海島開發(fā)區(qū)管理體制研究綜述

□文/ 涂 露 孫悅民

（廣東海洋大學管理學院 廣東·湛江）

［提要］海島開發(fā)區(qū)是以海島為主體進行經濟開發(fā)或依托海島進行發(fā)展或開發(fā)區(qū)劃分范圍內覆蓋海島區(qū)域的區(qū)域。目前，中國有不少數量的開發(fā)區(qū)都涵蓋了海島。本文分別從國內的開發(fā)區(qū)管理體制、海島管理體制兩個方面的理論研究以及國外海島開發(fā)區(qū)的理論研究來分析海島開發(fā)區(qū)管理體制，以吸收有利的海島開發(fā)區(qū)管理體制理論指導。

一、研究背景

40 多年前，中國為快速推動經濟發(fā)展而在14 個沿海城市成立了開發(fā)區(qū)進行改革開放，開發(fā)區(qū)便迅速成為了各區(qū)域經濟快速發(fā)展的載體和重要引擎，通過幾十年來全國各地各類開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，我國的經濟也從整體上出現了由量到質的飛躍發(fā)展。開發(fā)區(qū)模式的發(fā)展無疑是成功的，由此開發(fā)區(qū)也在全國各地得到了廣泛推行，開發(fā)區(qū)的種類、形式、功能相應的發(fā)生了變化，逐漸演變?yōu)楦咝聟^(qū)、工業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)、旅游度假區(qū)等，但其不變的內核仍然是開發(fā)區(qū)。隨著中央對“海洋興國”、“海洋強國”、“陸海統(tǒng)籌”等戰(zhàn)略理念進行廣泛普及后，海島經濟、海洋經濟等發(fā)展開始得到了空前重視；不少海島也被列為開發(fā)區(qū)進行陸島聯動發(fā)展或統(tǒng)籌開發(fā)，這些區(qū)域即海島開發(fā)區(qū)，是以海島為主體進行經濟開發(fā)或依托海島進行發(fā)展或開發(fā)區(qū)劃分范圍內覆蓋海島區(qū)域的區(qū)域。目前，中國有不少數量的開發(fā)區(qū)都涵蓋了海島，如1984年第一個率先成立的開發(fā)區(qū)——大連經濟技術開發(fā)區(qū)，就把大連的棒糙島、蛇島等都包含在內，此后還有秦皇島開發(fā)區(qū)（翠島）、天津濱海新區(qū)開發(fā)區(qū)（三河島）、青島開發(fā)區(qū)（竹岔島等14 個大小島嶼）、連云港開發(fā)區(qū)（連島）、上海開發(fā)區(qū)（崇明島）、寧波大榭開發(fā)區(qū)（大榭島）、福州開發(fā)區(qū)（瑯岐島）、廣州南沙開發(fā)區(qū)（龍穴島）、湛江開發(fā)區(qū)（東海島）、北海開發(fā)區(qū)（潿洲島）等；相繼成立的國家級海島開發(fā)區(qū)，如漳州東山島開發(fā)區(qū)、大連長興島開發(fā)區(qū)，珠海開發(fā)區(qū)（珠海被稱為“百島之市”，其有147 個海島的面積大于500 平方米）。海島因其不同于大陸的區(qū)位特征，使得海島開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中具有相似共性和差異性，其海島開發(fā)區(qū)管理體制的歷史發(fā)展和改革方向在一定程度上決定了海島開發(fā)區(qū)的經濟發(fā)展效率和海島的發(fā)展方向以及當地社會的全面發(fā)展。因此，對海島開發(fā)區(qū)管理體制進行復盤，從理論的維度深入分析，對我國海島開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要意義。

二、國內研究進展

由于國內還沒有海島開發(fā)區(qū)的結合研究，因此筆者在對國內文獻進行文獻綜述時分別從開發(fā)區(qū)管理體制和海島管理體制這兩個概念來進行分析論述。

（一）國內開發(fā)區(qū)管理體制研究

一是關于開發(fā)區(qū)管理體制存在問題的研究。如周家新、郭衛(wèi)民等人（2010）指出我國開發(fā)區(qū)管理體制是屬于特定的歷史產物，其問題主要有：管理體制與開發(fā)區(qū)擴張的趨勢不協(xié)調、優(yōu)勢不斷弱化、內部激勵機制效用遞減、體制內外銜接不順暢。蓋九志（2014）認為中國的開發(fā)區(qū)管理體制欠加規(guī)范，其管委會主要行政干預為主，各類管理主體也不同。欒坤（2013）認為中國開發(fā)區(qū)的行政建制是不完整的，有必要將開發(fā)區(qū)行政化，解決問題的有效途徑即開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合并，成為獨立的行政區(qū)，政區(qū)合一是最佳現實選擇。胡彬（2014）認為開發(fā)區(qū)管理體制受到了過渡性的制約，在其選擇的發(fā)展模式有漸進性特點。

二是關于開發(fā)區(qū)管理體制改革發(fā)展建議的研究。如，錢寧峰（2017）指出開發(fā)區(qū)管理體制要集約化，深化體制改革。王寧、王麗等人分析了開發(fā)區(qū)管理體制的共性問題，并指出發(fā)揮開發(fā)區(qū)管理體制優(yōu)勢的落點是其管理體制與運行機制的創(chuàng)新。高建生（2017）指出各類開發(fā)區(qū)問題的關鍵是“塊頭不大、活力不強、引領不足”，體制機制和人才瓶頸是其緣由。劉紅、安淑新（2018）指出新時期開發(fā)區(qū)的管理體制具有融合化的產城、復合化的功能、集中化的區(qū)域、國際化的發(fā)展、行政化的機構，并提出創(chuàng)新“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式。張克軒、樊祥勝（2018）指出“準政府”開發(fā)區(qū)管理體制機制的問題所在，同時給出了改革的路徑。

三是關于開發(fā)區(qū)在推動區(qū)域經濟發(fā)展作用的研究。如，張百川（2013）指出開發(fā)區(qū)逐漸轉變成一個提高技術創(chuàng)新、加快城市化發(fā)展、推動產業(yè)化進程的重要孵化器。孫國茂（2014）提出開發(fā)區(qū)已成為地方發(fā)展的重要經濟增長極和城市進一步發(fā)展的新增長空間，開發(fā)區(qū)與城市的發(fā)展緊密關聯。馬飛（2014）指出開發(fā)區(qū)基本開始具有高新區(qū)的行政管理體制特色和創(chuàng)業(yè)氛圍，正成為拉動經濟和支撐區(qū)域高速高質發(fā)展的重要增長極。王亞（2015）提出開發(fā)區(qū)是我國對經濟特區(qū)逐漸延伸的開放模式，集中體現了改革開放從沿海到內陸戰(zhàn)略展開的梯次發(fā)展進程。董繼峰（2016）指出開發(fā)區(qū)起到了地方經濟發(fā)展的窗口示范作用，對周邊區(qū)域有很大的輻射和帶動效應，并分析了開發(fā)區(qū)特有的管理體制的重點問題，提出了改革趨勢。江渝（2016）指出開發(fā)區(qū)在我國有比較優(yōu)勢，是經濟社會發(fā)展的主要動力和重要引擎。

四是關于開發(fā)區(qū)管理體制對開發(fā)區(qū)發(fā)展影響因素的研究。如，耿蘭華（2012）指出開發(fā)區(qū)的建設發(fā)展受體制、環(huán)境以及產業(yè)三個因素影響，其中體制是開發(fā)區(qū)保持活力的關鍵因素，也是可持續(xù)發(fā)展的重要資本。魏筠（2014）提出開發(fā)區(qū)發(fā)展的基礎因素就是管理體制，制度保障是開發(fā)區(qū)發(fā)展的基礎。文茂偉（2015）指出開發(fā)區(qū)管理體制要把五種關系處理好，以成為經濟社會跨越式發(fā)展的直接動力。

五是關于開發(fā)區(qū)管理體制改革發(fā)展方向的研究。如，金曉哲（2012）提出開發(fā)區(qū)管理體制可朝“政區(qū)合一”的托管模式方向轉型。張靖（2012）分析了開發(fā)區(qū)管理體制演進是從集權到分權、政企合一到政企分開的發(fā)展模式，并且具有管理體制和其功能動態(tài)匹配、內外部動力因素共同推動的階段性特征。徐向峰（2011）指出開發(fā)區(qū)已由剛開始的純經濟功能區(qū)轉化為一級行政區(qū)，并總結了三個典型的國家級開發(fā)區(qū)和其他常規(guī)開發(fā)區(qū)管理體制的發(fā)展歷程及演變規(guī)律。錢振明（2016）提出開發(fā)區(qū)管理體制改革的核心內容是重新定位管理職能和機構以優(yōu)化開發(fā)區(qū)行政運行機制，逐漸轉型到公共服務，保持機構精簡高效優(yōu)勢，讓更多社會組織參與公共管理。陳文豐（2018）提出法定機構即“企業(yè)化政府”是開發(fā)區(qū)管理體制改革的新方向。

（二）國內海島管理體制研究。關于海島方面的管理體制研究，如鄧春玉（2006）指出將東海島增列為開發(fā)區(qū)的范圍，會為東海島帶來管理體制及戰(zhàn)略定位的變化，次年又提出了東海島管理體制創(chuàng)新的三種方案。楊占法、吳強（2008）梳理出了兩個中國海島縣的經濟管理體制歷史變遷，總結出了海島地區(qū)經濟發(fā)展和海島管理內容。高洋（2013）對國內外的海島管理的法律制度進行了比較研究，包括海島管理規(guī)劃、海島監(jiān)督檢查、海島開放與涉外管理制度等。其次是關于海島綜合管理方面的，如李晴等人（2017）提出加強海島資源管控、促進海島生態(tài)環(huán)境保護，有效促進發(fā)揮海島的綜合服務功能是海島管理向海島綜合管理轉變的方向，并指出我國2017 年海島存在的問題及面對的形勢，并給出了海島綜合管理的發(fā)展對策。李方等人（2017）提出了無居民海島管理向綜合開發(fā)管理的重要方向，分析了我國無居民海島功能地位和管理現狀，并在這基礎上針對海島保護和利用的問題分析了無居民海島綜合管理存在的不足。馬金星（2019）強調通過相關立法、政策、區(qū)劃等管理措施來加強海島綜合管理?？偟目磥恚u管理體制強調海島綜合管理，同時注重海島的分類和功能及經濟發(fā)展。

三、國外海島開發(fā)區(qū)研究進展

（一）關于海島開發(fā)區(qū)存在的問題解決措施研究。如，Philippe Deboudt、Jean-Claude Dauvin、Olivier Lozachmeur（2008）指出法國沿海地區(qū)的管理體制框架問題通常在與自然遺產保護和旨在控制沿海地區(qū)城市擴張的土地利用規(guī)劃有關，為了協(xié)調沿海地區(qū)陸地和海洋部門的管理和保護活動，法國建立了許多新工具來改善沿海開發(fā)區(qū)管理體制的實施。Shannon Gore（2007）指出與海島管理制度有關的立法是有限的，海島開發(fā)的具體管理計劃存在缺失。海島管理體制框架的四個關鍵要素有維度分析、規(guī)劃、管理和監(jiān)視，為海島開發(fā)區(qū)管理體制的基本框架的建立奠定了基礎。Francisco Javier Campuzano、Marcos D.Mateus等人（2013）指出在經濟利益重疊的地方爭奪相同資源的海島開發(fā)區(qū)管理體制必須采用綜合方法。其主要目標要克服與部門管理有關的沖突、保護沿海系統(tǒng)的生產力和生物多樣性、促進公平和可持續(xù)地分配海島資源。

（二）關于海島開發(fā)區(qū)管理體制重要性的研究。如，澳大利亞學者Kate Brooks、Sarah Fairfull（2017）參照包容性發(fā)展和互動治理理論，討論了海島政府通過的管理體制原則和流程的五個步驟；評價其在合理發(fā)展和全面協(xié)商方面的挑戰(zhàn)和成就、威脅和風險評估程序以及實施和審核流程等，證明了其管理體制是值得的。Celene Milanés Batista、Andrés Suárez（2017）使用不同的法律框架和概念來建立沿海地區(qū)發(fā)展的邊界，提供了有關流域、沿海地區(qū)及其相應經濟區(qū)的綜合觀點，總結證明沿海地區(qū)邊界綜合標準的重要性。L.Fiorini、F.Zullo 等人（2017）指出海島開發(fā)區(qū)是城市擴張現象的重要表現之一，也是自然生態(tài)系統(tǒng)主要的人類威脅之一，因而海島開發(fā)區(qū)管理體制合理與否，對于未來城市規(guī)劃的可持續(xù)治理有重要影響。Zuolun Xie、Xiuzhen Li（2019）指出跨海大橋和隧道可大大改善海島的通達性，促進人口和經濟迅速增長；但海島的建設用地加速增長將深刻改變島嶼的土地利用，這些人為干擾變化對海島的生態(tài)脆弱性造成了巨大壓力，海島地區(qū)開發(fā)的管理效率將對此產生影響。

（三）關于海島開發(fā)區(qū)管理體制運行發(fā)展改革方向的研究。如，Hendra Yusran Siry（2011）分析了印度尼西亞海島開發(fā)管理體制基于社區(qū)和共同管理的方法，共同管理即包含政府、社區(qū)以及廣泛的個人利益相關者之間的力量平衡，是海島開發(fā)區(qū)管理體制的適當方法。荷蘭學者Wynanda I.van Enst、Peter P.J.Driessen 等人（2018）指出在沿海地區(qū)管理（CZM）中，科學知識可以通過對環(huán)境和資源開發(fā)等限制掌握來幫助豐富和支持政策選擇及政治管理體制的發(fā)展，因而研究其豐富沿海地區(qū)管理的邊界對象有助于完善開發(fā)區(qū)管理體制。希臘學者Theodora Papatheochari、Harry Coccossis（2019）基于多標準分析，應用一種開發(fā)決策工具（ENCoRe），來解決海島開發(fā)區(qū)出現的一系列壓力問題，強調海島開發(fā)區(qū)要注意四個重要的干預領域：環(huán)境的管理和保護、空間適應性、可及性、連通性。

四、國內外海島開發(fā)區(qū)管理體制研究評述

我國的開發(fā)區(qū)是我國政府為實行對外開放而特別設立的試點窗口。我國的開發(fā)區(qū)在政策設立之初就有別于傳統(tǒng)的國際舊體制，與國際通行的開發(fā)區(qū)體制略有不同，因而國內外對于海島開發(fā)區(qū)研究存在些許差異。對于國內開發(fā)區(qū)管理體制的研究，我國學者主要集中在開發(fā)區(qū)管理體制存在的問題、開發(fā)區(qū)在推動經濟發(fā)展中的重要作用、開發(fā)區(qū)管理體制對開發(fā)區(qū)發(fā)展的影響因素以及開發(fā)區(qū)管理體制未來的改革發(fā)展方向方面，其中在開發(fā)區(qū)管理體制問題研究較為豐富，并且學者們基本上都在具體問題提出的同時也給了相應的對策建議，而在開發(fā)區(qū)管理體制未來的改革發(fā)展方向研究中，學者們提出了創(chuàng)新型方法如：“政區(qū)合一”托管模式、“企業(yè)化政府”等都具有一定的合理性和優(yōu)越性。中國開發(fā)區(qū)自1984 年開始，在這么多年的發(fā)展過程中，學者們也相應研究總結了開發(fā)區(qū)推動經濟發(fā)展的作用，中國開發(fā)區(qū)是經濟發(fā)展、技術創(chuàng)新等的孵化器，輻射和帶動了區(qū)域經濟的發(fā)展，是區(qū)域經濟的窗口和示范等。開發(fā)區(qū)管理體制對開發(fā)區(qū)發(fā)展的影響因素主要圍繞如何通過更合理的管理體制來促進開發(fā)區(qū)的更好發(fā)展。國內的海島管理體制多集中在海島管理制度和海島綜合管理兩個方面，其中海島管理制度的具體研究也較為稀少，海島綜合管理偏重于海島資源開發(fā)、海島生態(tài)保護等綜合管理?？偟目磥?，中國開發(fā)區(qū)管理體制研究較為具體、全面，但在宏觀的開發(fā)區(qū)管理體制研究上尚顯不足，理論研究較少，有關海島管理、海島管理體制方面的研究與開發(fā)區(qū)管理體制的研究相比也非常稀少，開發(fā)區(qū)與海島地區(qū)的融合分析研究更是一片空白。國外的開發(fā)區(qū)有別于我國開發(fā)區(qū)的特殊政策內涵，但有關海島開發(fā)區(qū)域管理體制的基本內容大體相似，國內外通行。

總的說來，國外學者對于海島管理體制方面的研究偏向技術性和實用性方面的應用研究，在理論研究方面較少，各個研究方向也較為具體和分散，但也提供了許多有價值的海島開發(fā)區(qū)管理體制發(fā)展運行方法。綜上所述，國外海島管理體制方面的研究較國內海島管理體制方面的研究更為深入且更具有實用價值，但國外研究較為分散，在宏觀層面的研究不及國內。在開發(fā)區(qū)管理體制方面，我國還沒有海島和開發(fā)區(qū)的細分融合分析研究，在海島管理體制方面的理論研究也較為缺乏。

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