《海上交通安全法（修訂草案）》評析

陳 鵬

十三屆全國人大常委會第二十四次會議于2020年12月22日至26日召開，“一讀”審議了《海上交通安全法（修訂草案）》，并向社會公開征求意見?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返男抻喒ぷ鲝?002年開始進(jìn)行，至今已有18年，交通運(yùn)輸主管部門曾于2004年、2014年兩次將修訂稿上報(bào)國務(wù)院， 2020年修訂稿首次進(jìn)入全國人大審議階段。那么經(jīng)過18年“打磨”的修訂草案究竟怎樣呢？

現(xiàn)行的《海上交通安全法》共12章53條，修訂草案共10章121條，從條款數(shù)量上看增加了一倍多。通過與行業(yè)專家交流，得出普遍觀點(diǎn)為：現(xiàn)行的《海上交通安全法》比較籠統(tǒng)，而修訂草案細(xì)化了各項(xiàng)制度，具備較強(qiáng)的可操作性。但這僅僅是直觀的認(rèn)識。修訂草案具體解決了哪些主要問題，還存在哪些不足，需要進(jìn)行全面、系統(tǒng)地分析。以下是個(gè)人對修訂草案的粗淺評析。

一、海上交通運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)及對修訂草案的總體評價(jià)

海上交通運(yùn)輸具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、特殊性和國際性等顯著特點(diǎn)。一是基礎(chǔ)性。當(dāng)今世界的海洋活動絕大多數(shù)是以船舶為載體的，海上交通是人類海洋活動的外部表征，因此海上交通管理是國家管理海洋活動的基礎(chǔ)。二是先導(dǎo)性。海上貿(mào)易是不同國家和地區(qū)間交往的重要起源，而海上交通運(yùn)輸是實(shí)現(xiàn)海上貿(mào)易的前提。全球重要城市大多起源于沿海商埠、碼頭、港口，許多城市至今依然秉承著“以港興市”的理念。三是特殊性。由于海上氣象、海況瞬息萬變，相較于道路、鐵路和航空運(yùn)輸而言，航海活動具有特殊風(fēng)險(xiǎn)。另外，海運(yùn)行業(yè)幾百年來形成了一系列特殊的慣例，且大多數(shù)慣例已上升為法律、規(guī)則。四是國際性。海上交通主要服務(wù)于沿海國家的國際貿(mào)易運(yùn)輸，所以從一開始就具有很強(qiáng)的國際性，特別是近現(xiàn)代國際社會建立了統(tǒng)一的國際法律體系，航行世界各地的各國船舶須遵循統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。按照《1982年聯(lián)合國海洋法公約》，《海上交通安全法》是沿海國重要的國內(nèi)法，其效力是普遍涉外的。

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，海上交通運(yùn)輸發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，修訂《海上交通安全法》成為適應(yīng)新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切需要。習(xí)近平總書記指出：“我們?nèi)祟惥幼〉倪@個(gè)藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個(gè)孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運(yùn)共同體，各國人民安危與共?！薄爸袊岢龉步?1世紀(jì)海上絲綢之路倡議，就是希望促進(jìn)海上互聯(lián)互通和各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，推動藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動海洋文化交融，共同增進(jìn)海洋福祉?！薄敖?jīng)濟(jì)要發(fā)展，國家要強(qiáng)大，交通特別是海運(yùn)首先要強(qiáng)起來?！绷?xí)近平總書記的上述重要指示，對我國乃至世界的海上交通運(yùn)輸發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義，也是海上交通立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則和理念。當(dāng)前修訂《海上交通安全法》，不僅要使其成為建設(shè)交通強(qiáng)國和海洋強(qiáng)國、共建“一帶一路”以及構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”的重要法律保障，還要體現(xiàn)出我國作為海洋大國和貿(mào)易大國的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

此次全國人大向社會公開征求意見的修訂草案，總體上看海上交通管理的主線突出，邏輯關(guān)系清晰，制度設(shè)計(jì)較好地體現(xiàn)了海上交通管理的客觀規(guī)律和特點(diǎn)，以及國家管理海上交通的意志，表現(xiàn)在：一是宣示了我國管理海上交通的原則和適用范圍（第一章）。二是平衡了海上交通管理主體和相對人的權(quán)利、義務(wù)，比如在賦予管理主體比較充分的執(zhí)法權(quán)力的同時(shí)，明確其提供良好通航環(huán)境、航海保障、安全信息服務(wù)的義務(wù)；在賦予管理相對人航行、停泊、作業(yè)及獲得救助的權(quán)利的同時(shí)，明確其遵守海上交通管理規(guī)定、報(bào)告交通動態(tài)的義務(wù)及清除礙航物的責(zé)任。三是系統(tǒng)地規(guī)定了對中國籍和非中國籍船舶一視同仁、非歧視的海上交通行為準(zhǔn)則。四是以法律形式固化了我國現(xiàn)行的海上交通管理中行之有效的做法，比如海上交通事故調(diào)查處理和海上突發(fā)事件應(yīng)急處置、救助的體制機(jī)制。五是依照《1982年聯(lián)合國海洋法公約》等國際法以及我國的《行政強(qiáng)制法》，賦予我國海上交通主管機(jī)關(guān)相應(yīng)的管轄權(quán)和管控措施，比如登臨權(quán)、緊追權(quán)的行使以及對非無害通過的管控。六是按照《行政處罰法》的規(guī)定，細(xì)化了對違反海上交通法律法規(guī)規(guī)章的罰則并強(qiáng)化了對違法者的懲戒力度。

從2002年交通運(yùn)輸部海事局承擔(dān)《海上交通安全法》修訂工作開始，就確定了立法基本思路：要為航海者構(gòu)建一個(gè)良好的通航環(huán)境，提供良好的航海保障，維護(hù)良好的交通秩序；重點(diǎn)建立健全海上航行、停泊、作業(yè)活動的制度規(guī)范，同時(shí)配套做好相應(yīng)的事故調(diào)查、應(yīng)急搜救、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等制度的完善；對船舶檢驗(yàn)、船舶登記、船員管理等相對靜態(tài)的管理制度，僅做銜接性、原則性的規(guī)定。《海上交通安全法》修訂工作一路走來，在起草、調(diào)研、完善、審查等不同的立法階段，始終不忘初心，緊緊圍繞保障海上航行安全和提供良好海上交通服務(wù)這一核心使命。這也可以說是修訂草案最主要的亮點(diǎn)。

二、修訂草案存在的主要不足

法律的制定或修訂總會留下些許的遺憾，有的可能是因?yàn)榱⒎ó?dāng)時(shí)的時(shí)機(jī)不成熟，有的可能是因?yàn)槔嫫胶舛鴷簳r(shí)難以周全，也有的是因?yàn)橛行﹩栴}當(dāng)時(shí)難以預(yù)見。目前的修訂草案在未來的實(shí)施中，肯定也會出現(xiàn)不足或缺憾，但在立法或修法時(shí)如果能夠集思廣益，對相關(guān)問題考慮得更全面、更長遠(yuǎn)，就可最大限度地避免缺憾?；诖耍救酸槍π抻啿莅柑岢鲆韵氯齻€(gè)方面的問題，供修訂負(fù)責(zé)單位參考。

（一）不同涉海法律之間關(guān)系處理問題

《1982年聯(lián)合國海洋法公約》和國際海事組織（IMO）的公約等眾多國際法為海上交通作了比較全面、系統(tǒng)和明確的規(guī)定，傳統(tǒng)航海國家的國內(nèi)法也有一些值得借鑒的制度和做法，但修訂草案卻未能對其很好地引用、轉(zhuǎn)化、借鑒。

我國涉海法律體系已經(jīng)初步形成，海洋基本法也正在起草。涉海法律體系中，各部法律既要保持彼此的特點(diǎn)，更要形成整體與合力?！逗Ｉ辖煌ò踩ā肥俏覈雠_最早的涉海法律之一，30多年來我國又陸續(xù)出臺了許多法律、法規(guī)或規(guī)章，但這些法律之間尚缺乏良好的銜接，協(xié)調(diào)和沖突問題解決得不夠好。比如與《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中有關(guān)外國籍軍用船舶的許可的銜接問題，與《消防法》中關(guān)于船舶消防設(shè)備的監(jiān)管的銜接問題，與《漁業(yè)法》中關(guān)于漁船、漁業(yè)船舶的管理的銜接問題，以及與新發(fā)布的《海警法》在海上執(zhí)法的職能和職責(zé)交叉問題等，如不妥善處理則可能導(dǎo)致實(shí)施中產(chǎn)生矛盾或 障礙。

（二）行業(yè)管理的印跡還比較突出

海上交通與道路交通有相似性，都遵循基本的交通管理原則和規(guī)律。我國的道路交通管理中，公安交警是按照公共交通管理的理念和原則實(shí)施交通執(zhí)法。但在海上交通管理中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行業(yè)管理的色彩仍然較濃。比如，修訂草案對船舶的管理，主要針對的是運(yùn)輸船舶，對工程船、科考船、港內(nèi)作業(yè)船、海上油田三用工作船等的管理，沒有較好地體現(xiàn)出不同行業(yè)在海上作業(yè)的不同特點(diǎn)；世界絕大多數(shù)國家漁船是與其他船舶一樣被統(tǒng)一管理，就如同農(nóng)用車一樣，在公共道路、市政道路上遵循統(tǒng)一的道路交通規(guī)定和公安交警的統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管，但修訂草案中不僅將漁船、漁業(yè)船舶的概念混淆，對漁業(yè)船舶管理的規(guī)定也不夠完整。

（三）海上交通的國際性不夠突出，規(guī)定不夠系統(tǒng)

修訂草案盡管將《1982年聯(lián)合國海洋法公約》涉及海上交通和船舶的部分規(guī)定進(jìn)行了立法轉(zhuǎn)化，但是還不夠充分、不夠系統(tǒng)。主要表現(xiàn)在：領(lǐng)海及領(lǐng)海以內(nèi)的規(guī)定不夠系統(tǒng)；領(lǐng)海以外的沿海國管轄海域的沿海國管轄權(quán)不夠明確；公海及其他域外海域涉及船旗國、船東國、海員國籍國的管轄權(quán)，基本沒有述及；對除《1982年聯(lián)合國海洋法公約》以外的其他涉海的國際公約的轉(zhuǎn)化、引用不夠，比如最重要的《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》，這是全球所有船舶（包括軍艦和公務(wù)船）必須統(tǒng)一遵守的國際海上交通規(guī)則，再比如《公海干預(yù)公約》，雖然是用于海洋環(huán)保的，但受船舶交通事故造成污染的沿海國也可能需要按照其規(guī)定采取相應(yīng)的海上交通管控措施。

三、對修訂草案的修改建議

新年伊始，全國人大常委會法工委向社會公開征求修訂草案的意見，得到了業(yè)內(nèi)和社會的熱烈響應(yīng)。大家排除新冠肺炎疫情的干擾，通過各種方式表達(dá)對這部重要法律修訂草案修改、完善的意見和建議。本人也在認(rèn)真研讀修訂草案的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地提出了自己的修改建議。其中有幾點(diǎn)建議，著重在此說明。

（一）關(guān)于《1972年國際海上避碰規(guī)則》的國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化

我國批準(zhǔn)加入的《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》是全球普遍遵守的、統(tǒng)一的海上交通規(guī)則，其適用范圍包括海上所有船舶（軍艦、公務(wù)船也不例外）。為避免各國因理解上的不同或歧義導(dǎo)致海上交通事故或糾紛，《國際海上避碰規(guī)則》的措辭特別嚴(yán)謹(jǐn)，因此不論是對國際條約采用直接批準(zhǔn)適用還是通過國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化適用的國家，對《國際海上避碰規(guī)則》都是將其規(guī)定原文適用于國內(nèi)。我國尚無法律對該公約進(jìn)行轉(zhuǎn)化，而《國際海上避碰規(guī)則》廣泛且頻繁地涉及對海上交通事故的行政調(diào)查、司法裁決、仲裁、保險(xiǎn)理賠、國際交涉等引用，最需要也最適合在本法中明確述及，以實(shí)現(xiàn)對《國際海上避碰規(guī)則》國內(nèi)立法的轉(zhuǎn)化。

因此，建議將修訂草案第三十四條第二款中的“應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)航行規(guī)則”修改為“應(yīng)當(dāng)遵守《國際海上避碰規(guī)則》和相關(guān)航行規(guī)則”。

（二）在《海上交通安全法》中落實(shí)總體國家安全觀

1.第三十一條修改建議

第三十一條第一款僅規(guī)定了在我國境內(nèi)的港口、船舶和海上設(shè)施（包括外國籍船舶、海上設(shè)施）發(fā)生恐怖等保安險(xiǎn)情或事件時(shí)，國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門依法做出的反應(yīng)和應(yīng)對。但是，針對中國籍船舶、海上設(shè)施在我國管轄海域以外（公?；蚱渌麌夜茌牶Ｓ颍┰庥霰０彩录?，作為船旗國、船東國或者船員國籍國應(yīng)當(dāng)做出何種反應(yīng)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。近年世界多處海域海盜猖獗，對船舶航行安全和人身、財(cái)產(chǎn)造成了巨大的威脅和損害。國際社會通常采取海軍艦艇護(hù)航、驅(qū)逐海盜或解救遇襲船舶措施，比如紅海附近的索馬里海域經(jīng)聯(lián)合國安理會授權(quán)的護(hù)航行動，馬六甲海域沿海國對海盜的打擊行動，也有少部分船舶航經(jīng)海盜活動海域時(shí)采用臨時(shí)雇用武裝保安駐船等方式。此外，還有由于國際政治、地緣政治爭端導(dǎo)致的對商船的暴力攻擊，如2019年波斯灣附近海域6艘油輪遇襲被炸事件。這些都給我國從事能源、鐵礦石、糧食等戰(zhàn)略物資運(yùn)輸?shù)倪h(yuǎn)洋船隊(duì)敲響了警鐘。從國家安全考慮，我國需要在國際法的框架內(nèi)，為保障我國遠(yuǎn)洋船隊(duì)和船員在域外的海上安全作出相應(yīng)的規(guī)定。

因此，建議修訂草案在第三十一條第一款之后新增第二款：“中國籍船舶、海上設(shè)施在中華人民共和國管轄海域以外遭遇海盜、恐怖分子、非法武裝組織或其他違反國際法的暴力威脅或者攻擊，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出保安警報(bào)，采取防抗或者避險(xiǎn)措施，同時(shí)向中國海上搜救中心、就近的中華人民共和國駐外使（領(lǐng)）館報(bào)告，尋求護(hù)航、救助?！?/p>

2.第五十三條修改建議

第五十三條述及的處于險(xiǎn)情中且需要未經(jīng)許可緊急進(jìn)入我國內(nèi)水或港口的船舶，可能會對我國沿海地區(qū)及港口、島嶼的安全和穩(wěn)定構(gòu)成巨大的威脅。對是否允許這類船舶直接進(jìn)入我國口岸需要審慎對待。2020年初新冠肺炎疫情中的染疫郵輪（如“鉆石公主”號），使東南亞、歐美日等有關(guān)國家都處于國家公共衛(wèi)生安全與人權(quán)交織處理的尷尬境地。為了使我國在面臨類似突發(fā)事件時(shí)能夠在《1982年聯(lián)合國海洋法公約》等相關(guān)國際法的框架內(nèi)審慎、有效地應(yīng)對，需要對該條作出相應(yīng)的修改、完善。

因此，建議在第五十三條新增第二款：“因人員病急、機(jī)件故障、遇難、避風(fēng)等意外情況需要進(jìn)入中華人民共和國內(nèi)水的下列船舶，海事管理機(jī)構(gòu)可以要求其駛往或停泊在指定的港外錨地、泊船處等適當(dāng)?shù)暮Ｓ颍?/p>

（一）核動力船舶、載運(yùn)放射性物質(zhì)或其他有毒有害物質(zhì)的船舶；

（二）大型油輪、散裝液化氣或者化學(xué)品船；

（三）來自疫區(qū)的船舶或者染疫的船舶；

（四）載有企圖非法入境人員的船舶；

（五）國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門會同海關(guān)、移民局公布的其他船舶?！?/p>

3.第七十七條修改建議

第七十七條第一款規(guī)定針對的是我國在國際搜救責(zé)任區(qū)的搜救行動，第二款規(guī)定針對的是中國籍船舶在域外海域遇險(xiǎn)的搜救行動。但是，我國有大量懸掛方便旗的中資船舶和勞務(wù)外派船員，按照《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第九十四條的規(guī)定，船舶在公海上的管轄權(quán)屬于船旗國政府；按照我國憲法、《民法典》和我國加入的有關(guān)人權(quán)的國際法，國籍國政府有義務(wù)救助在海外處于險(xiǎn)境或遇難的本國公民。因此，修訂草案不可忽視這類船舶、船員、旅客的海上安全和救助，需要借鑒類似我國對馬航MH370的國際救助措施，針對非中國籍船舶、海上平臺、飛行器在域外海域的搜救行動，作出相應(yīng)的規(guī)定。

因此，建議在第七十七條新增第三款：“船舶、海上設(shè)施、飛行器在公?；蛘咂渌麌夜茌牶Ｓ虬l(fā)生險(xiǎn)情、遇難，需要中華人民共和國政府支援或者技術(shù)支持的，中國海上搜救中心按照預(yù)案實(shí)施搜救。前述船舶、海上設(shè)施、飛行器上有中國公民，或者系中國公民、法人或者非法人組織所有的，中國海上搜救中心、就近的中華人民共和國使（領(lǐng)）館應(yīng)當(dāng)協(xié)同實(shí)施搜尋救助。”

（三）強(qiáng)化對特殊船舶的管理

油輪、核動力船舶、載運(yùn)放射性物質(zhì)的船舶以及其他載運(yùn)有毒有害物質(zhì)的船舶，通常為公認(rèn)的可能由于海上交通事故造成沿海國海域重大污染的船舶。為此，《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第二十二條規(guī)定，沿海國考慮到航行安全認(rèn)為必要時(shí)，可要求行使無害通過其領(lǐng)海權(quán)利的外國籍船舶使用其為管制船舶通過而指定或規(guī)定的海道和分道通航制，特別是沿海國可要求油輪、核動力船舶和載運(yùn)核物質(zhì)或材料或其他本質(zhì)上危險(xiǎn)或有毒物質(zhì)或材料的船舶只在上述海道通過。公約的這條規(guī)定對保障我國沿海中外籍危險(xiǎn)品船的安全，防止這類船舶造成我國沿海海域的重大甚至災(zāi)難性的污染，是非常重要和必要的。但修訂草案尚缺乏這方面的規(guī)定。

因此，建議在第五十二條新增第三款：“對第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定的潛水器，須在海面上航行并展示其旗幟。對第一款第（二）、第（三）項(xiàng)規(guī)定的危險(xiǎn)品船舶，海事管理機(jī)構(gòu)可以要求這類船舶使用指定的航路、航道或者定線制通航分道?！?/p>

四、結(jié)語

按照中央發(fā)布的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》和交通先行的原則，到2035年我國將基本建成交通強(qiáng)國。海上交通是構(gòu)建人類海洋命運(yùn)共同體、共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”最重要的載體，《海上交通安全法》是海上交通運(yùn)行和管理的基本法。本文從不同涉海法律的關(guān)系處理、過于突出行業(yè)管理、海上交通的國際性三個(gè)方面分析了修訂草案尚存在的不足，并相應(yīng)提出了修改建議。期待本次修訂能夠盡快通過全國人大常委會的審議并盡早發(fā)布，為實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國、海洋強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)一步夯實(shí)法律基礎(chǔ)。