(shù)字產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2018年，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)占全球GDP總量的3%，相當(dāng)于2.3萬(wàn)億美元，使全球GDP增長(zhǎng)10.1%，預(yù)計(jì)到2025年為全球GDP貢獻(xiàn)的價(jià)值將達(dá)到11萬(wàn)億美元。美歐國(guó)家在制定數(shù)據(jù)跨境規(guī)則中，盡可能鼓勵(lì)境外數(shù)據(jù)流入，同時(shí)以國(guó)家安全和個(gè)人信息保護(hù)等理由嚴(yán)控境內(nèi)數(shù)據(jù)流出。

對(duì)全球數(shù)據(jù)資源的有效利用，不僅有助于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，也預(yù)示著在未來(lái)的智能化時(shí)代占據(jù)先機(jī)?？缇硵?shù)據(jù)機(jī)制是完成這一目標(biāo)的最佳法治手段?？梢哉J(rèn)為，數(shù)據(jù)跨境規(guī)則直接影響到未來(lái)全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局。上海作為中國(guó)改革的前沿，在數(shù)字化與法治化方面具有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和制度優(yōu)勢(shì)。2021年6月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《決定》”），授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)，預(yù)示著上海將肩負(fù)數(shù)據(jù)跨境規(guī)則破局的重任，為中國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展闖出一條新路。

當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)不僅在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則層面遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)，在數(shù)據(jù)的治理和管轄行使的基本理念上也存在分歧——

首先，全球共識(shí)尚未達(dá)成，數(shù)據(jù)跨境國(guó)際規(guī)則呈現(xiàn)出碎片化、區(qū)域化特點(diǎn)。國(guó)際社會(huì)很早就認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)全球數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。1980年OECD（經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織）首次提出“數(shù)據(jù)跨境”概念，并在《隱私保護(hù)和跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)指南》中要求成員國(guó)避免對(duì)數(shù)據(jù)跨境設(shè)置障礙。WTO（世界貿(mào)易組織）則通過(guò)減免數(shù)字產(chǎn)品關(guān)稅，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)?！禔PEC（亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織）隱私框架》與G20（20國(guó)集團(tuán)）宣言等，也都主張消除數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。但既有的這些多邊規(guī)則面臨效力低、實(shí)踐性不強(qiáng)，多為宣示性質(zhì)和主張性質(zhì)。隨著對(duì)數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)主權(quán)的認(rèn)識(shí)不斷提升，各國(guó)開(kāi)始采納數(shù)據(jù)本地化政策，數(shù)據(jù)跨境的規(guī)則分歧越來(lái)越大。

其次，隨著數(shù)字強(qiáng)權(quán)立法的全球化擴(kuò)張，使得一些國(guó)家爭(zhēng)奪國(guó)際數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的制定權(quán)。美國(guó)與歐盟，利用自身在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和立法技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，積極將其主張融入國(guó)際規(guī)則。美國(guó)主張數(shù)據(jù)完全自由流動(dòng)，反對(duì)他國(guó)的數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)管轄，欲為其強(qiáng)大的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)占據(jù)海外市場(chǎng)掃清障礙，促使全球數(shù)據(jù)流向美國(guó)并加以控制。歐盟以數(shù)據(jù)人權(quán)保障為首要價(jià)值，擴(kuò)張歐盟法律的域外適用范圍。GDPR（《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》）建立數(shù)據(jù)“白名單”制度，規(guī)定跨境數(shù)據(jù)只能流向達(dá)到歐盟法律標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)。在國(guó)際上，美歐已經(jīng)形成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)兩大法域，并通過(guò)雙邊、多邊協(xié)議推廣國(guó)內(nèi)立法，積極拓展規(guī)則的影響力。如《APEC隱私框架》帶有濃厚的美國(guó)市場(chǎng)優(yōu)先的色彩，而《OECD指南》則更多地體現(xiàn)歐盟數(shù)據(jù)人權(quán)保護(hù)的治理思路。

最后，我國(guó)的數(shù)據(jù)治理法律框架初具雛形，數(shù)據(jù)跨境需求與具體制度供給尚不匹配。作為全球第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域扮演著重要角色。目前，我國(guó)已經(jīng)通過(guò)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》。上述法律基本確立了中國(guó)版本“數(shù)據(jù)主權(quán)”的內(nèi)涵與數(shù)據(jù)跨境制度框架，但在實(shí)施環(huán)節(jié)仍缺乏操作性高的方案。2020年8月，我國(guó)商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案的通知》，在上海等地方建立數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)，以探索中國(guó)特色的數(shù)據(jù)跨境制度。

如何在數(shù)據(jù)主權(quán)理念的指引下，創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境管理機(jī)制是上海應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，首先需要處理好三對(duì)關(guān)系：一是安全與發(fā)展的關(guān)系。數(shù)據(jù)作為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，事關(guān)國(guó)家主權(quán)安全和發(fā)展利益。不能以犧牲國(guó)家安全為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以創(chuàng)新為引領(lǐng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需要完善的數(shù)據(jù)安全治理體系予以保障。二是競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。當(dāng)前新冠肺炎疫情尚未平息，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜，數(shù)據(jù)跨境國(guó)際規(guī)則尚未形成。我國(guó)提出構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。所謂競(jìng)爭(zhēng)，是在數(shù)據(jù)跨境國(guó)際規(guī)則的制定中提出中國(guó)方案，發(fā)揮中國(guó)影響力;所謂合作，則是通過(guò)雙邊、多邊條約的形式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)區(qū)。三是中央與地方的關(guān)系。數(shù)據(jù)跨境制度背后涉及數(shù)據(jù)權(quán)屬、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)制度等數(shù)據(jù)安全基本問(wèn)題。這些相關(guān)問(wèn)題都屬于中央事權(quán)。一方面，《決定》賦予上海市人大及常委會(huì)在浦東新區(qū)變通法律法規(guī)的權(quán)力，這是浦東改革發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì);另一方面，數(shù)據(jù)具備跨地域流動(dòng)的特殊性，這要求在行使法律法規(guī)變通權(quán)時(shí)需要慎之又慎。在創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境制度的同時(shí)，一定要避免國(guó)家重要數(shù)據(jù)資源流向境外。

為此，筆者提出以下三項(xiàng)制度創(chuàng)新：一是探索設(shè)立數(shù)據(jù)海關(guān)，打造境內(nèi)關(guān)外的數(shù)據(jù)港。數(shù)據(jù)跨境安全是動(dòng)態(tài)的安全，《數(shù)據(jù)安全法》提出的國(guó)家重要數(shù)據(jù)目錄也是在不斷變動(dòng)的。通過(guò)建設(shè)數(shù)據(jù)海關(guān)，為數(shù)據(jù)多加一道防火墻，有助于防止國(guó)家重要數(shù)據(jù)和公民個(gè)人信息流向境外。二是制定數(shù)據(jù)入境規(guī)則，促進(jìn)本國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前我國(guó)相關(guān)法律制度聚焦于數(shù)據(jù)出境管理，對(duì)于數(shù)據(jù)入境并沒(méi)有規(guī)定。數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然要求越來(lái)越多的企業(yè)走出去參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。面對(duì)他國(guó)的數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)法律要求，確保入境數(shù)據(jù)的安全，將吸引更多的數(shù)據(jù)流向我國(guó)。為此，應(yīng)建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)入境安全制度，指導(dǎo)企業(yè)做好相應(yīng)合規(guī)工作。三是建立數(shù)據(jù)認(rèn)證機(jī)制，完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則。數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)配套機(jī)制。面對(duì)海量的數(shù)據(jù)，單靠政府部門(mén)的監(jiān)管無(wú)異于杯水車(chē)薪。為了保障數(shù)據(jù)跨境的高效、安全，相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全認(rèn)證機(jī)制不可或缺，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也將為境內(nèi)數(shù)據(jù)活動(dòng)和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的完善提供有力支持。

打造浦東數(shù)據(jù)跨境自由港，將不僅是中國(guó)數(shù)據(jù)跨境管理制度的有益探索，也將為全球數(shù)據(jù)跨境治理提供“中國(guó)方案”。

（作者系上海師范大學(xué)法政學(xué)院副教授）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com