抓住機遇： 推進浦東數(shù)字經(jīng)濟專門立法

李建偉

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展壯大需要法治保駕護航。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，上海應(yīng)抓住機遇，推進數(shù)字經(jīng)濟專門立法，推動《上海市浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》（建議名，以下簡稱《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》）的制定實施，作為“浦東新區(qū)法規(guī)”在經(jīng)濟領(lǐng)域的重要立法。

1995年，尼古拉·尼葛洛龐帝將數(shù)字經(jīng)濟定義為“利用比特而非原子的經(jīng)濟”?！禛20數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》將其界定為“以使用數(shù)字化的知識和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作為重要載體、以信息通信技術(shù)的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動力的一系列經(jīng)濟活動”。上述數(shù)字經(jīng)濟的定義，揭示和預(yù)示了數(shù)字經(jīng)濟作為一種革命性新經(jīng)濟的特性和特點。

進入21世紀以來，數(shù)字經(jīng)濟逐步成為世界各國的發(fā)展重點。《數(shù)字英國》（2009年）、《數(shù)字德國》（2010年）、《意大利數(shù)字戰(zhàn)略日程表2014—2020》（2014年）、《美國數(shù)字經(jīng)濟議程》（2015年）、《數(shù)字法國計劃》（2015年）等國家數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相繼出臺。

《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》的立法推進，將有助于探索建立具有領(lǐng)先水平的數(shù)字經(jīng)濟治理體系

十八大以來，黨中央高度重視數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與治理。習(xí)近平總書記強調(diào)：數(shù)字經(jīng)濟是世界經(jīng)濟發(fā)展的重要方向，要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，要做大做強數(shù)字經(jīng)濟。2017年數(shù)字經(jīng)濟開始寫入我國政府工作報告。同時，習(xí)近平總書記高度重視數(shù)字經(jīng)濟的立法保障。在2018年阿根廷G20峰會上，習(xí)近平總書記提出：我們既要鼓勵創(chuàng)新，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，也要關(guān)注新技術(shù)應(yīng)用帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)，加強制度和法律體系建設(shè)。在2020年11月中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記指出：數(shù)字經(jīng)濟等新技術(shù)新應(yīng)用快速發(fā)展，但相關(guān)法律制度還存在時間差、空白區(qū)。

《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》作為浦東新區(qū)法規(guī)立法具有五方面較好基礎(chǔ)。一是政策基礎(chǔ)。近年來，黨中央、國務(wù)院出臺了一系列關(guān)于促進、規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策。如黨的十九大報告提出建設(shè)“數(shù)字中國”。國家相繼發(fā)布了《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策文件，鼓勵和引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟全面發(fā)展。2021年“十四五”規(guī)劃綱要重點提出發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，推進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。相關(guān)先行政策為《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》奠定了堅實的政策基礎(chǔ)。二是實踐基礎(chǔ)。在數(shù)字中國、網(wǎng)絡(luò)強國等戰(zhàn)略的推動下，我國數(shù)字經(jīng)濟不斷蓬勃發(fā)展，已成為世界第一電子商務(wù)大國、第一移動支付大國、第一數(shù)字經(jīng)濟就業(yè)大國。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告（2020年）》顯示，我國數(shù)字經(jīng)濟總量躍居世界第二，達到27.2萬億元，占GDP比重為32.9%，成為引領(lǐng)全球數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新的重要策源地。根據(jù)上海社會科學(xué)院數(shù)字經(jīng)濟藍皮書《全球數(shù)字經(jīng)濟競爭力發(fā)展報告（2020）》，上海2019年數(shù)字經(jīng)濟總量已接近2萬億元，占GDP的比重近55%。數(shù)字經(jīng)濟在全國和上海的蓬勃發(fā)展，為《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》立法奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。三是理論基礎(chǔ)。近年來，國內(nèi)外關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟理論研究既是重點也是熱點。經(jīng)“中國知網(wǎng)”以“數(shù)字經(jīng)濟”為關(guān)鍵詞檢索，相關(guān)研究論文為6283篇，理論成果較為豐富。不過，以“數(shù)字經(jīng)濟”和“立法”為關(guān)鍵詞檢索，相關(guān)研究論文僅不到十篇。這說明數(shù)字經(jīng)濟具有較好的理論研究基礎(chǔ)，數(shù)字經(jīng)濟立法研究，還具有較大發(fā)展空間。四是探索基礎(chǔ)。近年來，我國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域許多方面，已經(jīng)做了較好的立法探索。在電子商務(wù)方面，制定實施了《電子商務(wù)法》《電子簽名法》《網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理辦法》等法律法規(guī)。在互聯(lián)網(wǎng)金融科技規(guī)范方面，制定實施了《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》《互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法（試行）》等法律法規(guī)。在互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)規(guī)范方面，制定實施了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》等法律法規(guī)。在數(shù)字經(jīng)濟安全方面，制定實施了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》等法律法規(guī)。相關(guān)領(lǐng)域的立法探索，為《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》立法奠定了較好的探索基礎(chǔ)。五是比較借鑒基礎(chǔ)。近年來，世界各國制定實施了一系列數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)法規(guī)，如英國于2017年4月發(fā)布了替代2010年舊法的全新《數(shù)字經(jīng)濟法案》;白俄羅斯2017年12月制定實施了《數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展法案》;2019年3月美國發(fā)布了《數(shù)據(jù)保護法：綜述》;2020年12月，歐盟委員會發(fā)布了《數(shù)字市場法》。2020年3月，國內(nèi)首部數(shù)字經(jīng)濟促進地方性法規(guī)——《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》實施。相關(guān)國內(nèi)外數(shù)字經(jīng)濟立法，為《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》的制定提供了良好的比較借鑒基礎(chǔ)。

《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》立法應(yīng)突出五方面功能定位。一是基本法定位。《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》作為全國人大創(chuàng)設(shè)的浦東新區(qū)法規(guī)，定位首先是規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基本地方性法規(guī)。目前，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域立法還存在較為分散、“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”情況;由于溝通不充分、部門本位主義等因素，對同一事項不同部門做出的規(guī)定還存在沖突情況;某些重要的數(shù)字經(jīng)濟事項如數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)開放、人工智能、自動駕駛等領(lǐng)域存在立法滯后的情況?！镀謻|新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》應(yīng)注重數(shù)字經(jīng)濟立法的全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，成為國內(nèi)首部數(shù)字經(jīng)濟基本地方性法規(guī)。二是促進法定位。推進數(shù)字經(jīng)濟立法，主要目標是為了促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。當前，數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為世界各國競相發(fā)展的重點領(lǐng)域。數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展情況如何，將影響甚至決定主要國家的綜合國力和競爭能力。實踐中，還存在數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施不完備、數(shù)字要素流通不暢等一系列問題，有待通過專門立法促進和推動制約數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)問題的解決。為此，應(yīng)有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，明確和落實《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》促進法的功能定位，科學(xué)構(gòu)建嚴密的數(shù)字經(jīng)濟良法，釋放數(shù)字經(jīng)濟主體潛能，推動數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。三是保障法定位。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，涉及各方面主體權(quán)利、利益和安全的保障問題。主要包括個體方面?zhèn)€人信息權(quán)利、作為消費者的權(quán)益保護;企業(yè)方面商業(yè)秘密等企業(yè)信息權(quán)利、作為生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)益保障;政府等公共部門的數(shù)據(jù)權(quán)利、作為承擔(dān)社會管理職能機構(gòu)的權(quán)力保障;國家方面的稅收權(quán)力、國家安全的維護和保障等;同時，開放經(jīng)濟下，數(shù)字經(jīng)濟立法同時需要保障相關(guān)境外有關(guān)主體的權(quán)利、權(quán)益?！镀謻|新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》立法中應(yīng)充分做好上述主體的權(quán)利、權(quán)益和安全的維護與保障。四是規(guī)制法定位。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為核心的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅速，但同時也帶來了數(shù)據(jù)過分采集、泄露、濫用、侵權(quán)，網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)色情、P2P非法集資，危害國家安全等一系列損害、危害他人及國家權(quán)利與安全的問題。《浦東新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》必須在這方面進行立法規(guī)制，保障數(shù)字經(jīng)濟沿著正確的軌道健康發(fā)展。五是涉外法定位。習(xí)近平總書記指出：“全球數(shù)字經(jīng)濟是開放和緊密相連的整體，合作共贏是唯一正道。”數(shù)字經(jīng)濟的開放性、跨境性，必然導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟法治的涉外性。2016年，多國領(lǐng)導(dǎo)人共同簽署了數(shù)字經(jīng)濟政策文件《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》。我國近年也提出《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》《一帶一路數(shù)字經(jīng)濟國際合作倡議》，不斷深化數(shù)字經(jīng)濟國際合作?！镀謻|新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》立法，也需要充分考慮數(shù)字經(jīng)濟國際合作和交流的立法保障與規(guī)范。

綜上，數(shù)字經(jīng)濟作為新興和新型經(jīng)濟形態(tài)，具有新型的運行模式、組織體系、行為方式和社會關(guān)系，蘊含著新型的權(quán)利歸屬、權(quán)益保護、規(guī)則界定、政府職能、法律責(zé)任、風(fēng)險防范、沖突解決等問題，必須通過創(chuàng)設(shè)新的法律框架和法律規(guī)則來加以促進、協(xié)調(diào)和規(guī)范?！镀謻|新區(qū)數(shù)字經(jīng)濟條例》的立法推進，將有助于探索建立具有領(lǐng)先水平的數(shù)字經(jīng)濟治理體系，形成支持促進和規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基本法律規(guī)范，助力數(shù)字經(jīng)濟法治水平不斷提高，促進數(shù)字經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。

（作者系上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長、經(jīng)濟法室主任）