以本土化模式實(shí)施的援外項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更問(wèn)題研究

陳 磊，陳 德，李獻(xiàn)忠（浙江華東工程咨詢(xún)有限公司，浙江 杭州311122）

1 本土化援外項(xiàng)目設(shè)計(jì)問(wèn)題概述

《對(duì)外成套和技術(shù)援助項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)工作指導(dǎo)手冊(cè)（第一版）》對(duì)本土化模式作了如下定義：受援方在中國(guó)政府資金和技術(shù)支持下，負(fù)責(zé)成套項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)和建設(shè)的全過(guò)程或其中的主要階段任務(wù)，并承擔(dān)建成后的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)責(zé)任，中國(guó)政府對(duì)受援方自建項(xiàng)目實(shí)施外部監(jiān)管的管理模式。

按本土化模式要求，我國(guó)與受援方主管機(jī)構(gòu)就受援方提出的援助需求進(jìn)行立項(xiàng)確認(rèn)，隨后由受援方按受援國(guó)工程建設(shè)法規(guī)組織勘察設(shè)計(jì)，經(jīng)我國(guó)商務(wù)部委派的項(xiàng)目管理公司對(duì)設(shè)計(jì)文件的立項(xiàng)意圖符合性進(jìn)行審查，再由受援方招標(biāo)選定施工單位進(jìn)行施工。由于以本土化模式實(shí)施的援外項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“本土化援外項(xiàng)目”）尚未有較為成熟的設(shè)計(jì)質(zhì)量管理模式、我國(guó)與受援國(guó)工程管理理念不同、受援方設(shè)計(jì)水平參差不齊等，本土化援外項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)較多與設(shè)計(jì)有關(guān)的問(wèn)題。概述如下。

（1）限額設(shè)計(jì)。本土化援外項(xiàng)目一般會(huì)先確定援助金額，受援方在有限資金下進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)。在這種情況下，受援方會(huì)在限額資金內(nèi)盡可能多地設(shè)計(jì)工程內(nèi)容，甚至將應(yīng)預(yù)留的不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)也用于實(shí)物設(shè)計(jì)。此種設(shè)計(jì)方法既會(huì)拉低工程單價(jià)，又會(huì)造成施工階段的諸多變更。

（2）設(shè)計(jì)質(zhì)量問(wèn)題。接受援助的一般為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國(guó)家和地區(qū)。我國(guó)與受援國(guó)政府立項(xiàng)同意以本土化模式實(shí)施援助項(xiàng)目，表明該國(guó)家具有一定的工程勘察、設(shè)計(jì)和管理能力，但這種能力與當(dāng)前國(guó)際工程管理的要求相距甚遠(yuǎn)。受援方設(shè)計(jì)人才不足、勘察設(shè)計(jì)手段和設(shè)備落后、工程建設(shè)法規(guī)執(zhí)行能力差，是造成設(shè)計(jì)質(zhì)量問(wèn)題的主要原因；而工程量計(jì)算錯(cuò)誤、缺漏項(xiàng)、測(cè)量數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、圖紙錯(cuò)誤或深度不足、設(shè)計(jì)方案與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際不符，則是設(shè)計(jì)質(zhì)量問(wèn)題的主要表現(xiàn)。

（3）設(shè)計(jì)變更多、隨意性大。工程項(xiàng)目在施工過(guò)程中，因現(xiàn)場(chǎng)條件變化等不可預(yù)見(jiàn)的原因而造成設(shè)計(jì)變更是正常現(xiàn)象。在實(shí)施此類(lèi)本土化援外項(xiàng)目過(guò)程中，受援方可能會(huì)因當(dāng)?shù)匦枨?、資金不足、個(gè)人意見(jiàn)和計(jì)算錯(cuò)誤等原因而提出設(shè)計(jì)變更。

（4）設(shè)計(jì)變更處理周期長(zhǎng)。按我國(guó)政府與受援方簽署的實(shí)施紀(jì)要，勘察設(shè)計(jì)工作由受援方負(fù)責(zé)；在施工階段受援方提出的設(shè)計(jì)變更，須經(jīng)項(xiàng)目管理公司批準(zhǔn)后方可實(shí)施。受援方提出的設(shè)計(jì)變更往往存在變更理由不充分、“拆東墻補(bǔ)西墻”、任意縮小規(guī)模和降低標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，且要經(jīng)過(guò)受援方、中方等多個(gè)部門(mén)的處理，導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更審批周期較長(zhǎng)。

本文將結(jié)合本土化援外項(xiàng)目存在的上述設(shè)計(jì)問(wèn)題，統(tǒng)計(jì)分析設(shè)計(jì)變更的原因，并提出相應(yīng)的解決程序。

2 本土化援外項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更原因

筆者作為項(xiàng)目管理人員，參與了我國(guó)在中亞某國(guó)以本土化模式實(shí)施的6個(gè)援助項(xiàng)目。這些援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作分別由該國(guó)4家設(shè)計(jì)單位承擔(dān)，設(shè)計(jì)水平具有一定的代表性。在這6個(gè)項(xiàng)目中，已完工項(xiàng)目1個(gè)、在建項(xiàng)目2個(gè)、正在招標(biāo)項(xiàng)目3個(gè)。項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)對(duì)在建和已完工項(xiàng)目發(fā)生的40項(xiàng)設(shè)計(jì)變更進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，并且與受援方主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次討論，大家認(rèn)為，本土化援外項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更的原因主要有以下七類(lèi)（如圖1所示）。

圖1 設(shè)計(jì)變更原因統(tǒng)計(jì)表

2.1 設(shè)計(jì)方案未經(jīng)充分論證且存在缺陷

該因素與受援國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域管理制度頂層設(shè)計(jì)和建設(shè)管理環(huán)境有關(guān)。雖然按照該國(guó)建設(shè)法規(guī)要求，建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施須經(jīng)立項(xiàng)、可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)等階段，但管理機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)計(jì)文件“收而不審”，使各項(xiàng)法規(guī)要求沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。例如，某項(xiàng)目使用單位要求某支渠從蓄水池取水，而在設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)方案中該支渠從干渠取水，并已獲得建設(shè)單位、規(guī)劃審查部門(mén)等的通過(guò)。進(jìn)入施工階段后，使用單位對(duì)施工方案予以拒絕，致使設(shè)計(jì)變更。在該國(guó)實(shí)施的另一本土化援助市政道路項(xiàng)目，也存在類(lèi)似的問(wèn)題。按設(shè)計(jì)方案，該工程在施工過(guò)程中需要對(duì)一棟民宅進(jìn)行征遷，但該處民宅所有人拒絕拆遷，致使道路不得不進(jìn)行改線施工。由此類(lèi)問(wèn)題導(dǎo)致的設(shè)計(jì)變更，占比雖然不是很大，但一旦出現(xiàn)，多數(shù)會(huì)造成重大變更。

在目前已發(fā)生的40項(xiàng)設(shè)計(jì)變更中，因設(shè)計(jì)方案存在缺陷而導(dǎo)致的設(shè)計(jì)變更共有4項(xiàng)，占比10%。

2.2 測(cè)量數(shù)據(jù)錯(cuò)誤

筆者曾參與管理多個(gè)水利項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)測(cè)量數(shù)據(jù)錯(cuò)誤是極為常見(jiàn)的。例如：A 項(xiàng)目出現(xiàn)設(shè)計(jì)平面坐標(biāo)與實(shí)際平面坐標(biāo)不閉合現(xiàn)象；B 項(xiàng)目在施工中發(fā)現(xiàn)，按設(shè)計(jì)提供的高程控制施工，造成田間灌溉明渠埋入地下的現(xiàn)象；C 項(xiàng)目設(shè)計(jì)地面高程數(shù)據(jù)與實(shí)際高程偏差0.5 m，造成部分渠段設(shè)計(jì)工程量與施工工程量偏差大、挖方作業(yè)變填方作業(yè)等問(wèn)題。

在已發(fā)生的40個(gè)設(shè)計(jì)變更中，因測(cè)量問(wèn)題而導(dǎo)致的變更共有5項(xiàng)，占比13%。該類(lèi)設(shè)計(jì)變更一般為系統(tǒng)性的，帶來(lái)的影響主要體現(xiàn)為工程量的增減。

2.3 工程量計(jì)算錯(cuò)誤

在單價(jià)合同模式下，單純的工程量計(jì)算錯(cuò)誤并不會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更，但援外項(xiàng)目有其特殊性，即合同總額固定。為彌補(bǔ)因計(jì)算錯(cuò)誤而導(dǎo)致的實(shí)際工程量增加的費(fèi)用，受援方一般會(huì)采用取消部分非關(guān)鍵施工項(xiàng)目或縮小項(xiàng)目規(guī)模、降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方式進(jìn)行處理，如對(duì)水利項(xiàng)目取消部分巡河路的路面施工、減小渠道截面尺寸等。

在本土化援外項(xiàng)目中，之所以此類(lèi)現(xiàn)象較為常見(jiàn)，除了因筆誤造成的工程量計(jì)算錯(cuò)誤以外，還有結(jié)構(gòu)物工程量計(jì)算錯(cuò)誤的原因，如鋼筋用量計(jì)算錯(cuò)誤、伸縮縫工程量計(jì)算錯(cuò)誤等。

在筆者參與處理的40個(gè)設(shè)計(jì)變更中，此類(lèi)變更出現(xiàn)4次，占比10%。

2.4 勘察設(shè)計(jì)深度不足

在筆者參與管理的幾個(gè)本土化援外項(xiàng)目和了解到的其他本土化援外項(xiàng)目中，受援方提供的設(shè)計(jì)文件的勘察設(shè)計(jì)深度普遍不足。即便相對(duì)較好的設(shè)計(jì)文件，其設(shè)計(jì)文件深度也只介于我國(guó)初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)之間的水平；而一般設(shè)計(jì)單位出具的設(shè)計(jì)文件深度基本在我國(guó)初步設(shè)計(jì)水平。基于此，我國(guó)援外施工企業(yè)基本能適應(yīng)其設(shè)計(jì)習(xí)慣，施工前先充分理解受援方提供的設(shè)計(jì)圖紙，必要時(shí)進(jìn)行二次加工。如果設(shè)計(jì)文件與現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)存在較大差異，或因設(shè)計(jì)文件深度不足而無(wú)法施工，就必須要求設(shè)計(jì)單位進(jìn)行深化設(shè)計(jì)，甚至進(jìn)行設(shè)計(jì)變更。例如，某蓄水池的防滲補(bǔ)漏項(xiàng)目進(jìn)入施工階段，設(shè)計(jì)單位在無(wú)法提供詳細(xì)施工圖的情況下，要求施工單位尋找滲漏點(diǎn)并進(jìn)行補(bǔ)漏處理，但由于資金有限，施工單位難以做到全面排查，致使蓄水池在蓄水后出現(xiàn)滲漏。

在筆者參與處理的40項(xiàng)設(shè)計(jì)變更中，該類(lèi)設(shè)計(jì)變更出現(xiàn)6項(xiàng)，占比15%。

2.5 受援方在施工階段提出新的需求

前期工作準(zhǔn)備不足，在施工階段提出新的需求，甚至拋棄原招標(biāo)設(shè)計(jì)方案，在施工階段邊設(shè)計(jì)邊施工是本土化模式實(shí)施的援助項(xiàng)目的通病。此類(lèi)設(shè)計(jì)變更也是本土化援外項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)頻率最高、數(shù)量最多的變更。

在筆者參與處理的40項(xiàng)設(shè)計(jì)變更中，此類(lèi)變更達(dá)到13 項(xiàng)，占設(shè)計(jì)變更總量的32%。此類(lèi)設(shè)計(jì)變更一般由受援方根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裥枨筇岢觯缇用褚笤黾舆^(guò)渠橋梁以方便出行、增加渠道放水口以方便田間灌溉等。

2.6 施工方為保證施工質(zhì)量要求進(jìn)行的變更

在施工過(guò)程中，一些在受援國(guó)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有人、材、機(jī)水平條件下難以保證施工質(zhì)量的項(xiàng)目，承包商一般會(huì)向業(yè)主單位建議進(jìn)行工藝、材料等方面的設(shè)計(jì)變更。在管理某水利項(xiàng)目時(shí)，受援方設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)的灌溉支渠采用“U”型預(yù)制槽結(jié)構(gòu)。承包商發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)仡A(yù)制廠生產(chǎn)的該型預(yù)制槽易產(chǎn)生裂縫，無(wú)法保證渠道運(yùn)行穩(wěn)定和安全，于是建議業(yè)主將“U”型預(yù)制槽結(jié)構(gòu)支渠變更為現(xiàn)澆梯形混凝土結(jié)構(gòu)支渠；業(yè)主方予以同意。在實(shí)施過(guò)程中，承包商也會(huì)考慮施工方便的因素，建議業(yè)主方進(jìn)行此類(lèi)變更。此時(shí)需綜合分析技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、安全等因素予以處理。

此類(lèi)變更在筆者處理的40個(gè)變更中出現(xiàn)3項(xiàng)，占比8%。

2.7 其他原因?qū)е碌淖兏?/h3>

除了上述因素之外，還有如現(xiàn)場(chǎng)條件、地質(zhì)、水文其他因素等引起的設(shè)計(jì)變更。此類(lèi)變更項(xiàng)目共有5項(xiàng)，占比12%。

3 本土化援外項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更處理的原則和程序

在與受援方就設(shè)計(jì)變更問(wèn)題進(jìn)行交流溝通時(shí)，受援方向我方表露“設(shè)計(jì)變更是工程建設(shè)過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，通過(guò)設(shè)計(jì)變更，我們可以在建設(shè)工程中取得更大效益”。筆者所在項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)則向受援方明確，設(shè)計(jì)變更是工程建設(shè)過(guò)程中的正常現(xiàn)象，但設(shè)計(jì)變更不應(yīng)成為彌補(bǔ)設(shè)計(jì)質(zhì)量問(wèn)題的工具。鑒于本土化援外項(xiàng)目中受援方設(shè)計(jì)、管理的特殊性，筆者所在項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)同意受援方提出的部分設(shè)計(jì)變更，但必須符合一定的原則，并且按照兩國(guó)政府共同簽訂的相關(guān)援助協(xié)議履行變更手續(xù)。

3.1 設(shè)計(jì)變更處理的原則

（1）設(shè)計(jì)變更不超過(guò)投資總額原則。我國(guó)政府與受援方政府簽署的關(guān)于本土化援外項(xiàng)目實(shí)施的有關(guān)協(xié)議規(guī)定：“因設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致項(xiàng)目投資超過(guò)合同總額的，調(diào)增的部分由受援方承擔(dān)。”在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，受援方一般無(wú)力承擔(dān)合同超支的費(fèi)用。因此，為了避免項(xiàng)目因合同超支而無(wú)法實(shí)施，設(shè)計(jì)變更必須在合同金額內(nèi)進(jìn)行。

（2）設(shè)計(jì)變更不突破立項(xiàng)意圖原則。立項(xiàng)意圖是援助項(xiàng)目確定的基本事項(xiàng)。例如：建一座體育館，或修一座水利樞紐，在進(jìn)行設(shè)計(jì)變更時(shí)，體育館不能變更為體育場(chǎng)，水利樞紐不能變更為建房，即不得改變擬建項(xiàng)目的用途。

3.2 設(shè)計(jì)變更處理的程序

根據(jù)我國(guó)商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“經(jīng)合局”）關(guān)于設(shè)計(jì)變更管理要求和本土化援外項(xiàng)目的實(shí)施特點(diǎn)，筆者研究發(fā)現(xiàn)，按以下程序處理設(shè)計(jì)變更，可在滿足合規(guī)性要求的前提下，提高變更審批的效率（見(jiàn)圖2）。

圖2 設(shè)計(jì)變更處理流程圖

（1）提出變更需求。設(shè)計(jì)變更提出方分析現(xiàn)場(chǎng)存在的問(wèn)題，提出設(shè)計(jì)變更的需求。變更提出方一般為受援方業(yè)主，也可以是施工承包企業(yè)。

（2）洽談變更方案和資金計(jì)劃。提出設(shè)計(jì)變更需求后，由受援方業(yè)主部門(mén)召集設(shè)計(jì)單位、施工承包商、變更需求提出方和中方項(xiàng)目管理公司召開(kāi)變更和資金計(jì)劃洽談會(huì)，達(dá)成初步意向，形成變更洽談?dòng)涗洝?/p>

（3）受援方業(yè)主編制變更申請(qǐng)并報(bào)中方管理公司審批。受援方業(yè)主根據(jù)變更洽談會(huì)的精神，編制設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)并報(bào)中方項(xiàng)目管理公司審查。設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)內(nèi)容至少應(yīng)包括變更原因、變更方案及設(shè)計(jì)單位意見(jiàn)（技術(shù)可行性）、資金變化情況及承包商意見(jiàn)（經(jīng)濟(jì)合理性）、變更圖紙和受援方業(yè)主單位意見(jiàn)等。

（4）中方項(xiàng)目管理公司對(duì)設(shè)計(jì)變更進(jìn)行審查并報(bào)經(jīng)合局審批/備案。中方項(xiàng)目管理公司收到受援方業(yè)主提交的設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)文件后，對(duì)變更申請(qǐng)進(jìn)行審查。審查內(nèi)容應(yīng)包括變更申請(qǐng)資料的完整性、變更方案的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性、變更方案與立項(xiàng)意圖的符合性和變更程序的合規(guī)性等。審查完成后，編制設(shè)計(jì)變更審查報(bào)告，報(bào)經(jīng)合局批準(zhǔn)或備案。

（5）經(jīng)合局收到中方項(xiàng)目管理公司報(bào)送的設(shè)計(jì)變更審查報(bào)告后，按照經(jīng)合局內(nèi)部管理的工作要求，審查設(shè)計(jì)變更與立項(xiàng)要求的符合性和變更程序的合規(guī)性，并進(jìn)行批復(fù)或出具備案意見(jiàn)下發(fā)中方項(xiàng)目管理公司。

（6）中方項(xiàng)目管理公司收到經(jīng)合局批文（或備案意見(jiàn)）后，向受援方業(yè)主出具“同意（或否決）設(shè)計(jì)變更”的批復(fù)。

施工承包企業(yè)在收到受援方業(yè)主發(fā)放的設(shè)計(jì)變更批復(fù)及變更圖紙后，方可據(jù)此施工并計(jì)量結(jié)算；需要簽訂合同補(bǔ)充協(xié)議的，由受援方業(yè)主與施工承包企業(yè)簽訂補(bǔ)充協(xié)議并報(bào)中方項(xiàng)目管理公司備案。

4 結(jié) 語(yǔ)

在以本土化模式實(shí)施的援外項(xiàng)目中，設(shè)計(jì)問(wèn)題特別是設(shè)計(jì)變更問(wèn)題給援外項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)了一定的困難。項(xiàng)目管理人員應(yīng)客觀地看待此類(lèi)問(wèn)題，不能借設(shè)計(jì)文件質(zhì)量差、設(shè)計(jì)變更多、設(shè)計(jì)變更難以處理等理由去規(guī)避設(shè)計(jì)變更或違規(guī)操作，而是要本著實(shí)事求是的態(tài)度，依據(jù)我國(guó)與受援方簽署的相關(guān)協(xié)議，并且按照協(xié)議中規(guī)定的程序和原則，處理施工過(guò)程中發(fā)生的設(shè)計(jì)變更，解決設(shè)計(jì)問(wèn)題。為從源頭上解決設(shè)計(jì)質(zhì)量問(wèn)題和設(shè)計(jì)變更問(wèn)題，建議我國(guó)援外主管部門(mén)和項(xiàng)目管理企業(yè)，加強(qiáng)援外項(xiàng)目立項(xiàng)階段和設(shè)計(jì)審查階段的管理，以保證前期工作質(zhì)量，從而最大限度地減少設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題。