基于京津冀協(xié)同發(fā)展的區(qū)域旅游法治建設(shè)研究

陳 紀(jì) 李如霞

（1.南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350；2.南開(kāi)大學(xué)濱海學(xué)院 法政學(xué)系，天津 300270）

習(xí)近平總書(shū)記指出，旅游是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)的有效手段，也是提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)。旅游發(fā)展空間差異變化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性的影響顯著[1]。從傳統(tǒng)的景點(diǎn)旅游向全域旅游的轉(zhuǎn)變是當(dāng)今世界旅游發(fā)展的一種重要趨勢(shì)，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡充分發(fā)展及滿足人民群眾對(duì)美好生活向往意義重大。近幾年來(lái)，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，為三地旅游資源實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移承接和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)旅游管理和執(zhí)法部門(mén)間的密切合作，推動(dòng)旅游市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大和一體化等提供了重要的契機(jī)?，F(xiàn)階段，加強(qiáng)京津冀區(qū)域旅游法治建設(shè)，將有助于三地實(shí)現(xiàn)合作共贏，促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜涡б孀畲蠡?。這符合現(xiàn)今旅游發(fā)展的新趨勢(shì)和旅游需求的新變化，也是現(xiàn)階段京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)予以規(guī)劃的主要內(nèi)容。

京津冀三地旅游資源類型較多，且各自旅游文化特色明顯。北京作為舉世聞名的旅游中心城市，其歷史、人文、自然景觀別樹(shù)一幟。天津是了解我國(guó)近代歷史的重要窗口，當(dāng)?shù)貧v史文化資源豐富。河北擁有山林草原、江河湖海、高原丘陵等自然資源，是歷代皇家的避暑勝地，其生態(tài)休閑旅游資源在全國(guó)領(lǐng)先。京津冀地區(qū)有相互融合、協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)[2]。然而，三地在旅游建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中因受到片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展及利益分割固化等因素的影響，導(dǎo)致旅游資源配置低效，產(chǎn)業(yè)發(fā)展重復(fù)單一、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)混亂等問(wèn)題目前依然存在。因此，現(xiàn)階段京津冀三地如何發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展及促成旅游市場(chǎng)統(tǒng)一有序等，都亟需以法治思維和法治手段予以調(diào)整和規(guī)范。

通過(guò)文獻(xiàn)資料和實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前京津冀區(qū)域旅游法治建設(shè)依然薄弱，并突出表現(xiàn)為區(qū)域?qū)用娴穆糜瘟⒎?、?zhí)法、司法建設(shè)不足。就其涵義來(lái)講，京津冀區(qū)域旅游法治意指在專門(mén)組建區(qū)域旅游管理部門(mén)的基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)三地立法、執(zhí)法、司法協(xié)同合作為主要手段，對(duì)區(qū)域內(nèi)各旅游主體、旅游事務(wù)、旅游市場(chǎng)等實(shí)行依法治理，目的是維護(hù)三地旅游發(fā)展秩序和保障區(qū)域各地旅游效益最大化。在此意義上，把京津冀區(qū)域視為一個(gè)獨(dú)立于三地之上的整體性單元，加強(qiáng)區(qū)域旅游法治建設(shè)則是維護(hù)三地旅游有序發(fā)展和提升其旅游效益的關(guān)鍵途徑。

一、京津冀區(qū)域旅游法治特點(diǎn)及其建設(shè)的必要性

區(qū)域旅游法治具有綜合性。京津冀三地旅游參與主體眾多，主體間關(guān)系縱橫交錯(cuò)，旅游事務(wù)復(fù)雜等諸多因素，決定了區(qū)域旅游法治具有綜合性特點(diǎn)。從涉及的主體看，對(duì)區(qū)域旅游實(shí)行依法治理是為了調(diào)整和規(guī)范三地旅游管理部門(mén)、旅游者、旅行社、旅游經(jīng)營(yíng)者等眾多主體的社會(huì)行為。從主體間關(guān)系看，不僅要對(duì)京津冀地區(qū)縱向?qū)用媛糜沃黧w間的職責(zé)關(guān)系和權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行依法調(diào)節(jié)和調(diào)控，而且還要對(duì)橫向?qū)用媛糜沃黧w間的競(jìng)合關(guān)系和利益分配關(guān)系等進(jìn)行依法調(diào)節(jié)和調(diào)控。從治理事務(wù)看，要對(duì)三地旅游資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游安全保險(xiǎn)，以及要對(duì)三地旅游交通、住宿、餐飲、購(gòu)物等這些復(fù)雜的旅游事務(wù)予以調(diào)整和規(guī)范。

區(qū)域旅游法治具有專業(yè)性。區(qū)域旅游法治是旅游執(zhí)法主體圍繞京津冀三地眾多旅游事務(wù)而進(jìn)行的依法治理。例如，如何統(tǒng)籌規(guī)劃各景區(qū)合理布局，整合開(kāi)發(fā)三地旅游資源、打破各自旅游市場(chǎng)壟斷分割、高質(zhì)量提升當(dāng)?shù)芈糜畏?wù)等問(wèn)題，都需要從專業(yè)角度做好區(qū)域旅游法治工作。再如，如何維護(hù)三地旅游主體合法權(quán)利，以及如何實(shí)現(xiàn)三地旅游規(guī)范有序發(fā)展等，都需要從區(qū)域?qū)用嬷贫ê蛯?shí)施專門(mén)的法律法規(guī)。區(qū)域旅游法律體系既涉及到旅游參與者的權(quán)益保護(hù)法、旅游企業(yè)行為的指引法，也涉及到旅游市場(chǎng)秩序的規(guī)范法、旅游發(fā)展的促進(jìn)法等，是“采用融合促進(jìn)法、規(guī)范法和保護(hù)法為一體的立法模式”[3]。這些必然要求旅游專業(yè)、法律專業(yè)、區(qū)域治理專業(yè)等學(xué)科知識(shí)的綜合運(yùn)用。

區(qū)域旅游法治具有效益性。旅游法是社會(huì)責(zé)任本位法,體現(xiàn)了公、私法的兼顧融合，是系統(tǒng)綜合調(diào)整法[4]。它強(qiáng)調(diào)對(duì)三地旅游發(fā)展事務(wù)依法進(jìn)行整體性治理，從而保障區(qū)域各地旅游效益實(shí)現(xiàn)最大化，并維護(hù)當(dāng)?shù)芈糜握?、?jīng)營(yíng)者、民眾等參與主體的個(gè)體利益。例如，當(dāng)前加強(qiáng)京津冀區(qū)域旅游法治建設(shè)是帶動(dòng)和促進(jìn)河北農(nóng)村旅游發(fā)展的重要抓手，也就是通過(guò)依法提升三地旅游整體性治理的經(jīng)濟(jì)效益，保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民大幅增加旅游收入。這表明區(qū)域旅游法治具有效益性。此外，區(qū)域旅游法還是一種社會(huì)本位法。這意味著它不僅強(qiáng)調(diào)由區(qū)域旅游法治產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，也把社會(huì)效益作為其追求的主要目標(biāo)。

經(jīng)過(guò)近些年發(fā)展，尤其從京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，“一圈兩級(jí)四大功能區(qū)多節(jié)點(diǎn)”①一圈為環(huán)首都休閑度假旅游圈；兩級(jí)為雄安和崇禮增長(zhǎng)極；四大功能區(qū)為燕山——太行山休閑旅游區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑區(qū)、壩上草原休閑度假區(qū)和濱海休閑區(qū)，以及基于長(zhǎng)城、大運(yùn)河等兩大世界遺產(chǎn)而形成的帶狀協(xié)作發(fā)展區(qū)域；多節(jié)點(diǎn)是以北京、天津、石家莊等為核心節(jié)點(diǎn)，張家口、承德和秦皇島為輔助節(jié)點(diǎn)?？臻g布局的確立，標(biāo)志著該區(qū)域旅游基本框架的形成。推進(jìn)區(qū)域法治發(fā)展，是中國(guó)法治現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)重大議程[5]。京津冀區(qū)域旅游法治作為獨(dú)立于三地之上的整體性治理模式，除了具有自身特征以外，其建設(shè)的必要性則體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，促進(jìn)京津冀三地旅游有序發(fā)展。當(dāng)前，京津冀三地旅游小鎮(zhèn)建設(shè)同質(zhì)化、旅游景點(diǎn)千篇一律、旅游文化內(nèi)涵大同小異等問(wèn)題依然存在。例如，京津冀五大港口②五大港口分別是天津港、秦皇島港、京唐港、曹妃甸港和黃驊港。都力圖將自身定位為綜合性港口，爭(zhēng)相投資擴(kuò)建，特色創(chuàng)新項(xiàng)目缺乏，盲目無(wú)序發(fā)展較為明顯。要處理好三地旅游項(xiàng)目建設(shè)重復(fù)和旅游資源浪費(fèi)等存在的混亂無(wú)序問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域旅游法治建設(shè)，即，制定并依據(jù)法律對(duì)三地進(jìn)行整體性治理，以彼此協(xié)同合作保障三地旅游有序發(fā)展。此外，由于三地旅游資源各自的壟斷性和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分割性，在局部地方可能引發(fā)旅游市場(chǎng)不平等競(jìng)爭(zhēng)乃至發(fā)生惡性競(jìng)爭(zhēng)。在此意義上，同樣要以加強(qiáng)區(qū)域旅游法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)整體性治理，以彼此協(xié)同合作維護(hù)三地旅游市場(chǎng)秩序并推進(jìn)三地旅游市場(chǎng)有序發(fā)展。

第二，保護(hù)京津冀三地旅游生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前，京津冀三地尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后地區(qū)因生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)的匱乏，導(dǎo)致有些地方為片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)而大拆大建，對(duì)當(dāng)?shù)貧v史風(fēng)貌、自然景觀、傳統(tǒng)格局、特色文化等生態(tài)環(huán)境造成了一定程度的破壞。反過(guò)來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)生態(tài)保護(hù)知識(shí)對(duì)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮著作用[6]。此外，當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)粗放式發(fā)展模式帶來(lái)的垃圾、污水、噪音、有毒物質(zhì)等污染物，也對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的侵害。因此，在國(guó)家倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，加強(qiáng)區(qū)域旅游法治建設(shè)能夠促使三地旅游主體樹(shù)立環(huán)保優(yōu)先意識(shí)，在很大程度上也能避免因重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)而造成的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題。

第三，推動(dòng)京津冀三地旅游法治一體化。自1986年提出“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”這一區(qū)域概念以來(lái)，包括旅游行業(yè)在內(nèi)的京津冀三地經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展效果并不明顯。究其原因，由于多年來(lái)京津冀協(xié)同發(fā)展的政策供給不足，以及相關(guān)法治建設(shè)相對(duì)滯后，致使區(qū)域三地協(xié)同合作缺乏必要的推動(dòng)力?，F(xiàn)階段，雖然關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展中央和地方出臺(tái)的協(xié)議和意見(jiàn)增多，但是，包括對(duì)區(qū)域旅游依法治理建設(shè)在內(nèi)的三地協(xié)同發(fā)展事務(wù)的法治建設(shè)依然明顯不足。因此，當(dāng)前從立法、執(zhí)法、司法等方面推動(dòng)三地旅游管理部門(mén)的協(xié)同合作，將有助于推進(jìn)三地旅游法治一體化，也能夠帶動(dòng)三地其他領(lǐng)域依法開(kāi)展合作治理。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展下區(qū)域旅游法治問(wèn)題分析

總體而言，當(dāng)前區(qū)域旅游法治意識(shí)薄弱和法治實(shí)踐缺位，直接或間接地阻礙了京津冀三地實(shí)現(xiàn)旅游協(xié)同發(fā)展。通過(guò)文獻(xiàn)資料和實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，基于京津冀協(xié)同發(fā)展的區(qū)域旅游法治問(wèn)題，集中表現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法這三個(gè)方面。

（一）區(qū)域旅游立法：軟硬法相對(duì)失衡

軟法作為一種行為規(guī)則，它的實(shí)施未必依賴于國(guó)家強(qiáng)制力的保障[7]。而硬法的實(shí)施則依賴于國(guó)家強(qiáng)制力保障。從立法方面看，京津冀區(qū)域?qū)用娴穆糜瘟⒎▎?wèn)題突出表現(xiàn)為軟硬法相對(duì)失衡，即軟法居多，硬法偏少。

從國(guó)家層面看，區(qū)域旅游治理涉及的軟法主要體現(xiàn)在我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體意見(jiàn)、規(guī)劃及鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)之中。其中，關(guān)于區(qū)域旅游發(fā)展及其治理的內(nèi)容設(shè)置和基本要求原則性過(guò)強(qiáng)，是一種框架式的行政指導(dǎo)，且對(duì)京津冀鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問(wèn)題并未專門(mén)提及。從地方層面看，京津冀區(qū)域旅游治理涉及的軟法主要體現(xiàn)為2007年三地旅游局建立的“區(qū)域旅游協(xié)作會(huì)議制度”，以及三地政府分別出臺(tái)的相關(guān)貫徹實(shí)施意見(jiàn)①2015年7月10日至15日，京津冀三地分別制定了《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于貫徹〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的意見(jiàn)》、《天津市貫徹落實(shí)〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉實(shí)施方案》和《中共河北省委、河北省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》。。并且，從2014年至2019年針對(duì)京津冀區(qū)域旅游制定了框架方案，工作要點(diǎn)、合作意向、合作框架協(xié)議等②截止2019年12月，京津冀三地旅游管理部門(mén)于2014年4月、8月、12月，2015年6月、12月，2016年7月，2017年12月，2019年6月共舉辦了8次會(huì)議。這8次會(huì)議陸續(xù)通過(guò)了《2015年度京津冀交界處道路旅游交通標(biāo)志牌設(shè)置方案》《京津冀共同開(kāi)發(fā)旅游宣傳品工作方案》《京津冀旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投融資推進(jìn)會(huì)框架方案》《京津冀旅游大拜年活動(dòng)方案》《京津冀三地旅游投訴受理協(xié)調(diào)機(jī)制》《京津冀區(qū)域旅游執(zhí)法合作機(jī)制》《京津冀三省市旅游局（委）推動(dòng)京津冀區(qū)域旅游直通車發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》，發(fā)布了《京津冀旅游發(fā)展工作總結(jié)》《京津冀旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2016—2018年）》《京津冀旅游發(fā)展工作要點(diǎn)（2018—2020年）》《京津冀文化和旅游發(fā)展2019年—2020年工作要點(diǎn)》《京津冀旅游發(fā)展示范區(qū)合作宣言》《關(guān)于促進(jìn)京津冀旅游發(fā)展試點(diǎn)示范區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，簽訂了《京津冀旅游集散中心直通車同業(yè)協(xié)會(huì)項(xiàng)目合作意向書(shū)》《京冀自駕游房車露營(yíng)協(xié)會(huì)旅游戰(zhàn)略合作意向書(shū)》，簽署了《京津冀鄉(xiāng)村旅游共建共享共識(shí)》《京津冀紅色旅游聯(lián)盟合作協(xié)議》《京津冀旅游宣傳協(xié)議》《京津冀文化和旅游發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》《京津冀——新浪文化旅游宣傳戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》《京津冀——騰訊文化旅游宣傳戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。，這些軟法為區(qū)域旅游發(fā)展及治理明確了方向和重點(diǎn)。

當(dāng)前，京津冀區(qū)域旅游治理大多是以綱要、規(guī)劃、方案、機(jī)制、意見(jiàn)、合作協(xié)議等軟法為依據(jù)，但是針對(duì)三地協(xié)同合作的硬法支持明顯不足。現(xiàn)階段，在國(guó)家和地方層面與京津冀區(qū)域旅游治理相關(guān)的硬法明顯偏少③與區(qū)域旅游治理相關(guān)的硬法有《旅游法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《北京市旅游條例》《天津市旅游條例》《河北省旅游條例》《北京市大氣污染防治條例》《天津市大氣污染防治條例》《河北省大氣污染防治條例》等。，且相關(guān)的法律條文數(shù)量也十分有限。京津冀區(qū)域旅游治理若僅僅依賴于這些軟法，將會(huì)制約其實(shí)際治理效果。這些軟法的宣傳教育力度大，政策的導(dǎo)向性強(qiáng)，在貫徹實(shí)施中主要依賴于自我約束而導(dǎo)致的相互制約力低或缺乏強(qiáng)制性保障等原因，很大程度上降低了區(qū)域旅游治理的實(shí)際效果。尤其在涉及到三地旅游利益協(xié)調(diào)、利益補(bǔ)償矛盾及居民利益沖突等問(wèn)題時(shí)，目前缺少必要的硬法規(guī)定及可操作性的法律細(xì)則。此外，伴隨軟法組建成立的區(qū)域旅游組織，因形式松散、治理權(quán)限小、責(zé)任意識(shí)弱等原因，同樣使區(qū)域旅游法治難以取得實(shí)效。

（二）區(qū)域旅游執(zhí)法：合作條件不充分

顧名思義，京津冀區(qū)域旅游執(zhí)法是區(qū)域?qū)用娴穆糜畏煞ㄒ?guī)的貫徹落實(shí)。它作為一種整體性的執(zhí)法模式，要求三地同一層級(jí)執(zhí)法部門(mén)之間，或同一地區(qū)不同層級(jí)執(zhí)法部門(mén)之間必須加強(qiáng)協(xié)同合作，共同支持和配合區(qū)域?qū)用娴穆糜螆?zhí)法得以順利實(shí)施。當(dāng)前，雖然在京津冀區(qū)域旅游行業(yè)一體化機(jī)制建設(shè)，區(qū)域旅游工作標(biāo)準(zhǔn)化文件匯編中涉及到區(qū)域旅游執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定，但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因造成的區(qū)域旅游執(zhí)法合作條件不充分問(wèn)題，制約了三地旅游執(zhí)法主體的主動(dòng)支持和積極配合，從而降低了區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的力度。

京津冀三地財(cái)稅體制獨(dú)立造成的各自利益分割，導(dǎo)致區(qū)域旅游執(zhí)法合作條件不充分問(wèn)題的產(chǎn)生。這種“分灶吃飯”的財(cái)稅體制使三地為了增加本地財(cái)政收入，必然會(huì)將自身所在地的利益放在首位。事實(shí)上，在三地旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、旅游資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、旅游項(xiàng)目投資合作、旅游環(huán)境共同保護(hù)等方面，勢(shì)必會(huì)牽扯到三地各自的經(jīng)濟(jì)利益，由此產(chǎn)生的意見(jiàn)分歧和爭(zhēng)議，極可能讓區(qū)域?qū)用娴穆糜螆?zhí)法最終流于形式。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)接受來(lái)自其他地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)溢出越多[8]。在此意義上，京津冀三地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異而產(chǎn)生的旅游收入差距，也會(huì)降低三地對(duì)區(qū)域旅游執(zhí)法的支持和配合。

當(dāng)前，三地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一同樣反映了合作條件不充分問(wèn)題。例如，在行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者使用不具有旅游客運(yùn)資質(zhì)車輛的違法行為進(jìn)行罰款處罰時(shí)，京津冀三地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)明顯不統(tǒng)一。天津市的罰款適用情形僅有一種，而河北省和北京市的均有三種情形，并且，京津冀三地的罰款幅度也有顯著差異①北京市對(duì)使用不具備旅游客運(yùn)資質(zhì)車輛違法行為的罰款情形及金額是：（1）五千元以上五萬(wàn)元以下罰款；（2）違法所得五萬(wàn)元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；（3）對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處一萬(wàn)元以上二萬(wàn)元以下罰款。天津市的罰款情形及金額是：二千元以上二萬(wàn)元以下。河北省的罰款情形及金額是：（1）二萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款；（2）違法所得五萬(wàn)元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下罰款；（3）對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處一萬(wàn)元以上二萬(wàn)元以下罰款。參見(jiàn)《北京市旅游條例》第七十三條，《天津市旅游條例》第六十一條，《河北省旅游條例》第五十二條之規(guī)定。再如，京津冀三地對(duì)旅游市場(chǎng)治理也存在著執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題。有些地方目前還存在欺詐游客、虛假宣傳、不合理低價(jià)游、商販強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)、景區(qū)餐飲費(fèi)用過(guò)高等擾亂旅游市場(chǎng)問(wèn)題，且在處罰規(guī)定、方式、手段、金額等方面都存在較大差異。少數(shù)地方甚至出現(xiàn)執(zhí)法不作為、亂作為及執(zhí)法不公、執(zhí)法腐敗等諸多問(wèn)題[9]。三地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致區(qū)域?qū)用娴穆糜螆?zhí)法難以真正做到異地同罰，同樣降低了區(qū)域旅游執(zhí)法效果。

（三）區(qū)域旅游司法：主客觀因素制約

現(xiàn)階段，京津冀三地法院共同構(gòu)建的司法協(xié)同機(jī)制，適用于包括區(qū)域旅游司法在內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的協(xié)同司法。此外，京津冀三地還專門(mén)在案件通報(bào)、糾紛化解、調(diào)查取證、數(shù)據(jù)共享、立案服務(wù)、案例交流等方面建立了協(xié)同合作機(jī)制。這些在一定程度上推進(jìn)了區(qū)域?qū)用娴穆糜嗡痉ā?/p>

然而，在區(qū)域旅游司法實(shí)踐中，京津冀地區(qū)法院仍面臨著一些主客觀制約因素，阻礙區(qū)域旅游司法的順利推進(jìn)。一方面，三地行政區(qū)劃的主觀意識(shí)制約著區(qū)域旅游司法實(shí)踐。長(zhǎng)期以來(lái)，三地行政區(qū)劃產(chǎn)生的固化意識(shí)和慣性思維仍在一些地方官員的心里根深蒂固，尤其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，地方保護(hù)主義依然較為嚴(yán)重，部分官員尚未真正樹(shù)立區(qū)域一體化理念，對(duì)區(qū)域?qū)用娴乃痉ㄕJ(rèn)同度和認(rèn)可度都較低。這些在主觀上制約了區(qū)域內(nèi)部司法資源的有機(jī)對(duì)接及三地司法機(jī)關(guān)的聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致業(yè)已開(kāi)展的區(qū)域司法效果并不明顯。

另一方面，三地法院審理的案件數(shù)量和類型差異過(guò)大制約著區(qū)域旅游司法。以2018年為例，北京市法院受理案件89.52萬(wàn)件[10]，天津市法院受理42.8萬(wàn)件[11]，河北省法院則受理109.08萬(wàn)件[12]。在案件類型上，北京法院審理涉知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的數(shù)量較高，天津法院審理涉海事海商案件較多，而與三地資源轉(zhuǎn)移和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的案件則主要集中在河北省。三地案件數(shù)量和類型的差異將使各自關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域不相同，這些在客觀上降低了三地司法主體對(duì)區(qū)域?qū)用娴穆糜嗡痉ǖ恼J(rèn)同度和認(rèn)可度。此外，“執(zhí)行難”“送達(dá)難”等問(wèn)題也制約著區(qū)域?qū)用娴穆糜嗡痉?。一直以?lái)，執(zhí)行難和送達(dá)難是司法領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的頑疾。在進(jìn)行跨區(qū)域案件的執(zhí)行和送達(dá)時(shí)，更是難上加難，同樣會(huì)降低區(qū)域旅游司法的順利實(shí)施。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展下區(qū)域旅游法治建設(shè)的對(duì)策方案

在京津冀區(qū)域旅游法治實(shí)踐中，需要三地旅游治理主體協(xié)同合作，建立旅游事務(wù)共治機(jī)制，建設(shè)旅游信息共享平臺(tái)等諸多方面，這是一個(gè)復(fù)雜多樣的系統(tǒng)工程。就法治主要范疇而言，當(dāng)前應(yīng)針對(duì)區(qū)域旅游法治面臨的主要問(wèn)題，從立法、執(zhí)法、司法等方面提出綜合性對(duì)策方案，構(gòu)建區(qū)域旅游治理法律體系及提升其依法治理的實(shí)踐能力。

（一）構(gòu)建京津冀區(qū)域旅游治理法律體系

京津冀區(qū)域旅游法治體系既包括硬法體系也包括軟法體系，兩者在功能是一種互補(bǔ)關(guān)系。完整的、平衡的法律體系應(yīng)包括硬法和軟法兩個(gè)部分[13]。辯證地看，區(qū)域旅游軟法雖然在強(qiáng)制性和執(zhí)行力等方面不如硬法，但因執(zhí)法依據(jù)多樣、執(zhí)法方式靈活、彈性空間較大、修改程序簡(jiǎn)便等，能夠克服硬法在區(qū)域旅游治理中存在的滯后、僵硬、覆蓋面窄等弊端。然而，由于區(qū)域合作軟法規(guī)制存在著先天不足[14]，所以也需要加強(qiáng)硬法建設(shè)對(duì)區(qū)域合作加以規(guī)制。針對(duì)京津冀區(qū)域旅游軟法居多硬法偏少問(wèn)題，要求現(xiàn)階段必須把其硬法建設(shè)作為重點(diǎn)。

通常而言，與三地協(xié)同發(fā)展間接有關(guān)的硬法都有特定的立法主體①我國(guó)擁有立法權(quán)的主體包括全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)，地方人大及其常委會(huì)、地方政府，其制定的硬法主要有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等。。然而，在地理范圍上把京津冀三地視為一個(gè)整體性區(qū)域，它并不是一個(gè)立法主體，不享有立法權(quán)。當(dāng)前，應(yīng)著力從以下三個(gè)方面入手，解決好京津冀區(qū)域旅游治理的硬法建設(shè)問(wèn)題。

一是，為區(qū)域旅游治理提供立法保障。針對(duì)區(qū)域旅游治理的硬法建設(shè)不足問(wèn)題，當(dāng)前很有必要設(shè)立專門(mén)的區(qū)域立法機(jī)構(gòu)，并在該機(jī)構(gòu)中設(shè)置區(qū)域旅游立法協(xié)調(diào)部門(mén)。該部門(mén)可以從三地權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和其他法制工作部門(mén)中選派和抽調(diào)人員組成，目的是便于在區(qū)域?qū)用娴穆糜瘟⒎üぷ髦信c當(dāng)?shù)剡M(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。同時(shí)，該部門(mén)應(yīng)專門(mén)創(chuàng)建區(qū)域旅游立法信息庫(kù)，如收錄國(guó)內(nèi)外區(qū)域旅游立法在總體要求、規(guī)劃意見(jiàn)、內(nèi)容設(shè)置、權(quán)利義務(wù)范圍等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，為區(qū)域?qū)用娴穆糜瘟⒎ㄌ峁┬畔⒅С帧２⑶?，還要針對(duì)如何與三地法律條款實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一及如何加強(qiáng)立法主體協(xié)同合作和整合優(yōu)化立法建議、共享立法資源等問(wèn)題，建立區(qū)域旅游立法常態(tài)化的工作機(jī)制。此外，區(qū)域?qū)用娴穆糜瘟⒎ǔ晒麘?yīng)在三地間交叉?zhèn)浒福康氖亲屓貙?duì)之加大監(jiān)督審查力度，讓其真正成為區(qū)域旅游治理的法律依據(jù)。

二是，為區(qū)域旅游治理確立立法原則。堅(jiān)持平等協(xié)商原則，就是要聽(tīng)取多方意見(jiàn)，對(duì)立法的相關(guān)建議進(jìn)行討論醞釀和民主協(xié)商，在此基礎(chǔ)上，圍繞三地旅游資源開(kāi)發(fā)、旅游市場(chǎng)統(tǒng)一、旅游管理職責(zé)、旅游服務(wù)供給等問(wèn)題，出臺(tái)和制定區(qū)域?qū)用娴姆煞ㄒ?guī)。當(dāng)前，河北省在三地旅游環(huán)境治理中為京津生態(tài)安全做出了較大的犧牲②例如，河北省承德市為了保護(hù)水環(huán)境，已經(jīng)實(shí)施生態(tài)治理項(xiàng)目256個(gè)，先后關(guān)停易污染水源的企業(yè)1400多家，每年減少利稅50多億元，減少就業(yè)崗位30萬(wàn)人，放棄100多家預(yù)計(jì)投資300多億元的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。參見(jiàn)張寶生.筑牢生態(tài)屏障 建設(shè)魅力承德——承德市水生態(tài)文明城市建設(shè)紀(jì)實(shí)[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/travel/2018-11/14/c_1123706174.htm,2018-11-14/2019-10-08.。在區(qū)域法律制定中應(yīng)體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)；誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受償”原則，即，要最大限度體現(xiàn)公平公正原則，避免因推進(jìn)區(qū)域?qū)用娴穆糜伟l(fā)展，可能給河北省帶來(lái)利益損失或收入分配不公問(wèn)題。京津冀區(qū)域旅游立法需要三地行政協(xié)作立法和人大協(xié)作立法，這易導(dǎo)致區(qū)域旅游立法與三地已有的旅游法律法規(guī)相沖突。因此，區(qū)域旅游立法作為一種覆蓋全域的整體性立法，還應(yīng)遵循法治統(tǒng)一原則，既不能與上位法相背離，也不能與當(dāng)?shù)胤ㄏ嗟钟|。堅(jiān)持這些立法原則，有助于保障區(qū)域旅游法治真正達(dá)到預(yù)期效果。

三是，制定區(qū)域旅游治理的促進(jìn)法。為保障京津冀區(qū)域旅游實(shí)現(xiàn)依法治理，目前可以采取國(guó)家層面立法和區(qū)域?qū)用媪⒎ㄏ嘟Y(jié)合的方式予以推進(jìn)。國(guó)家層面的立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，目的是為促進(jìn)三地旅游依法治理提供宏觀性指導(dǎo)。就是說(shuō)，在國(guó)家層面制定的促進(jìn)法中，要重點(diǎn)體現(xiàn)推進(jìn)區(qū)域旅游治理的原則方向和總體要求，就是要為促進(jìn)京津冀區(qū)域旅游依法治理提供重要的指導(dǎo)框架。而京津冀區(qū)域?qū)用嬷贫ǖ拇龠M(jìn)法，應(yīng)針對(duì)三地旅游依法治理涉及的重點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，從區(qū)域?qū)用嬷贫切┚哂锌茖W(xué)性、針對(duì)性、可操行性的法律法規(guī)，大力促進(jìn)區(qū)域旅游法治的順利實(shí)施。

（二）加大京津冀區(qū)域旅游執(zhí)法實(shí)踐力度

當(dāng)前，京津冀區(qū)域旅游法治實(shí)踐主要依賴于自上而下的政策執(zhí)行和地方性法規(guī)的推動(dòng)，但由于三地協(xié)同執(zhí)法合作條件不充分，導(dǎo)致其在實(shí)踐中難以深入推進(jìn)。因此，要從根本上解決三地利益分割和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一問(wèn)題，為區(qū)域?qū)用娴穆糜螆?zhí)法提供必要的合作條件，從而加大京津冀區(qū)域旅游執(zhí)法實(shí)踐力度。

組建區(qū)域旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，要進(jìn)一步明確三地旅游執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，在此基礎(chǔ)上通過(guò)三地抽調(diào)、選派、招聘等諸多方式，組建區(qū)域旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如研究者所言，在處理跨界公共事務(wù)時(shí)，地方政府應(yīng)建構(gòu)跨區(qū)域的整體性合作組織[15]。同時(shí)，還要對(duì)區(qū)域?qū)用娴穆糜螆?zhí)法者進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其要著力提升這些執(zhí)法人員的跨區(qū)域溝通能力和協(xié)作能力，強(qiáng)力打造一支優(yōu)秀的區(qū)域旅游執(zhí)法隊(duì)伍。通過(guò)充分發(fā)揮區(qū)域旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)全局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)功能，有助于消解三地執(zhí)法部門(mén)受制于各自利益分割的負(fù)面影響，以及有助于促成三地旅游執(zhí)法主體步調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)三地執(zhí)法資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)等，從而為加大區(qū)域旅游法治實(shí)踐力度提供可能。

統(tǒng)一區(qū)域旅游執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，京津冀三地在旅游治理中執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，是導(dǎo)致區(qū)域旅游執(zhí)法實(shí)踐難以推進(jìn)的主要方面。所以，現(xiàn)階段應(yīng)在修改和完善三地旅游執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)彼此間的溝通協(xié)商，對(duì)區(qū)域各地旅游案件的處罰方式和處罰力度達(dá)成共識(shí)，制定和出臺(tái)那些互不沖突、標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)一致的區(qū)域旅游執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。就是說(shuō)，這種區(qū)域?qū)用娴穆糜螆?zhí)法標(biāo)準(zhǔn)并不意味著要與國(guó)家層面或者地方層面的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)完全相同，而是要根據(jù)區(qū)域旅游執(zhí)法的實(shí)際情況，結(jié)合三地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大問(wèn)題進(jìn)行適度修訂，保證區(qū)域?qū)用媾c三地旅游執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)一致。

嚴(yán)格區(qū)域旅游執(zhí)法程序。通常而言，執(zhí)法程序主要包括形式程序和內(nèi)容程序。當(dāng)前，擬組建的區(qū)域旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)用娴穆糜沃卫砻媾R的新?tīng)顩r，著力明確和規(guī)范執(zhí)法過(guò)程中涉及的環(huán)節(jié)、步驟、期限、復(fù)議等形式程序要素，做到嚴(yán)格區(qū)域旅游執(zhí)法形式程序。更為重要的是，區(qū)域旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)還要針對(duì)執(zhí)法規(guī)定、執(zhí)法手段、執(zhí)法監(jiān)督等嚴(yán)格內(nèi)容程序，保證不同類型的旅游案件、不同性質(zhì)的旅游沖突、不同參與主體的利益糾紛等，不因執(zhí)法內(nèi)容程序的不全面或缺失而降低依法治理效果。此外，無(wú)論是執(zhí)法形式程序還是內(nèi)容程序，都要做到公開(kāi)透明，防止和杜絕少數(shù)人濫用區(qū)域旅游執(zhí)法權(quán)力。

共享三地旅游執(zhí)法信息。京津冀區(qū)域旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立于三地執(zhí)法機(jī)構(gòu)之上的專門(mén)組織，與三地旅游管理部門(mén)及各地執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息共享的程度，直接決定區(qū)域?qū)用媛糜螆?zhí)法實(shí)踐的力度。為此，當(dāng)前區(qū)域旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與通信設(shè)備，構(gòu)建區(qū)域旅游執(zhí)法信息共享平臺(tái)，目的是隨時(shí)了解和掌握三地旅游案件信息，以及了解和掌握跨區(qū)劃、跨部門(mén)、跨行業(yè)旅游案件的具體情況。同時(shí)，還應(yīng)借助于大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)三地執(zhí)法資源、執(zhí)法過(guò)程、執(zhí)法結(jié)果等公共信息進(jìn)行分析和研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)三地執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)和不足等。顯然，共享京津冀三地旅游執(zhí)法信息，為加大區(qū)域旅游執(zhí)法實(shí)踐力度提供了重要保障。

（三）提高京津冀區(qū)域旅游司法服務(wù)水平

在區(qū)域旅游審判工作中，要求京津冀三地法院應(yīng)加強(qiáng)彼此溝通協(xié)調(diào)，拓寬司法協(xié)同渠道，擴(kuò)大司法合作范圍等，要在區(qū)域旅游司法審判執(zhí)行上形成合力，為區(qū)域旅游依法治理提供高水平的司法服務(wù)。當(dāng)前，尤其要從以下幾個(gè)方面，消解區(qū)域旅游司法實(shí)踐面臨的主客觀制約因素。

轉(zhuǎn)變?nèi)胤ㄔ旱乃痉ɡ砟?。事?shí)上，貫徹實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略也要求三地法院樹(shù)立區(qū)域一體化理念，摒棄地方保護(hù)主義的司法理念，實(shí)現(xiàn)從“地域人”向“區(qū)域人”的轉(zhuǎn)變[16]。當(dāng)前，要消除行政區(qū)劃的慣性思維對(duì)三地法院司法協(xié)同產(chǎn)生的消極影響，要形成全域“一盤(pán)棋”的司法理念。如研究者所言，執(zhí)法主體合作的理念是旅游法治建設(shè)的一種軟環(huán)境[17]。同時(shí)，在理念上三地法院還要樹(shù)立區(qū)域旅游案件的歸屬意識(shí)，做好各類旅游案件的識(shí)別工作。當(dāng)前，三地不同層級(jí)的法院應(yīng)針對(duì)那些跨區(qū)劃、跨行業(yè)、跨部門(mén)的旅游案件加強(qiáng)識(shí)別工作，最為關(guān)鍵的是要把那些屬于區(qū)域?qū)用娴穆糜伟讣c屬于三地自身處理的旅游案件嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)。并且，將區(qū)域旅游案件予以標(biāo)注，交由區(qū)域?qū)用娼M建的審判團(tuán)隊(duì)予以審理。這些司法理念的轉(zhuǎn)變是提高區(qū)域旅游司法服務(wù)水平的重要前提。

創(chuàng)新區(qū)域旅游案件的審判方式。一方面，京津冀三地法院應(yīng)結(jié)合受理案件數(shù)量和類型差異等情況，對(duì)區(qū)域?qū)用娴穆糜伟讣扇〖袑徟蟹绞?。?dāng)前，依據(jù)前述案件類型的分布情況，可以把區(qū)域旅游案件交由河北法院進(jìn)行集中審判。另一方面，對(duì)京津冀三地涉及的區(qū)域旅游案件的審判問(wèn)題，可以借鑒最高人民法院設(shè)立地方巡回法庭的做法。也就是說(shuō)，可以把區(qū)域旅游案件的審判權(quán)交由在最高人民法院設(shè)立的區(qū)際法庭，或交由三地共同組建的區(qū)域仲裁機(jī)構(gòu)予以審理。對(duì)區(qū)域旅游案件交由區(qū)際法庭或區(qū)域仲裁機(jī)構(gòu)審理的方式，有助于化解三地因主觀上或客觀上對(duì)自身利益的倚重而可能產(chǎn)生的審判不公。這是衡量區(qū)域旅游司法服務(wù)水平的一個(gè)重要方面。

破解區(qū)域旅游案件執(zhí)行難、送達(dá)難問(wèn)題。針對(duì)此類問(wèn)題，三地要加強(qiáng)區(qū)域旅游案件的委托執(zhí)行、協(xié)助執(zhí)行和協(xié)調(diào)執(zhí)行，建立區(qū)域旅游案件執(zhí)行送達(dá)的協(xié)作機(jī)制，以及要強(qiáng)化區(qū)域旅游司法在執(zhí)行和送達(dá)方面的通力合作。要推進(jìn)區(qū)域智慧型法院建設(shè)，尤其是要善于運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，解決區(qū)域旅游治理執(zhí)行難、送達(dá)難問(wèn)題。此外，要對(duì)那些屬于新類型的區(qū)域旅游案例加強(qiáng)研判，形成一批具有代表性和示范性的旅游案例，從中總結(jié)不同類型的旅游案件的執(zhí)行、送達(dá)的成功做法。這些對(duì)于解決區(qū)域旅游案件執(zhí)行難、送達(dá)難問(wèn)題，乃至提升京津冀區(qū)域旅游司法服務(wù)水平都具有重要參考價(jià)值。