中國“入世”20年海關(guān)關(guān)稅改革回顧與展望

蘇 鐵

2001年12月11日，中國加入世界貿(mào)易組織(World Trade Organization，WTO)，成為該組織的第143個成員。“入世”不僅是中國對外開放的一個里程碑，也是國民經(jīng)濟發(fā)展的一個重要轉(zhuǎn)折點?！叭胧馈?0年，中國全面履行加入承諾，快速融入全球經(jīng)濟體系之中，經(jīng)濟得以高速發(fā)展，國際競爭力顯著提升，并取得舉世矚目的成就。中國的GDP從2001年的1.34萬億美元增長至2019年的14.34萬億美元，占全球GDP的比重從4.01%提高至16.34%。到2020年，中國的GDP已經(jīng)攀升至14.7萬億美元。中國的經(jīng)濟總量增長了近10倍，從以往世界經(jīng)濟中所占比重不足4%增長為17%，躍升為全球第二大經(jīng)濟體，中國對全球經(jīng)濟增長的年均貢獻率接近30%。

中國“入世”20年間，通過深度參與國際分工，使得自身在全球價值鏈中的地位穩(wěn)步提升，成為120多個國家和地區(qū)的主要貿(mào)易伙伴。經(jīng)過多年快速發(fā)展，我國已經(jīng)形成規(guī)模龐大、配套齊全的完備產(chǎn)業(yè)體系，是全世界唯一擁有全部工業(yè)門類的國家，深度融入世界產(chǎn)業(yè)分工體系，成為國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重要一環(huán)。全球貨物貿(mào)易從2001年的12.6萬億美元增長到2020年的37.1萬億美元。迄今，中國的貨物貿(mào)易總額增長了8倍，進口、出口在全球所占的份額從3.8%和4.3%，分別增長至11.5%和14.7%，成為全球第一大出口國和第二大進口國，穩(wěn)居貨物貿(mào)易第一大國地位。

在利用外資和對外投資方面，中國不但實現(xiàn)了數(shù)量上的提升，更有效促進了產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。外商直接投資規(guī)模連續(xù)多年居發(fā)展中國家首位，規(guī)模從2001年的468.8億美元增加到2020年的1443.7億美元，年均增長6.9%。中國對外直接投資的年度流量在全球的排名也從20年前的第26位上升至2020年的第1位，2020年中國海外直接投資1330億美元。(1)參見聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議：《2021世界投資報告》。

這些亮眼的數(shù)據(jù)，正是我國關(guān)稅法律制度逐步健全，關(guān)稅結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，關(guān)稅職能不斷完善，關(guān)稅對經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用的反映。關(guān)稅政策(包括保稅政策)在加強和改善宏觀調(diào)控、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動優(yōu)化升級、促進雙邊多邊經(jīng)貿(mào)合作等方面成績斐然?！叭胧馈敝?，中國海關(guān)的關(guān)稅政策發(fā)生了以下六大轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變引導(dǎo)和支持了中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和改革開放的發(fā)展。

一、關(guān)稅稅率顯著下調(diào)，完成了向主要經(jīng)濟體水平看齊的轉(zhuǎn)變

中國在“入世”之前，貨物進口平均約束關(guān)稅居高不下，一度達到43.2%，既不符合國際主流，又影響進口規(guī)模的擴大，還刺激走私現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。自“入世”以來，我國忠實履行承諾的關(guān)稅減讓義務(wù)，逐年降低關(guān)稅稅率。2001年當年大幅下調(diào)了5332種商品的進口關(guān)稅，關(guān)稅總水平由15.3%降低到12%。2003年1月1日，我國關(guān)稅算術(shù)平均總水平由12%降低至11%，有3000多個稅目的稅率有不同程度的降低。農(nóng)產(chǎn)品平均稅率由18.1%降低到16.8%，降幅為7.2%；工業(yè)品平均稅率由11.4%降低到10.3%，降幅為9.6%。2004年我國關(guān)稅總水平由11%降低到10.4%(關(guān)稅配額產(chǎn)品按最優(yōu)惠國稅率計)，降幅為5.5%，涉及2400多個稅目的稅率調(diào)整。2005年1月1日起，我國進一步降低進口關(guān)稅，關(guān)稅總水平由10.4%降至9.9%，降幅高達35%。(2)2005年1月1日，是中國履行WTO減稅承諾較大幅度降稅的最后一年。其中農(nóng)產(chǎn)品平均稅率由15.6%降低到15.3%，工業(yè)品平均稅率由9.5%降低到9.0%。進口稅則中共有980個稅目的最惠國稅率有不同程度的下調(diào)，占總稅目數(shù)的13%。零關(guān)稅稅目由535個增至638個，凈增103個。隨著關(guān)稅水平的不斷降低和進口商品結(jié)構(gòu)的變化，進口的主要稅源商品進一步向低稅率區(qū)間集中，占應(yīng)稅商品進口總值92.5%的進口商品的關(guān)稅稅率集中在0%～10%，較上年提高42個百分點。與各發(fā)展中成員對世貿(mào)組織所承諾的關(guān)稅稅率相比，我國關(guān)稅總水平明顯低于印度(48.5%)、印度尼西亞(37.1%)、墨西哥(36.1%)、巴西(31.4%)、阿根廷(31.9%)和南非(19%)等多數(shù)發(fā)展中國家。

2006年1月1日，中國進一步降低進口關(guān)稅稅率，涉及143個稅目的商品，占稅目總數(shù)的1.8%，比如，進口小轎車、小客車、越野車等汽車整車的關(guān)稅由30%降至28%；部分進口化妝品的關(guān)稅由16%降至12.8%。由于稅率下降的幅度和稅目數(shù)都有明顯地減少，因此此次降稅對關(guān)稅總水平影響不大，2006年的關(guān)稅總水平仍為9.9%。其中農(nóng)產(chǎn)品平均稅率由15.3%降低到15.2%，工業(yè)品平均稅率仍為9.0%。至2007年1月1日，在降低了鮮草莓、堅果、燃料液壓油及部分化工初級產(chǎn)品等44個稅目商品進口關(guān)稅后，工業(yè)品平均稅率維系在8.95%，我國的絕大部分降稅承諾履行完畢。2008年，我國關(guān)稅總水平降至9.8%，其中農(nóng)產(chǎn)品平均稅率為15.2%，工業(yè)品平均稅率為8.92%。據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，就實際關(guān)稅稅負水平而言，2009年我國關(guān)稅收入與進口總額比值僅為1.8%，不僅低于印度、阿根廷、埃及等大多數(shù)發(fā)展中國家，也低于澳大利亞、新西蘭等發(fā)達國家，與日本、美國等發(fā)達國家水平相近。2010年1月1日起，在對聚酯布、黃酒等5個稅目的最惠國稅率調(diào)整之后，工業(yè)品平均稅率下調(diào)為8.9%，至此降稅承諾全部履行完畢。2015年，中國關(guān)稅總水平已經(jīng)降至9.8%，關(guān)稅約束率自2005年起一直維持在100%。如果考慮貿(mào)易結(jié)構(gòu)的因素，我國實際的貿(mào)易加權(quán)平均稅率更低至4.4%，已經(jīng)接近發(fā)達成員國的水平。

黨的十八大以來，關(guān)稅稅率調(diào)整從側(cè)重穩(wěn)定規(guī)模向優(yōu)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，從保障生產(chǎn)向生產(chǎn)與消費并重轉(zhuǎn)變，從注重保護國內(nèi)市場向充分利用國內(nèi)、國際兩個市場、兩種資源、兩套規(guī)則轉(zhuǎn)變，同時也基本實現(xiàn)了多年以來從“高稅率、窄稅基”向“低稅率、寬稅基”的轉(zhuǎn)變目標。2018年5月大幅降低日用消費品進口關(guān)稅，共涉及1449個稅目，涵蓋日用消費品稅目的70%以上，平均稅率降為7.5%，平均降幅高達55.9%。其中，農(nóng)產(chǎn)品平均稅率為15.1%，工業(yè)品平均稅率為8.9%。

二、關(guān)稅法律制度日益成熟，實現(xiàn)了向?qū)耸澜缦冗M水平的轉(zhuǎn)換

積極應(yīng)對“入世”對海關(guān)稅收征管構(gòu)成的挑戰(zhàn)，保證海關(guān)稅收征管制度與國際慣例接軌成為現(xiàn)實重大問題。按照WTO非歧視性、透明度、貿(mào)易自由化等基本原則，我國繼續(xù)實行立、改、廢清理工作，出臺了相應(yīng)的關(guān)稅法律法規(guī)，制定了一系列配套的征管制度和作業(yè)流程，有關(guān)海關(guān)估價、原產(chǎn)地確認、稅則歸類的法律法規(guī)重新得以修訂。這一時期的關(guān)稅法制建設(shè)以構(gòu)建和完善基于規(guī)則的關(guān)稅法律法規(guī)體系為主線，密集加快了對關(guān)稅相關(guān)法律條文的修改和制定。

1.海關(guān)估價方面。早在2001年12月10日，海關(guān)總署下發(fā)《關(guān)于執(zhí)行〈WTO估價協(xié)定〉有關(guān)問題的緊急通知》，自2001年12月11日起，廢止與該協(xié)定相抵觸的有關(guān)條款，意在克服長期使用最低限價帶來的弊端，消除海關(guān)審價隨意性、武斷性。2002年1月1日起，新的《中華人民共和國海關(guān)審定進出口貨物完稅價格辦法》(以下簡稱“《審價辦法》”)正式實施，對《WTO估價協(xié)議》中的一些基本規(guī)則，如進出口貨物成交價格的定義及其條件、價格調(diào)整因素、估價方法等都作了進一步的明確規(guī)定。與“入世”相適應(yīng)，終結(jié)了“最低限價”制度，提高了法律的透明度，對“成交價格”的定義、條件、費用因素、估價方法的運用以及進口商權(quán)益保障等進行調(diào)整，完善了估價爭議的解決制度，極大地豐富了WTO估價制度在本國實施的內(nèi)在要素。

為保持估價法規(guī)和規(guī)章的協(xié)調(diào)性和一致性，積極應(yīng)對WTO估價委員的過渡性審議，總結(jié)轉(zhuǎn)化“入世”后我國海關(guān)估價實踐經(jīng)驗，解決“入世過渡期”和綜合治稅情況下海關(guān)估價工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，2006年3月28日，新修訂的《中華人民共和國海關(guān)審定進出口貨物完稅價格辦法》(海關(guān)總署令第148號)出臺(自2006年5月1日起施行)，對“買方”“賣方”和“向中華人民共和國境內(nèi)銷售”等概念加以規(guī)定，使成交價格定義更加完善。148號令的頒布實施標志著我國海關(guān)估價立法進入了一個新階段，體現(xiàn)了估價立法更新觀念，對法治觀念、權(quán)利觀念、權(quán)力制約觀念、法律平等觀念予以重新審視和理解，樹立了對法律的尊重和信仰。(3)參閱蘇鐵：《中國海關(guān)估價立法30年變遷之回望與前瞻》，《改革開放30年與海關(guān)建設(shè)論文集》。

2.原產(chǎn)地管理方面。2001年12月11日，根據(jù)WTO《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》的要求，在總結(jié)進口貨物原產(chǎn)地暫行規(guī)定和出口貨物原產(chǎn)地規(guī)則實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了統(tǒng)一的進出口貨物原產(chǎn)地規(guī)則，實施進口貨物原產(chǎn)地預(yù)確定制度。2004年9月3日，國務(wù)院頒布《中華人民共和國進出口貨物原產(chǎn)地條例》(自2005年1月1日正式施行)，明確了實施最惠國待遇、反傾銷和反補貼、保障措施、原產(chǎn)地標記管理、國別數(shù)量限制、關(guān)稅配額等非優(yōu)惠性貿(mào)易措施對進出口貨物原產(chǎn)地的確定規(guī)則；2004年12月6日，海關(guān)總署令第122號發(fā)布《海關(guān)總署關(guān)于非優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則中實質(zhì)性改變標準的規(guī)定》(自2005年1月1日起施行)，明確了進出口貨物實質(zhì)性改變的確定標準；2006年5月31日，海關(guān)總署令第149號發(fā)布《中華人民共和國海關(guān)特別優(yōu)惠關(guān)稅待遇進口貨物原產(chǎn)地管理辦法》(自2006年7月1日起施行)；2009年1月，海關(guān)總署令第181號發(fā)布《中華人民共和國海關(guān)進出口貨物優(yōu)惠原產(chǎn)地管理規(guī)定》(自2009年3月1日起施行)，規(guī)范了優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定項下進出口貨物原產(chǎn)地管理規(guī)則。

3.稅則歸類方面。2002年1月1日，WCO對1996年版《協(xié)調(diào)制度》進行了全面修訂，打破了原來的目錄結(jié)構(gòu)。中國海關(guān)以《協(xié)調(diào)制度》(2002年版)為基礎(chǔ)修訂《中華人民共和國海關(guān)進出口稅則》。2003年12月，海關(guān)總署首次出版《中華人民共和國進出口稅則——統(tǒng)計目錄本國子目注釋》，對《進出口稅則》本國子目的商品名稱及范圍進行解釋，填補了多年來《進出口稅則》和《海關(guān)統(tǒng)計目錄》在本國子目商品歸類法律依據(jù)及范圍和解釋方面的空白。2007年，海關(guān)總署公布《中華人民共和國海關(guān)進出口貨物商品歸類管理規(guī)定》，確定了商品歸類應(yīng)當遵循客觀、準確、統(tǒng)一的原則。

4.稅收征管方面。2003年11月23日，國務(wù)院令第392號公布了《中華人民共和國進出口關(guān)稅條例》(自2004年1月1日起施行)。這次修訂的主要目的是平衡享受權(quán)利和履行義務(wù)兩方面，主要內(nèi)容有：對進口關(guān)稅稅率的設(shè)置和適用進行了重新定義和表述，進口關(guān)稅設(shè)置由原條例的優(yōu)惠稅率、普通稅率兩欄稅率，進一步明確為最惠國稅率、協(xié)定稅率、特惠稅率和普通稅率等四欄稅率；為避免國家稅款流失，明確報關(guān)企業(yè)接受進出口貨物收發(fā)貨人的委托，以委托人的名義辦理報關(guān)納稅手續(xù)的，委托人為納稅義務(wù)人。因報關(guān)企業(yè)責任造成稅款少征、漏征的，報關(guān)企業(yè)負有連帶納稅義務(wù)；對國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會和海關(guān)總署的職責作了更加明確的規(guī)定等。2005年，海關(guān)總署修訂了《中華人民共和國海關(guān)進出口貨物征稅管理辦法》，確立了加強海關(guān)稅收管理，確保依法征稅，保障國家稅收，維護納稅義務(wù)人的合法權(quán)益的目標，確定了進出口貨物準確歸類、正確估價、依率計征、依法減免、嚴肅退補、及時入庫的征稅原則，明確了進口環(huán)節(jié)稅的征收管理也適用與關(guān)稅相同的征收管理規(guī)定。此外，海關(guān)總署發(fā)布2010年43號和54號公告，規(guī)范和統(tǒng)一了個人郵遞物品和進境旅客行李物品海關(guān)驗放標準和征免稅規(guī)定。

至此，以規(guī)則為基礎(chǔ)、符合WTO要求的稅收征管“四梁八柱”構(gòu)建成型，海關(guān)稅收規(guī)范化和法制化程度大為提高，與國際標準全面接軌。概括而言，在該特定階段，關(guān)稅法律透明度得到提高，關(guān)稅政策不斷完善，內(nèi)涵不斷豐富，確立了發(fā)展與保護動態(tài)平衡的關(guān)稅政策目標，即“入世”使我國的關(guān)稅政策從內(nèi)向保護逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展與保護有機結(jié)合，動態(tài)平衡的價值取向徹底破除了之前關(guān)稅政策等價于保護政策之片面認識。我國在制定關(guān)稅政策時，充分把握關(guān)稅政策經(jīng)濟效應(yīng)的新變化，做出相應(yīng)調(diào)整，促使我國國民經(jīng)濟向市場化、規(guī)范化、國際化的方向發(fā)展。

三、關(guān)稅政策積極有為，逐步向加強宏觀調(diào)控、微觀調(diào)節(jié)職能方向轉(zhuǎn)變

“入世”以來，隨著對外開放的廣度和深度進一步擴大，我國與世界經(jīng)濟的融合度進一步加深。近年來，在嚴格履行關(guān)稅減讓承諾的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財政改革的要求，我國海關(guān)稅收政策向加強宏觀調(diào)控及微觀調(diào)節(jié)職能方向轉(zhuǎn)變，海關(guān)稅收杠桿作用力度得到進一步加強，通過著力提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定性和競爭力，打造經(jīng)濟未來發(fā)展新優(yōu)勢。在關(guān)稅及眾多市場手段和力量的促進下，我國的制造業(yè)體系快速轉(zhuǎn)型，融入國際經(jīng)濟(尤其是東亞地區(qū))的生產(chǎn)體系以及價值鏈創(chuàng)造，逐步變成全球制造以及交易中心，在全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中的地位不斷提升。

1.關(guān)稅結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。形成了以資源性產(chǎn)品、零部件、制成品為順序，由低至高較合理的關(guān)稅結(jié)構(gòu)，助力基于比較優(yōu)勢的貿(mào)易結(jié)構(gòu)向具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推進，并順推競爭優(yōu)勢行業(yè)逐步過渡到制造業(yè)中間投入品和資本品。我國制造業(yè)關(guān)稅設(shè)置基本合理，符合關(guān)稅升級原理。對關(guān)稅升級理論靈活加以運用，有序地改變了關(guān)稅稅率分布不均的情況，稅率結(jié)構(gòu)性矛盾突出問題有所緩解，稅率適度平均，關(guān)稅結(jié)構(gòu)趨于合理，與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策配套協(xié)調(diào)。通過以上措施，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢動態(tài)發(fā)展與關(guān)稅有效保護水平的變化相一致，關(guān)稅調(diào)整有利于產(chǎn)業(yè)競爭力的培植，促進了我國現(xiàn)階段制造業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易競爭結(jié)構(gòu)的形成。

2.稅則稅目設(shè)置注重科學(xué)化、精細化，提高了關(guān)稅政策的針對性和有效性。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、科學(xué)技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加強進出口管理的需要，利用世界海關(guān)組織《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度》全面調(diào)整等時機，我國對稅則稅目進行了較大范圍的調(diào)整和細化，稅目數(shù)量由2001年的7111個增至2011年的7977個，增長了12.2%?！?016年關(guān)稅實施方案》實施后，國家根據(jù)國內(nèi)需要對部分稅則稅目進行了調(diào)整，本次調(diào)整涉及稅目數(shù)共計8294個。2017年我國稅則稅目總數(shù)位8547個，比2016年凈增253個。經(jīng)過調(diào)整，至2021年我國稅目總數(shù)已達8580個。通過側(cè)重于對稅則稅目的整理和細化，保障統(tǒng)籌規(guī)劃關(guān)稅稅制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，較好地適應(yīng)了產(chǎn)業(yè)及貿(mào)易發(fā)展的實際需要。

3.關(guān)稅優(yōu)惠政策在調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面目標性增強。一方面，關(guān)稅稅率的調(diào)整以產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性調(diào)整為主，總水平調(diào)整為輔。我國制造業(yè)產(chǎn)品名義關(guān)稅得到顯著削減，實際保護程度得到有效提升；另一方面，關(guān)稅稅率調(diào)整體現(xiàn)國家兼顧保護自然資源、利用充裕資源、促進產(chǎn)業(yè)升級和協(xié)調(diào)發(fā)展的政策意圖。同時，大力發(fā)揮關(guān)稅優(yōu)惠政策的促進作用，支持國內(nèi)化工、冶金、紡織、機械等傳統(tǒng)制造業(yè)加強技術(shù)改造，增強自主創(chuàng)新能力、向高附加值、低能耗方向發(fā)展。(4)我國工業(yè)長期積累的深層次矛盾和問題嚴重制約著工業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型升級，主要是自主創(chuàng)新能力不強，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入占主營業(yè)務(wù)收入比重不足1%，關(guān)鍵核心技術(shù)及裝備主要依賴進口。工業(yè)增長過度依靠投資拉動和出口帶動，過度依靠資源能源消耗和低成本要素投入，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗過高。對《規(guī)劃綱要》支持的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，國家通過調(diào)整減免稅政策推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，重點支持國家新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵外商投資企業(yè)引進核心技術(shù)。關(guān)稅稅率的梯形結(jié)構(gòu)和橄欖型分布在大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極參與全球價值鏈，提高國際競爭力等方面發(fā)揮了重要作用。此外，2021年最新的關(guān)稅優(yōu)惠政策對涉及醫(yī)療、食品等方面的消費品關(guān)稅稅率進行大幅下調(diào)，體現(xiàn)出國家以人為本，以民生為重的理念。

四、征稅方式和方法日益多樣，實現(xiàn)向透明度提高和靈活性增強的轉(zhuǎn)換

在“入世”之前，海關(guān)的關(guān)稅征收方式比較單一，以從價稅為主?！叭胧馈焙螅ｊP(guān)采取不同的征稅方式，既充分考慮了多方利益，照顧了上下游產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，又綜合平衡了供需關(guān)系，實現(xiàn)征收方式多樣化，如對凍雞、感光材料等產(chǎn)品進口實施從量稅。另外，針對不同商品，根據(jù)宏觀調(diào)控的需要和商品特性，海關(guān)豐富征稅方式，發(fā)揮出組合型關(guān)稅的職能作用，有效增強了關(guān)稅調(diào)控的靈活性、及時性和有效性，最大限度調(diào)動關(guān)稅杠桿作用，在表現(xiàn)在：在嚴格遵守加入世界貿(mào)易組織關(guān)稅減讓承諾的前提下，對部分電子攝錄設(shè)備進口實施復(fù)合稅；對配額外進口棉花實施滑準稅；對部分化肥及相關(guān)產(chǎn)品出口實施季節(jié)稅；對天然橡膠進口實施選擇稅等。

除此之外，針對社會和企業(yè)要求加大海關(guān)稅收信息對外部披露，提高透明度的呼聲，海關(guān)著手推進價格、歸類、原產(chǎn)地預(yù)裁定制度化進程。2002年1月1日，《中華人民共和國海關(guān)行政裁定管理暫行辦法》得以實施。2017年12月26日，海關(guān)總署發(fā)布第236號令，宣布《中華人民共和國海關(guān)預(yù)裁定管理暫行辦法》已于2017年12月12日經(jīng)海關(guān)總署署務(wù)會議審議通過并自2018年2月1日起施行。其中，對“價格預(yù)裁定”等工作進行了明確和定位。

不僅如此，為應(yīng)對波譎云詭的國際經(jīng)貿(mào)形勢，國家特別強調(diào)關(guān)稅手段運用的原則性和靈活性的高度統(tǒng)一。例如，反制貿(mào)易霸凌，妥善應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦，對美加征關(guān)稅進行數(shù)次反制。第一輪反制，中國對美500億美元商品與美方同步分兩次加征25%關(guān)稅，具體安排：2018年6月16日國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會發(fā)布2018年第5號公告，自2018年7月6日起，對原產(chǎn)于美國的545項農(nóng)產(chǎn)品、汽車、水產(chǎn)品等約340億美元商品實施加征關(guān)稅。同年8月8日，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會發(fā)布2018年第7號公告，對原產(chǎn)于美國333項、約160億美元的商品加征25%的關(guān)稅；第二輪反制，中國對美600億美元商品，與美方同步加征10%、5%關(guān)稅，同年9月18日國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會發(fā)布2018年第8號公告，對3571項商品加征10%的關(guān)稅，對1635項商品加征5%的關(guān)稅；第三輪反制，中國對美750億美元商品，也分兩個清單與美方同步加征10%、5%關(guān)稅。同時，為緩解受經(jīng)貿(mào)摩擦影響大的行業(yè)企業(yè)困難，試行開展對美加征關(guān)稅商品排除工作。經(jīng)國務(wù)院批準，稅委會于2019年9月11日、12月19日公布第一批對美加征關(guān)稅商品第一次排除清單和第二次排除清單，分別自2019年9月17日和12月26日起實施；于2020年2月21日、5月12日公布第二批對美加征關(guān)稅商品第一次排除清單和第二次排除清單，分別自2020年2月28日和5月19日起實施；同時還于2020年3月2日起開展對美加征關(guān)稅商品市場化采購排除工作。

五、稅收減免轉(zhuǎn)變重點，階段性由本國法定向雙(多)邊自貿(mào)區(qū)協(xié)定安排轉(zhuǎn)型

歷史上，除了法定關(guān)稅減免外，我國對關(guān)境內(nèi)特定區(qū)域、特定行業(yè)或者特定用途的進出口貨物減免關(guān)稅。海關(guān)關(guān)稅減免以特定減免為主，法定減免為輔，臨時減免為特例。2000年和2001年我國為“入世”做準備，對進口稅收政策再次進行了清理，僅保留了法律、行政法規(guī)規(guī)定的15項進口稅收優(yōu)惠政策。(5)王偉：《盡職盡責三十載財政關(guān)稅寫華章——改革開放三十年關(guān)稅改革發(fā)展成果》，《中國財經(jīng)報》2008年11月29日，第4版。中國“入世”之后，進口關(guān)稅優(yōu)惠政策從區(qū)域優(yōu)惠轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，進而實現(xiàn)向多邊減免為主。

一方面，繼續(xù)實施專項關(guān)稅優(yōu)惠政策，促進科學(xué)發(fā)展，基本目標是調(diào)整減免稅政策類別比重，更好地引導(dǎo)資源要素的合理配置，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。在減免稅款總量上呈現(xiàn)出逐年下降的態(tài)勢下，近年來，國家通過制定關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠政策，大力支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和企業(yè)自主創(chuàng)新，有效配合了信息技術(shù)、新材料技術(shù)、新能源技術(shù)、生物技術(shù)等重點產(chǎn)業(yè)的實施。對企業(yè)投入基礎(chǔ)研究實行稅收優(yōu)惠，支持實施一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性的國家重大科技項目，支持國家實驗室建設(shè)。同時，關(guān)稅政策進一步向科教、衛(wèi)生、文化、公益等公共事業(yè)領(lǐng)域傾斜，支持改善民生。如2009年起實施的重大技術(shù)裝備進口稅收優(yōu)惠政策，(6)參見《關(guān)于調(diào)整重大技術(shù)裝備進口稅收政策的通知》(財關(guān)稅〔2009〕55號)。對國內(nèi)企業(yè)研發(fā)生產(chǎn)重大技術(shù)裝備所需進口的關(guān)鍵零部件及原材料，免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，同時取消相應(yīng)整機和成套設(shè)備的進口免稅政策。在此政策支持下，國內(nèi)200多家裝備制造企業(yè)通過引進技術(shù)消化吸收再創(chuàng)新，開發(fā)了一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)的產(chǎn)品，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

另一方面，通過簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，以原產(chǎn)地規(guī)則來實施更大規(guī)模的減免稅安排。(7)當前，我國參與最多的是自由貿(mào)易協(xié)定項下的關(guān)稅談判(包括自由貿(mào)易協(xié)定、特惠貿(mào)易安排、共同市場和經(jīng)濟同盟等多種形式)，其實質(zhì)是雙邊及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定項下的關(guān)稅談判；而WTO項下的關(guān)稅談判主要為加入談判(多邊或諸邊)，以及修改關(guān)稅減讓表涉及的談判。全球多邊貿(mào)易體制的建立并不排斥各成員自愿結(jié)合的雙邊以及區(qū)域性貿(mào)易自由化安排，相反，在全球多邊貿(mào)易體制主導(dǎo)和樣板參照下建立的各種雙邊以及區(qū)域性貿(mào)易自由化安排與全球多邊貿(mào)易體制共同構(gòu)成了全球貿(mào)易治理體系。(8)裴長洪、倪江飛：《堅持與改革全球多邊貿(mào)易體制的歷史使命》，《改革》2020年第11期。從2001年5月加入《亞太貿(mào)易協(xié)定》(其前身為《曼谷協(xié)定》)以來，到目前為止，我國已經(jīng)達成了19個自由貿(mào)易協(xié)定，與26個國家和地區(qū)簽署了協(xié)定。自貿(mào)區(qū)關(guān)稅減讓是推動貨物貿(mào)易開放的重要舉措。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國貨物貿(mào)易最惠國平均關(guān)稅是7.5%，而自貿(mào)協(xié)定使我國與自貿(mào)伙伴之間90%以上的貿(mào)易均實現(xiàn)零關(guān)稅，完全實現(xiàn)了關(guān)稅自由化。2020年我國已實施的18項優(yōu)惠貿(mào)易安排享惠共進口10340.7億元，同比增長7.1%，首次突破萬億元；稅款減讓832.6億元，增長9.5%。截止到2020年，自由貿(mào)易協(xié)定伙伴占我國對外貿(mào)易總額的比重由2012年的12.3%上升近35%；就投資關(guān)系而言，2020年我國對外投資的近70%是對自由貿(mào)易伙伴國家投資的，吸引外資的84%來自自由貿(mào)易協(xié)定的伙伴，這使中國獲得更加穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。

六、稅收征管實現(xiàn)規(guī)范化、正規(guī)化和智能化，征管理念由管理向治理轉(zhuǎn)變

“入世”20年以來，海關(guān)持續(xù)深化稅收征管改革，打造智慧關(guān)稅。落實稅收法定原則，在立法層面完善現(xiàn)代稅收制度，關(guān)稅法已被優(yōu)先納入立法項目。一方面，稅收征管扁平化和集約化趨勢明顯；另一方面，建立科學(xué)、便捷的現(xiàn)代關(guān)稅征管制度。

1.海關(guān)稅收征管理念方面。黨的十八屆三中全會指出，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，海關(guān)征管理念發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，通過一系列創(chuàng)新舉措，改善營商環(huán)境，讓企業(yè)自主選擇，最大限度保障企業(yè)自主權(quán)利，培育市場主體意識，確立納稅人的主體地位，即“由物及人”向“由人及物”的轉(zhuǎn)變。實施風(fēng)險管理原則指導(dǎo)下的分類管理，促進納稅人守法自律，由此逐步建立推廣企業(yè)分類征管制度。在此基礎(chǔ)上，海關(guān)綜合運用關(guān)稅分析監(jiān)控、執(zhí)法評估等手段，防控主要納稅企業(yè)及重點行業(yè)和商品的稅收風(fēng)險。同時，全力做好“綜合治稅”工作，通過“數(shù)據(jù)賦能”實現(xiàn)“協(xié)同智稅”的治理目標，實現(xiàn)稅收征管向稅收治理轉(zhuǎn)型。提升海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)水平，建立稅收風(fēng)險防控協(xié)同體系，形成海關(guān)依法征稅，企業(yè)依法納稅，社會各界協(xié)同管理的新型綜合治稅格局。

2.海關(guān)稅收征管方式方面。征管時空由過度集中于口岸向征管過程前伸后移的轉(zhuǎn)變。按照《屬地納稅人管理框架方案》明確的“開放創(chuàng)新、協(xié)同治理、精準聚焦”的基本原則，扎實推進稅收征管方式改革，積極開展屬地納稅人管理，有效防控稅收風(fēng)險，推行稅收征管集約化，統(tǒng)籌開展全國性的一體化通關(guān)，重新劃分和調(diào)配海關(guān)三級管理事權(quán)，強化海關(guān)縱向的集權(quán)統(tǒng)一和橫向的協(xié)同協(xié)作，側(cè)重企業(yè)稽查、信用管理等后續(xù)監(jiān)管和合規(guī)管理，強化后續(xù)監(jiān)管和合規(guī)管理結(jié)果在通關(guān)監(jiān)管中的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)全國海關(guān)包括申報、查驗、征稅、放行在內(nèi)的全流程一體化作業(yè)，真正實現(xiàn)多關(guān)如一關(guān)、多部門如一部門的海關(guān)管理境界。同時，將稅收的海關(guān)逐票審定改為企業(yè)自報自繳，海關(guān)事后批量審核，厘清海關(guān)與企業(yè)的權(quán)責關(guān)系。通過完善海關(guān)稅收征管體制機制，打通脈絡(luò)，暢通循環(huán)，為稅收征管持續(xù)健康發(fā)展提供運行機理保障。

3.海關(guān)稅收征管模式方面。關(guān)稅征管制度現(xiàn)代化的核心是建立一套以企業(yè)管理為基礎(chǔ)的關(guān)稅征管模式。根據(jù)企業(yè)資信狀況，分別實施通關(guān)后信任征管、稽核征管、先放后征、口岸征管等征管模式。全國通關(guān)一體化改革以來，通過建立完善的工作機制，打破了關(guān)區(qū)和業(yè)務(wù)部門之間的藩籬，全國海關(guān)形成整體的稅收征管鏈條；成立稅收征管局，代表總署指揮業(yè)務(wù)現(xiàn)場，以統(tǒng)一執(zhí)法來保證執(zhí)法統(tǒng)一。突出大稅源、高風(fēng)險商品和企業(yè)(簡稱“一大一高”)防控重點，做到統(tǒng)籌全國性、區(qū)域性、行業(yè)性等重大稅收風(fēng)險防控工作，稅收征管與風(fēng)險防控、現(xiàn)場驗估、稽查核查、緝私部門互為優(yōu)勢，實現(xiàn)海關(guān)稅收風(fēng)險全鏈條式管理。

4.海關(guān)稅收征管手段方面。我國自從“入世”多年來一直在探索從信息化向智能化的轉(zhuǎn)變。積極探索依托現(xiàn)有信息化系統(tǒng)，打造開放、共享、可視化的底盤數(shù)據(jù)平臺，解決現(xiàn)有信息化系統(tǒng)存在服務(wù)過程單向化、服務(wù)流程及數(shù)據(jù)標準分散化、平臺建設(shè)零散化等問題。2019年，為適應(yīng)業(yè)務(wù)改革需要，積極參與稅收征管平臺建設(shè)，將原價格信息系統(tǒng)與征管平臺進行融合。例如完善知識庫、遷移估價系統(tǒng)原有流程審批功能、優(yōu)化通關(guān)和關(guān)稅分析監(jiān)控方面的功能等。與此同時，探索開發(fā)特許權(quán)使用費管理模型，通過模型建設(shè)提高風(fēng)險捕捉能力。

按照“強化大數(shù)據(jù)平臺、工具的應(yīng)用創(chuàng)新，研發(fā)智能化稅收風(fēng)險分析模型”的要求，提出“體系化”開發(fā)、“立體化”應(yīng)用、“全方位”防控的模型建設(shè)思路并付諸實踐，以“行業(yè)”+“企業(yè)”的思路為指引，從模型整體設(shè)計和全方位防控的角度出發(fā)，自主開發(fā)輔助分析、定向監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)警三大類功能性模型，實現(xiàn)稅收風(fēng)險分析應(yīng)用場景的全覆蓋。初步形成關(guān)聯(lián)企業(yè)付匯轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)納稅口岸轉(zhuǎn)移、加貿(mào)企業(yè)內(nèi)銷征稅風(fēng)險等數(shù)據(jù)挖掘模型。

利用大數(shù)據(jù)篩查、模型開發(fā)等多元化手段。創(chuàng)造出一套“交叉審核、打防結(jié)合、分層遞進”的稅收風(fēng)險防控方法，利用模型審核實現(xiàn)報關(guān)單數(shù)據(jù)的批量化分析研判，支持作業(yè)平臺系統(tǒng)全部批量處置功能，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范商品申報標準，給風(fēng)險排查提供更高效、便捷的價格數(shù)據(jù)。

加強協(xié)同，統(tǒng)籌推進。解決跨部門單證統(tǒng)一申報格式、數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)在不同的信息通信技術(shù)系統(tǒng)之間的銜接、貿(mào)易數(shù)據(jù)交換方面等難題。進一步豐富和完善相關(guān)指標體系，以適應(yīng)全國海關(guān)通關(guān)一體化改革建立新型征管體制和新型征管流程的需要。

此外，強化隊伍專業(yè)技能建設(shè)。抓重點稅源商品和高風(fēng)險商品，破解行業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、專業(yè)性強的管理難點、堵點，靈活運用“機器智能+專家智慧”智能防控體系，與驗估現(xiàn)場、直屬海關(guān)部門協(xié)同防控，指導(dǎo)協(xié)同各現(xiàn)場統(tǒng)一執(zhí)法。

隨著中國海關(guān)運用估價技術(shù)的日趨成熟，專家隊伍也更加主動地參與到國際估價事務(wù)和國際合作，將我國的估價立法、估價實踐成熟的經(jīng)驗在國際交流中得以廣泛推廣?！爸袊?jīng)驗”不僅為眾多發(fā)展中國家提供了海關(guān)價格管理范例，我國海關(guān)在估價領(lǐng)域的基本立場還被各國海關(guān)普遍接受并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲H估價規(guī)則，并最大限度地維護了國家整體利益。

七、結(jié)語

中國“入世”20周年不僅是全球化全速推進的20年，也是中國與世界互利共贏的20年，中國已經(jīng)成為世界經(jīng)濟的推進者和引領(lǐng)者。在建設(shè)開放型世界經(jīng)濟過程中，中國海關(guān)對外將運用關(guān)稅等手段維護國家權(quán)益，深入推進多雙邊經(jīng)貿(mào)合作；對內(nèi)將加強和改善關(guān)稅宏觀調(diào)控，履行公共財政職能，支持經(jīng)濟社會全面發(fā)展。中國海關(guān)不僅應(yīng)更加注重關(guān)稅稅率、稅目調(diào)整的科學(xué)性，由應(yīng)對性、臨時性調(diào)整向主動性、前瞻性調(diào)整轉(zhuǎn)變，形成高效、科學(xué)、嚴密的政策調(diào)整機制，還應(yīng)更加注重關(guān)稅政策體系建設(shè)，進一步加強和改善關(guān)稅杠桿調(diào)控作用，由研究出臺單項政策向加強政策協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，使關(guān)稅政策與其他調(diào)控措施形成合力，增強調(diào)控效果。展望未來，在全面把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，中國海關(guān)將肩負起應(yīng)有的歷史責任，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。