我國法律解釋體制的法理分析*

劉志剛

我國的法律解釋體制包括常規(guī)意義上的法律解釋體制和特別行政區(qū)的法律解釋體制這兩種類型。常規(guī)意義上的法律解釋體制的基本框架是由1981年全國人大常委會所作《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》構(gòu)筑、而后由《立法法》加以修正的，而特別行政區(qū)的法律解釋體制是由《香港特別行政區(qū)基本法》第158條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第143條確立的。目前，學(xué)界對法律解釋體制中的一些結(jié)點問題存在一些理解上的歧義，實踐中也不時地以這樣、那樣的方式顯現(xiàn)出來。在本文中，筆者擬在縱向梳理我國法律解釋體制發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，對相關(guān)結(jié)點問題作一框架性的梳理。

一、我國法律解釋體制的歷史發(fā)展沿革

我國法律解釋體制的產(chǎn)生發(fā)端于建國初期，迄今經(jīng)歷了將近60年的發(fā)展。1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議審議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》。該法第7條規(guī)定，中央人民政府委員會有權(quán)制定并解釋國家的法律。該規(guī)定確立了權(quán)力機關(guān)解釋法律的體制，與西方國家的法律解釋制度迥然相異。1954年9月20日，一屆全國人大審議通過1954年憲法。該法第22條規(guī)定，全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)，全國人大常委會有權(quán)解釋法律。由于1954年憲法并未賦予全國人大常委會立法權(quán)，因此，全國人大常委會所擁有的法律解釋權(quán)實際上是針對全國人大制定的法律的，立法主體和法律解釋主體是分解開來的。1955年6月23日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議審議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于解釋法律問題的決議》。該《決議》規(guī)定，“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會分別進行解釋或用法令加以規(guī)定。凡關(guān)于審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院審判委員會進行解釋”。依據(jù)前述規(guī)定，可以窺察出關(guān)涉法律解釋的信息是：其一，有權(quán)對法律進行解釋的主體除全國人大常委會之外，還包括最高人民法院審判委員會。其二，全國人大常委會和最高人民法院審判委員會在法律解釋方面的權(quán)限分工是：全國人大常委會對“法律、法令本身需要進一步明確界限”的事項進行解釋，最高人民法院審判委員會對“審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題”進行解釋。其三，全國人大常委會進行法律解釋和用法令加以規(guī)定之間的界限是什么，該《決議》中沒有明確指明。顯然，與1954年憲法相比，該《決議》所確立的法律解釋體制發(fā)生了比較大的變化，不僅法律解釋的主體增加了，而且還厘定了全國人大常委會的法律解釋權(quán)限，增加規(guī)定了全國人大常委會與最高人民法院審判委員會在法律解釋權(quán)限方面的分工。1955年7月30日，一屆全國人大第二次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》，“授權(quán)常務(wù)委員會依照憲法的精神、根據(jù)實際的需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)?！币罁?jù)該授權(quán)，全國人大常委會可以制定單行法規(guī)性質(zhì)的法律，自此而后，全國人大常委會以及最高人民法院法律解釋所針對的對象就不僅限于全國人大制定的法律，同時還包括全國人大常委會制定的單行法律。1975年憲法和1978年憲法的條文均不多，前者只有30條，后者略多一些，但也只不過60條。盡管如此，兩部憲法中均保留了1954年憲法關(guān)于全國人大常委會解釋法律的規(guī)定。1975年憲法①1975年1月17日第四屆全國人民代表大會第一次會議通過。第18條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋法律，制定法令。1978年憲法②1978年3月5日第五屆全國人民代表大會第一次會議通過。第25條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法和法律，制定法令。依據(jù)1975年憲法和1978年憲法所作的前述規(guī)定，全國人大常委會已經(jīng)被賦予了制定法令的權(quán)力，但是，從條文表述來看，法令顯然不同于法律。因此，它似乎并不屬于法律解釋的對象。值得注意的是，依據(jù)1978年憲法，全國人大常委會不僅有權(quán)解釋法律，而且還有權(quán)解釋憲法，這是此前1954年憲法、1975年憲法中所沒有規(guī)定的。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議審議通過《人民法院組織法》。該法第33條規(guī)定，“最高人民法院對于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律法令的問題，進行解釋”。與1955年全國人大常委會所作《關(guān)于解釋法律問題的決議》中的相關(guān)內(nèi)容相比，最高人民法院所擁有的法律解釋權(quán)發(fā)生了細(xì)微的變化：有權(quán)解釋機關(guān)不再是最高人民法院審判委員會，而是最高人民法院；賦予最高人民法院司法解釋權(quán)的法律文件不是全國人大常委會所作的決議，而是全國人大通過的正式法律。1981年6月10日，五屆全國人大常委會第十九次會議審議通過《全國人大常委會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》。該《決議》規(guī)定，“凡屬于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或用法令加以規(guī)定；凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或決定。不屬于審判和檢察工作的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進行解釋”。與1955年全國人大常委會所作《關(guān)于解釋法律問題的決議》中的相關(guān)內(nèi)容相比，我國法律解釋體制的總體框架發(fā)生了變化：擁有法律解釋權(quán)的主體不再僅僅局限于全國人大常委會、最高人民法院，最高人民檢察院、國務(wù)院及主管部門也被賦予了法律解釋權(quán)。如是以來，我國就形成了立法解釋、司法解釋（包括審判解釋和檢察解釋）以及行政解釋等三種類型的法律解釋。1982年12月4日，五屆全國人大審議通過1982年憲法，即現(xiàn)行憲法。該法第67條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法和法律，這與1978年憲法第25條關(guān)于法律解釋主體的規(guī)定完全一致。但是，和1954年憲法及1975年憲法、1978年憲法一樣，現(xiàn)行憲法中并未明確規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及主管部門的法律解釋權(quán)，它們的法律解釋權(quán)是由1981年《全國人大常委會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》賦予的。

1990年4月4日，七屆全國人大三次會議審議通過《香港特別行政區(qū)基本法》，該法自1997年7月1日起施行。1993年3月31日，八屆全國人大一次會議審議通過《澳門特別行政區(qū)基本法》，該法自1999年12月20日起施行。依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第158條的規(guī)定，全國人大常委會、香港特別行政區(qū)法院有權(quán)對香港特別行政區(qū)基本法進行解釋。其中，香港特別行政區(qū)基本法的解釋權(quán)來自全國人大常委會的授權(quán)。依據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》第143條的規(guī)定，全國人大常委會、澳門特別行政區(qū)法院有權(quán)對澳門特別行政區(qū)基本法解釋。其中，澳門特別行政區(qū)基本法的解釋權(quán)來自全國人大常委會的授權(quán)。依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第158條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第143條的規(guī)定，特別行政區(qū)基本法解釋制度與現(xiàn)行憲法、1981年《全國人大常委會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》所確立的法律解釋制度不甚相同，表現(xiàn)在：其一，法律解釋主體不同。特別行政區(qū)基本法的解釋權(quán)主體是全國人大常委會、特別行政區(qū)法院，常規(guī)意義上法律的解釋權(quán)主體包括：全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及主管部門。其二，法律解釋權(quán)限范圍不同。就特別行政基本法的解釋而言，全國人大常委會有權(quán)解釋基本法中的任何條款，而特別行政區(qū)法院解釋基本法原則上限于對其自治范圍內(nèi)的相關(guān)條款進行解釋，對基本法的其他條款特別行政區(qū)法院固然也可以解釋，但受到限制。就常規(guī)意義上的法律解釋而言，法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或用法令加以規(guī)定；凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。不屬于審判和檢察工作的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進行解釋。其三，法律解釋權(quán)的制度依據(jù)不同。特別行政區(qū)基本法解釋制度是由《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》規(guī)定的，常規(guī)意義上的法律解釋權(quán)制度在《立法法》頒布實施之前是由現(xiàn)行憲法、1981年《全國人大常委會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》規(guī)定的。

2000年3月15日，九屆全國人大第三次會議審議通過《立法法》。該法第42條規(guī)定，“法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。法律有以下情況，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋：（一）法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；（二）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。”與現(xiàn)行憲法及1981年《全國人大常委會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》中的相關(guān)內(nèi)容相比，《立法法》（2000）關(guān)于全國人大常委會法律解釋權(quán)的規(guī)定進一步清晰、明確，但是，《立法法》（2000）中并沒有最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及主管部門法律解釋權(quán)的規(guī)定。2015年修訂的《立法法》中關(guān)涉立法解釋的規(guī)定與2000年《立法法》相比，在內(nèi)容上沒有什么變化③條文順序上有所調(diào)整，即由2000年《立法法》中的第42條調(diào)整為第45條。，但是，增加了司法解釋方面的內(nèi)容?！读⒎ǚā罚?015）④2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》修正。第104條規(guī)定，“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第45條第2款規(guī)定情況的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案（第1款）。最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案（第2款）。最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關(guān)和檢察機關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋（第3款）。”

二、我國常規(guī)意義上的法律解釋體制

（一）1981年“決議”確立的法律解釋體制

我國現(xiàn)行法律解釋體制包括兩種：常規(guī)意義上的法律解釋體制和特別行政區(qū)的法律解釋體制。其中，占據(jù)主導(dǎo)地位的是常規(guī)意義上的法律解釋體制，該種法律解釋體制屬于立法機關(guān)型法律解釋體制，其性質(zhì)與西方國家的普通法院型法律解釋體制迥然相異。從前文所作的縱向梳理可以看出，該種法律解釋體制最早發(fā)端于1949年的《中央人民政府組織法》，1954年憲法正式確立了該種法律解釋體制，而后在1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法中得到延續(xù)。在縱向的歷史發(fā)展過程中，1981年五屆全國人大常委會第十九次會議審議通過的《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》對于現(xiàn)行法律解釋體制的確立發(fā)揮了重要作用，實踐中人們往往將其確立的法律解釋體制稱為“決議”體制，該種體制的典型特征就是分權(quán)。近年來，國內(nèi)學(xué)界圍繞“決議”體制的正當(dāng)性提出了許多質(zhì)疑⑤有學(xué)者認(rèn)為，81決議既違憲又違背合理的權(quán)力分工原則，集中體現(xiàn)在賦予不應(yīng)當(dāng)行使解釋權(quán)的國家機關(guān)以法律解釋權(quán)。（參見張立剛：《回歸與發(fā)展：立法法對法律解釋體制重構(gòu)的意義》，載《西部法學(xué)評論》2013年第2期。），對此，筆者秉持否定的立場。具體理由包括三個方面：其一，現(xiàn)行憲法第67條賦予全國人大常委會法律解釋權(quán)的性質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，“憲法規(guī)定屬于全國人大常委會職權(quán)的法律解釋，是指的立法解釋。立法解釋的內(nèi)容、程序、效力等，與其他性質(zhì)的解釋是不一樣的?！雹揞櫚喝唬骸蛾P(guān)于立法法的幾個主要問題》（下），載《人民論壇》2000年第6期。該學(xué)者的思維邏輯似乎是：現(xiàn)行憲法第67條第4項賦予全國人大常委會的法律解釋權(quán)是立法解釋權(quán)，而不是審判解釋權(quán)、檢察解釋權(quán)以及行政解釋權(quán)，因此，1981年《決議》中關(guān)于法律解釋權(quán)的配置并未改變現(xiàn)行憲法第67條的制度設(shè)計。對此，筆者秉持不同的立場。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行憲法第67條第4項賦予全國人大常委會的法律解釋權(quán)是綜合性的，并不僅限于立法解釋權(quán)。憲法中被賦予法律解釋權(quán)的主體僅限于全國人大常委會，而不包括最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及主管部門。后者固然可以被授予法律解釋權(quán)，但它們所擁有的法律解釋權(quán)并不是憲法直接賦予的，而是全國人大常委會授予的，這是由我國人大主導(dǎo)的政治制度所決定的。其二，全國人大常委會授予其他國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)的正當(dāng)性。有學(xué)者認(rèn)為，1981年“決議關(guān)于最高司法機關(guān)、國務(wù)院及其主管部門有解釋法律的職權(quán)的規(guī)定，屬于超越全國人大常委會職權(quán)范圍的規(guī)定，因而都存在合法性乃至合憲性的問題。”⑦周旺生：《中國現(xiàn)行法律解釋制度研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第2期。該學(xué)者的思維邏輯是：法律解釋權(quán)是和立法權(quán)關(guān)聯(lián)在一起的，擁有立法權(quán)是規(guī)定法律解釋權(quán)制度的前提。全國人大常委會有權(quán)將解釋自己制定法律的權(quán)力賦予最高司法機關(guān)、國務(wù)院及主管部門，但無權(quán)將解釋全國人大制定的法律的權(quán)力賦予它們。對此，筆者秉持不同的立場。筆者認(rèn)為，法律解釋權(quán)和立法權(quán)固然有一定的聯(lián)系，但不能將兩者絕對關(guān)聯(lián)在一起。1954年憲法賦予全國人大常委會法律解釋權(quán)的時候，它并沒有立法權(quán)。盡管1955年全國人大授予它制定單行法律的權(quán)力，但它有權(quán)解釋的法律顯然并不僅僅局限于它自己制定的單行法律，同時也包括全國人大制定的法律。此后在1975年憲法、1978年憲法、直至1981年《決議》作出時均是如此。全國人大常委會所擁有的法律解釋權(quán)是憲法賦予的，它可以直接行使該項權(quán)力，也可以根據(jù)法律解釋的現(xiàn)實需要，通過授權(quán)的形式授予最高司法機關(guān)、國務(wù)院及主管部門行使。該種授權(quán)固然沒有憲法上的依據(jù)，但由于它并不違背憲法的文本規(guī)定和總體精神，因此并不違憲。⑧有學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)邦制國家議會的依法必須嚴(yán)格依據(jù)憲法的授權(quán)，否則構(gòu)成越權(quán)違憲；單一制國家議會的立法并不要求依據(jù)憲法的授權(quán)，只要不抵觸憲法的規(guī)定即構(gòu)成合憲的法律。（參見張千帆：《憲法實施的概念與路徑》，載《清華法學(xué)》2012年第6期。）對此，筆者秉持相同立場。）其三，全國人大常委會通過法律解釋對法律作補充規(guī)定的正當(dāng)性。有學(xué)者認(rèn)為，1981年《決議》關(guān)于全國人大常委會法律解釋權(quán)限的規(guī)定混淆了立法與法律解釋之間的界限⑨張志銘：《關(guān)于中國法律解釋體制的思考》，載《中國社會科學(xué)》2017年第2期。。該學(xué)者的思維邏輯是：依據(jù)憲法第67條第3項⑩現(xiàn)行憲法第67條第3項規(guī)定，在全國人大閉會期間，全國人大常委會有權(quán)對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。和第4項[11]現(xiàn)行憲法第67條第4項規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋法律。的規(guī)定，全國人大常委會對基本法律作“補充規(guī)定”與“解釋法律”是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力，前者是立法權(quán)，后者是法律解釋權(quán)。但是，1981年《決議》確立的全國人大常委會法律解釋權(quán)的權(quán)限范圍是：“凡屬于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或用法令加以規(guī)定”，該規(guī)定顯然將前述兩種不同性質(zhì)的權(quán)力混雜在一起了，因而是錯誤的。對此，筆者秉持不同的立場。筆者認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)行憲法第67條的規(guī)定，全國人大常委會不僅有權(quán)解釋法律，而且有權(quán)解釋憲法。從直觀上來看，解釋法律和對基本法律作補充規(guī)定似乎是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，但是，對此究竟應(yīng)該如何詮釋，屬于全國人大常委會的權(quán)力，不能望文生義，武斷地界定兩者之間的界限，并進而將其作為指控1981年《決議》內(nèi)容的理由。果如是，不就等同于以學(xué)者個人對憲法文本的理解取代了全國人大常委會對其所作的準(zhǔn)憲法解釋了嗎？更加之，中國實行的是人大主導(dǎo)的政治制度。全國人大常委會不僅擁有立法權(quán)，而且擁有法律解釋權(quán)、憲法解釋權(quán)，它有權(quán)基于自身對憲法文本的理解，界定法律解釋與立法之間的界限，并合乎邏輯地厘定自身的法律解釋權(quán)限范圍。統(tǒng)合前述，筆者認(rèn)為，1981年《決議》確立的法律解釋體制是正當(dāng)?shù)模淮嬖谶`法違憲的問題。

（二）《立法法》對1981年“決議”體制的修改及其引發(fā)的問題

2000年3月15日，九屆全國人大常委會第三次會議審議通過《立法法》。該法第二章第四節(jié)專門規(guī)定了法律解釋，共包括6條。與1981年“決議”體制相比，兩者存在明顯的差別，主要表現(xiàn)在：其一，有權(quán)進行法律解釋的主體的范圍不同。1981年“決議”體制中擁有法律解釋權(quán)的主體包括全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及主管部門，而2000年《立法法》中所規(guī)定的法律解釋主體卻僅限于全國人大常委會，并未規(guī)定其他國家機關(guān)的法律解釋權(quán)。聯(lián)系《立法法》（草案）中曾經(jīng)提出的法律解釋體制[12]《立法法》（草案）中提出的法律解釋體制是：凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律的問題，由最高人民法院解釋；最高人民法院的解釋與全國人大常委會的解釋不一致時，以全國人大常委會的解釋為準(zhǔn)；廢止1981年決議。，《立法法》中關(guān)涉法律解釋體制的規(guī)定給人的直觀感覺似乎是取消了最高人民檢察院、國務(wù)院及主管部門的法律解釋權(quán)[13]最高人民法院的法律解釋權(quán)在《人民法院組織法》第33條中有規(guī)定，但《檢察院組織法》《國務(wù)院組織法》中卻并未規(guī)定最高人民檢察院、國務(wù)院的法律解釋權(quán)。。其二，對全國人大常委會法律解釋權(quán)限范圍的規(guī)定不同。1981年“決議”體制賦予全國人大常委會的法律解釋權(quán)限是：“凡關(guān)于法律、法令本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會進行解釋或用法令加以規(guī)定?！?000年《立法法》第42條規(guī)定的全國人大常委會的法律解釋權(quán)限范圍包括兩個方面：“（一）法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；（二）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。”兩者相比，2000年《立法法》第42條第1項與1981年“決議”的內(nèi)容基本一致，但《立法法》（2000）第42條第2項的內(nèi)容顯然是1981年“決議”體制無法包容的；其三，對法律解釋的效力的規(guī)定不甚相同。1981年“決議”中對立法解釋、司法解釋、行政解釋的效力均未涉及，但2000年《立法法》第47條卻明確規(guī)定，全國人大常委會的法律解釋同法律解釋具有同等效力。這在事實上等同于賦予全國人大常委會所作法律解釋高于最高人民法院司法解釋的效力，這和1981年“決議”體制中較為突出的分權(quán)型解釋體制形成鮮明的對照，突出和強化了全國人大常委會所作法律解釋的主導(dǎo)地位。其四，國務(wù)院、最高人民檢察院的法律解釋權(quán)受到了變相的壓制。在1981年“決議”體制下，國務(wù)院、最高人民檢察院是獨立的法律解釋主體，它們有權(quán)對不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何應(yīng)用的問題或者檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律法令的問題進行解釋。但是，在2000年《立法法》體制下，國務(wù)院、最高人民檢察院并未被賦予法律解釋權(quán)，它們僅僅是向全國人大常委會提出解釋要求的主體，1981年“決議”體制賦予它們的法律解釋權(quán)受到了變相的壓制。2015年修訂的《立法法》中關(guān)涉立法解釋的規(guī)定與2000年《立法法》相比沒有什么變化，但是，卻大幅度增加司法解釋的規(guī)定，集中表現(xiàn)在：其一，明確規(guī)定了最高人民法院、最高人民檢察院的法律解釋權(quán)，并且進一步限定了其法律解釋的權(quán)限范圍?！读⒎ǚā罚?015）第104條第1款規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第45條第2款規(guī)定情況的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案”。其二，通過送交備案審查的方式凸顯全國人大常委會在法律解釋體制中所處的主導(dǎo)地位?！读⒎ǚā罚?015）第104條第2款規(guī)定，“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”。其三，排除兩高之外的其他司法機關(guān)的法律解釋權(quán)?！读⒎ǚā?（2015）第104條第3款規(guī)定，“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關(guān)和檢察機關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。

總體來看，《立法法》（2015）確立的法律解釋體制相較于1981年“決議”體制發(fā)生了比較大的變化，這固然有其積極的意義，但由此衍生出的問題是：對于我國當(dāng)下的法律解釋體制而言，究竟應(yīng)該依據(jù)2015年的《立法法》呢，還是應(yīng)該依據(jù)1981年全國人大常委會所作的《決議》？有學(xué)者針對2000年《立法法》與1981年所確立的不同的法律解釋體制，曾經(jīng)指出，“《立法法》雖然沒有明確廢止81決議，但根據(jù)新法優(yōu)于舊法、新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定的原則，且81決議的法律效力本就低于《立法法》，因而81《決議》事實上已被廢止.這樣81決議體制的框架已基本塌陷，完全喪失了合法性?！盵14]張立剛：《回歸與發(fā)展：立法法對法律解釋體制重構(gòu)的意義》，載《西部法學(xué)評論》2013年第2期。對此，筆者秉持不同的立場，理由是：其一，《立法法》和1981年《決議》的性質(zhì)不同。《立法法》在性質(zhì)上屬于全國人大制定的基本法律，1981年《決議》在性質(zhì)上屬于“有關(guān)法律問題的決定”，兩者是按照不同的程序制定出來的。其二，《立法法》和1981年《決議》之間不存在上位法與下位法之間的關(guān)系問題?！读⒎ǚā分袑Σ煌愋偷姆ㄖg的效力位階關(guān)系作了明確的界定，但并不涉及法律和“有關(guān)法律問題的決定”之間的位階關(guān)系，對于兩者之間在內(nèi)容上的沖突，不適用《立法法》確立的“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則。認(rèn)為“81決議的法律效力低于《立法法》”缺乏實證法層面的依據(jù)。其三，《立法法》與1981年《決議》之間的沖突不能適用“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則。《立法法》中確立的“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則適用前提是：新法和舊法必須是同一機關(guān)制定的“法律”或者其他相同法律規(guī)范。但是，《立法法》和1981年《決議》的性質(zhì)不同，且制定機關(guān)分別是全國人大及其常委會，因此，該沖突解決規(guī)則不能適用?；谇笆?，2015年《立法法》關(guān)涉法律解釋體制的規(guī)定相較于1981年《決議》固然有比較大的變化，但在實證法層面似乎并不能合乎邏輯地推導(dǎo)出適用《立法法》，廢止1981年《決議》的結(jié)論。而且，直到目前為止，1981年《決議》并未被廢止。因此，圍繞法律解釋體制而產(chǎn)生的理解上的歧義依然不可避免地存在。

三、特別行政區(qū)基本法解釋制度

《香港特別行政區(qū)基本法》第158條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第143條確立了特別行政區(qū)基本法的解釋體制，它是我國法律解釋體制的重要組成部分。對于該種法律解釋體制與我國常規(guī)意義上法律解釋體制之間的區(qū)別，前文已有述及，此處不再贅述。本部分?jǐn)M圍繞特別行政區(qū)基本法解釋中的幾個結(jié)點問題展開分析。

（一）特別行政區(qū)基本法解釋在性質(zhì)上究竟屬于憲法解釋還是法律解釋

對特別行政區(qū)基本法解釋性質(zhì)的定位取決于對特別行政區(qū)基本法的性質(zhì)定位。目前，對特別行政區(qū)基本法性質(zhì)的爭論主要圍繞香港特別行政區(qū)基本法的性質(zhì)展開。對此，學(xué)界主要存在三種觀點：其一，認(rèn)為香港基本法是全國人大制定的基本法律，其地位低于憲法但高于其他的規(guī)范性文件[15]參見許崇德：《港澳基本法教程》，中國人民大學(xué)出版社1994年版，第16頁；殷嘯虎：《論憲法在特別行政區(qū)的適用》，載《法學(xué)》2010年第1期；孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第85頁；劉茂林：《香港基本法是憲制性法律》，載《法學(xué)家》2007年第3期。。其二，認(rèn)為香港基本法既不是普通法律，也不是憲法，而是憲法的特別法[16]李琦：《特別行政區(qū)基本法之性質(zhì)：憲法的特別法》，載《廈門大學(xué)學(xué)報》2002年第5期。此外，也有學(xué)者認(rèn)為，香港基本法是小憲法。。其三，認(rèn)為香港基本法是基本法律，其地位與普通法律類同，不存在實質(zhì)性的差別。但是，就其內(nèi)容來看，應(yīng)該屬于憲法性法律。多數(shù)學(xué)者秉持該種立場。筆者認(rèn)為，包括香港基本法在內(nèi)的特別行政區(qū)基本法在性質(zhì)上屬于基本法律，在內(nèi)容上屬于憲法性法律；在地位上低于憲法，與其他法律類同。如是之論，主要有兩個方面的理由：其一，特別行政區(qū)基本法是由全國人大制定的，而不是由人民制定的。憲法和法律的制定主體及制定程序不甚相同。從法理上來說，憲法是人民制定的，而法律是全國人大及其常委會制定的?，F(xiàn)行憲法固然是五屆全國人大五次會議審議通過的，但全國人大僅僅是制憲機關(guān)，卻并不是擁有制憲權(quán)的主體。因此，現(xiàn)行憲法第62條、第67條關(guān)于全國人大及其常委會職權(quán)的框定中并未賦予它們制憲權(quán)?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》分別是由七屆全國人大三次會議和八屆全國人大一次會議審議通過的，而且，現(xiàn)行憲法第31條明確規(guī)定，特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度由全國人大以法律規(guī)定。其二，我國是單一制國家，而不是聯(lián)邦制國家。在聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下，聯(lián)邦和各個組成單位分別有各自制定的憲法。但是，中國在國家結(jié)構(gòu)形式上屬于單一制，不是聯(lián)邦制。在該種國家結(jié)構(gòu)形勢下，國家只擁有一部憲法，地方各組成單位沒有，也不可能擁有自己的憲法。為了和平解決香港、澳門問題，我國確立了“一國兩制”的方針，允許香港、澳門實行不同于大陸的資本主義制度，但我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式并未因此發(fā)生實質(zhì)性的改變。因此，我國地方政權(quán)機關(guān)不可能擁有自己獨立的憲法。基于前述兩個方面的理由，筆者認(rèn)為，特別行政區(qū)基本法在性質(zhì)上只能是基本法律，而不能是憲法，所謂的小憲法、特別憲法等等是對基本法性質(zhì)的誤解。立基于此，對基本法的解釋在性質(zhì)上只能是法律解釋，而不能是憲法解釋。

（二）全國人大常委會是否有權(quán)主動解釋基本法

2004年4月6日，十屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一和附件二第三條的解釋》。該釋法決定作出后，實踐中有人對全國人大常委會主動解釋基本法的作法提出質(zhì)疑，認(rèn)為只有在特別行政區(qū)終審法院提請全國人大常委會解釋基本法的時候方才能夠作出解釋。對此，國內(nèi)一些學(xué)者秉持相反的立場。有學(xué)者認(rèn)為，“香港特別行政區(qū)法院認(rèn)為人大常委會對《基本法》的解釋是被動的，必須由特區(qū)法院提請人大常委會才能對《基本法》進行解釋，并且是否符合提請釋法的標(biāo)準(zhǔn)由特區(qū)法院自主認(rèn)定，這實際上架空了人大常委會依據(jù)《憲法》和《基本法》享有的解釋權(quán)?！盵17]張立剛：《回歸與發(fā)展：立法法對法律解釋體制重構(gòu)的意義》，載《西部法學(xué)評論》2013年第2期?！叭绻挥邢愀劢K審法院才能啟動全國人大常委會對基本法解釋的程序，那么全國人大常委會對基本法的解釋權(quán)就完全受制于香港終審法院，這既不符合基本法規(guī)定，也違反授權(quán)原理。[18]鄒平學(xué)：《香港基本法實踐問題研究》，社會科學(xué)文獻出版社2014年版，第141頁?！睂Υ?，筆者秉持相同立場。筆者認(rèn)為，全國人大常委會有權(quán)主動解釋基本法，主要有四個方面的理由：其一，特別行政區(qū)基本法解釋體制的法理基礎(chǔ)是“一國兩制”?！耙粐鴥芍啤笔翘幚碇醒牒吞貏e行政區(qū)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是特別行政區(qū)基本法解釋體制由以建構(gòu)的法理基礎(chǔ)?！耙粐笔恰皟芍啤钡那疤幔皟芍啤笔窃凇耙粐被A(chǔ)上的展開。特別行政區(qū)固然可以基于歷史的原因采行不同于大陸的法律解釋體制，但不能從根本上破壞國家的法律解釋體制以及立基于其上的人大制度。全國人大常委會和特別行政區(qū)法院均有基本法解釋權(quán)，但全國人大常委會對基本法的解釋權(quán)占據(jù)主導(dǎo)地位。其二，全國人大常委會和特別行政區(qū)法院的解釋權(quán)來源不同。全國人大常委會擁有的基本法解釋權(quán)是特別行政區(qū)基本法直接賦予的，而特別行政區(qū)法院擁有的基本法解釋權(quán)是全國人大常委會授予的。其三，全國人大常委會和特別行政區(qū)法院對基本法的解釋權(quán)限范圍不同。全國人大常委會有權(quán)解釋基本法的所有條款，而特別行政區(qū)法院原則上只能解釋特別行政區(qū)基本法中自治范圍內(nèi)的相關(guān)條款。其四，特別行政區(qū)法院解釋基本法中其他條款時受到嚴(yán)格控制。特別行政區(qū)法院固然也可以解釋基本法自治范圍以外的其他條款，但應(yīng)當(dāng)在審理案件的時候方才能夠解釋。而且，如果需要對基本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款進行解釋，而對該條款的解釋又影響到案件的判決，在對案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)當(dāng)由特別行政區(qū)終審法院提請全國人大常委會對有關(guān)條款進行解釋。

（三）全國人大常委會是否有權(quán)依據(jù)《立法法》等相關(guān)法律中的程序性規(guī)定解釋基本法

《香港特別行政區(qū)基本法》第158條第1款、《澳門特別行政區(qū)基本法》第143條第1款均規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋基本法。但是，由于前述兩個基本法中均未規(guī)定全國人大常委會解釋基本法的程序，因此，實踐中法院就想當(dāng)然地認(rèn)為全國人大常委會只有在特別行政區(qū)終審法院提請其解釋的時候，方才可以解釋。從直觀上來看，該種立場似乎是有道理的。這不僅因為該種立場在外觀上符合《香港特別行政區(qū)基本法》第158條第3款、《澳門特別行政區(qū)基本法》第143條第1款的規(guī)定，而且還因為《香港特別行政區(qū)基本法》附件三、《澳門特別行政區(qū)基本法》附件三中均未將包含法律解釋程序的相關(guān)法律（如《立法法》《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》）列入可以在特別行政區(qū)適用的全國性法律的范圍之列。筆者認(rèn)為，《立法法》《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》中的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為全國人大常委會解釋基本法的程序依據(jù)。誠然，前述法律并不屬于兩個特別行政區(qū)基本法附件三所羅列的可以適用于特別行政區(qū)的全國性法律，但是，由于特別行政區(qū)基本法在性質(zhì)上屬于法律，因此，全國人大常委會在解釋基本法的時候理所當(dāng)然地就要依據(jù)《立法法》中關(guān)于法律解釋的相關(guān)程序性規(guī)定。作為會議性的國家機關(guān)，全國人大常委會行使職權(quán)的方式就是開會，而開會就必須依據(jù)法定的程序，否則，會議無法進行?！度珖嗣翊泶髸M織法》《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》對全國人大及其常委會開會的程序作了具體的規(guī)定，全國人大常委會在解釋基本法的時候依據(jù)該程序性規(guī)定是理所當(dāng)然的。正因為這樣，實踐中全國人大常委會解釋基本法的時候才能夠依據(jù)“全國人大常委會委員長會議”“國務(wù)院”或者“香港特首”的提案或者提請，主動解釋基本法。不能因為特別行政區(qū)基本法中沒有規(guī)定全國人大常委會解釋基本法的程序，就質(zhì)疑其依據(jù)《立法法》等相關(guān)法律的規(guī)定解釋基本法的作法的正當(dāng)性。