湖南省司法體制四項(xiàng)改革的成效、困境與發(fā)展研究

彭 澎

(湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

司法責(zé)任制改革是司法改革的“牛鼻子”，在我國司法改革中處于基礎(chǔ)性地位，是全面推進(jìn)司法改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善以司法責(zé)任制改革為核心的四項(xiàng)制度改革，是司法公正的重要保障，是權(quán)責(zé)利統(tǒng)一原則的必然要求，有利于保障依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)，提高司法公信力。以司法責(zé)任制改革為核心的四項(xiàng)制度改革主要包括司法責(zé)任制改革、司法人員分類管理改革①、司法人員職業(yè)保障制度改革和省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革等四項(xiàng)內(nèi)容。自中央部署推進(jìn)以司法責(zé)任制改革為核心的四項(xiàng)制度改革特別是2014年6月6日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》以來，湖南省委高度重視此項(xiàng)改革工作，堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，注重頂層設(shè)計(jì)，完善政策制度體系，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，法檢兩院推進(jìn)改革落實(shí)，推動機(jī)制完善，強(qiáng)化推進(jìn)舉措和責(zé)任落實(shí)，促進(jìn)了各項(xiàng)改革建設(shè)階段性任務(wù)如期完成，改革成效初步顯現(xiàn)，改革制度框架體系基本確立，司法隊(duì)伍職業(yè)化專業(yè)化模式基本形成，司法隊(duì)伍活力不斷增強(qiáng)，司法質(zhì)量效率和公信力穩(wěn)定提升，人民群眾對公平正義的獲得感明顯增強(qiáng)。但改革推進(jìn)中也存在頂層設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、協(xié)調(diào)推進(jìn)不夠有力、基層落實(shí)存在困難等問題，應(yīng)在下一步改革中予以重點(diǎn)關(guān)注并加以解決。

一、湖南省司法體制四項(xiàng)改革的現(xiàn)狀與成效

(一)基本情況

1.改革如期啟動并順利推進(jìn)

湖南省司法責(zé)任制改革緊跟中央改革步伐，如期啟動并有序開展。2014年6月16日，湖南省成立省委司法體制改革和社會體制改革專項(xiàng)小組，就湖南省司法體制改革2014年重點(diǎn)推進(jìn)任務(wù)、舉措及專項(xiàng)小組職責(zé)做了整體部署，13個省政府組成部門為成員單位。2016年2月24日，省委辦公廳、省政府展開“以司法責(zé)任制改革為核心的四項(xiàng)改革”試點(diǎn)探索，印發(fā)《湖南省司法體制改革試點(diǎn)方案》。在此基礎(chǔ)上，省委司法體制改革和社會體制改革專項(xiàng)小組于2016年4月至6月間先后印發(fā)了《湖南省司法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《湖南省法院司法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《湖南省檢察機(jī)關(guān)司法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》3份規(guī)范性文件，涵蓋法院、檢察院兩大領(lǐng)域涉及司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全符合法官檢察官及司法輔助人員職業(yè)特點(diǎn)的職業(yè)保障體系、建立省以下地方法院檢察院人員統(tǒng)一管理4個方面共計(jì)13項(xiàng)舉措，進(jìn)一步明確了湖南省司法責(zé)任制改革有效推進(jìn)的主要任務(wù)和具體措施。2016年9月至2017年7月間，在改革試點(diǎn)探索基礎(chǔ)上，圍繞司法體制改革進(jìn)程中“司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見”，省委司法體制改革和社會體制改革專項(xiàng)小組以及各級相關(guān)牽頭或職能部門先后出臺各類規(guī)范性文件90余件，在法官檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選程序、考試方式、考試規(guī)則等方面出臺了專項(xiàng)規(guī)則，初步建立了法官檢察官人員分類管理制度、職業(yè)保障制度框架體系，以司法責(zé)任制改革為核心的四項(xiàng)改革得到持續(xù)、有效推進(jìn)。

2.制度建設(shè)框架初步形成

“反對局限于純粹的經(jīng)濟(jì)因素的研究，主張應(yīng)聯(lián)系所有的非經(jīng)濟(jì)因素(政治結(jié)構(gòu)、制度和態(tài)度等)來對社會經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行研究和分析，尤其強(qiáng)調(diào)法律因素的特殊作用?！盵1]湖南省先后就司法責(zé)任制、司法人員分類管理、司法人員職業(yè)保障、省以下地方法院檢察院人財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理4個方面改革具體舉措制定了77份規(guī)范性文件。其中涉及司法責(zé)任制改革的規(guī)范性文件16份，包含審判職責(zé)、新型審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)、嚴(yán)格落實(shí)院庭長檢察長辦案機(jī)制、建立新型審判監(jiān)督管理機(jī)制、健全辦案質(zhì)效考核機(jī)制等5個方面內(nèi)容；涉及司法人員分類管理的共制定規(guī)范性文件29份，包含員額制改革、未入額人員崗位確認(rèn)、司法人員單獨(dú)職務(wù)序列管理等3方面內(nèi)容；涉及省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理的規(guī)范性文件6份，包含財(cái)務(wù)清查、項(xiàng)目建設(shè)、法院檢察院系統(tǒng)政府采購等3方面內(nèi)容，2018年6月8日印發(fā)《省以下法院檢察院財(cái)務(wù)省級統(tǒng)一管理實(shí)施方案》，自2018年起將全省各級法院檢察院納入省級預(yù)算單位，在第三批試點(diǎn)省份中率先完成省以下法院檢察院財(cái)物統(tǒng)管工作；涉及司法人員職業(yè)保障的規(guī)范性文件16份，包含建立法官檢察官及審判輔助人員薪酬保障制度、完善法官檢察官及審判輔助人員等級晉升制度、健全法院檢察院工作人員依法履職保護(hù)機(jī)制等3方面內(nèi)容。湖南省司法責(zé)任制改革的制度建設(shè)框架初步形成。

3.省、市、基層院三級聯(lián)動有序推進(jìn)

近年來，湖南省司法責(zé)任制改革始終堅(jiān)持法院、檢察院系統(tǒng)省、市、州、縣三級聯(lián)動，自上而下，同步、有序、有效開展。湖南省省以下法院共139個單位，其中基層法院125家，中級人民法院14家。省高級人民法院確立以“省級統(tǒng)籌、以案定額、兼顧其他”為基本分配原則，員額分配向基層和案多人少地區(qū)傾斜。截至目前，共完成兩批員額法官遴選，共有員額法官5667名，占專項(xiàng)政法編37.9%，其中2016年9月首批遴選入額法官5480名，2018年第二次遴選員額法官426名。湖南省省以下檢察院共148個單位，截至目前，全省檢察機(jī)關(guān)已配置員額2942個，員額比為34.67%，其中省院123個，占比4.18%；市州院542個，占比18.42%；基層院2277個，占比77.39%。省人民檢察院確立以“全省統(tǒng)籌、以案定額和以職能定額有機(jī)結(jié)合、員額檢察官必須在一線辦案、動態(tài)可調(diào)節(jié)”為改革基本原則，以“各單位、各業(yè)務(wù)的辦案質(zhì)量”作為配置員額的主要依據(jù)，全省三級檢察院通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)全部實(shí)現(xiàn)隨機(jī)分案，促進(jìn)檢察官員額配置回歸司法辦案屬性。

(二)主要成效

1.司法人員專業(yè)化、職業(yè)化模式基本形成

近年來，湖南省共制定法官檢察官人員分類管理規(guī)范性文件19件，涉及科學(xué)劃分人員類別、完善三類人員職務(wù)序列、科學(xué)核定法官檢察官員額以及人員過渡四項(xiàng)內(nèi)容共計(jì)53項(xiàng)舉措，嚴(yán)格按照法官檢察官39%、司法輔助人員46%、司法行政人員15%比例科學(xué)核定員額標(biāo)準(zhǔn)。為確保司法人員專業(yè)化、職業(yè)化，聚焦實(shí)際辦案能力及辦案責(zé)任，根據(jù)中央、國務(wù)院以及《湖南省法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革實(shí)施方案》《湖南省法官助理、檢察官助理和書記員職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》等文件精神，湖南省已經(jīng)完成對原有9413名法官、2976名檢察官的職務(wù)套改，完成了全省入額法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)等級管理及首輪法官助理檢察官助理和書記員等級確認(rèn)等相關(guān)工作。同期，省高級人民法院、省人民檢察院嚴(yán)格按照《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制意見》的規(guī)定，及時將因調(diào)離辦案崗位、退休或者離職的員額法官、檢察官調(diào)整退出員額。2018年省高級人民法院修訂《湖南省高級人民法院個人考核辦法》，責(zé)令績效考核不合格的員額法官退出員額，員額退出機(jī)制初步形成。

2.法官檢察官隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)明顯提升

按照“以案定額、傾斜一線、考試考核、差額擇優(yōu)”的原則，湖南省嚴(yán)格選任標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把法官、檢察官入額門檻，穩(wěn)步推進(jìn)法官、檢察官員額制改革，先后制定《關(guān)于首次遴選入額法官、檢察官的工作意見》《湖南省高級人民法院關(guān)于做好湖南省首批法官入額遴選考試工作的通知》《湖南省檢察機(jī)關(guān)員額檢察官首次遴選工作的規(guī)范》等文件，嚴(yán)設(shè)入額門檻、嚴(yán)肅入額考核、嚴(yán)格入額考試辦法。省高級人民法院先后完成兩批員額法官遴選，目前全省法院共計(jì)員額法官5667名，退出員額239人。2018年修訂《湖南省高級人民法院個人考核辦法》，明確考核不合格人員員額退出機(jī)制，確保了入額法官職業(yè)素質(zhì)。省檢察院遴選入額嚴(yán)格規(guī)定6個方面基本條件，分別規(guī)定8個方面的禁止情形，在學(xué)歷、法律職務(wù)、司法辦案年限、執(zhí)法責(zé)任、紀(jì)律處分、回避等方面設(shè)置“門檻”，排除明顯不符合人員，確保遴選必要的競爭性，在檢察院系統(tǒng)兩次遴選中，共有241人考試成績不合格未入額，保障優(yōu)秀法律人才向?qū)徟幸痪€集中。全省檢察院共計(jì)員額檢察官2976名，其中45歲以下1366人、46歲至55歲1451人、59歲以上159人，分別占比45.9%、48.75%、5.34%。檢察長142人、副檢察長422人、其他黨組成員49人、檢察委員會專職委員97人。律師問卷調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為裁判文書質(zhì)量“質(zhì)量有所提升”“質(zhì)量提升很高”的達(dá)50%以上。

3.審判主體職責(zé)權(quán)限明晰、法官檢察官主體辦案地位明顯增強(qiáng)

權(quán)責(zé)清晰是司法責(zé)任制改革的基礎(chǔ)性問題。省法院制定《司法人員職責(zé)和權(quán)限清單》《關(guān)于未入額人員一律不得辦案的緊急通知》《關(guān)于法官助理在裁判文書上署名有關(guān)問題的通知》等文件，明確規(guī)范各類審判主體的職責(zé)和權(quán)限，落實(shí)讓“審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的改革設(shè)計(jì)；改革裁判文書簽署制度，實(shí)行“誰辦案、誰署名、誰負(fù)責(zé)”；明確要求未入額法官不得獨(dú)立辦案；明確要求法官助理的署名與職責(zé)問題，審判主體職責(zé)權(quán)限基本框架初步形成。省檢察院嚴(yán)格落實(shí)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究的規(guī)定》、制定《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件記錄和責(zé)任追究規(guī)定》等規(guī)范性文件，聚焦辦案責(zé)任、聚焦辦案質(zhì)效，強(qiáng)化檢察官辦案主體地位，減少審判干擾因素，逐步形成員額檢察官為中心辦案團(tuán)隊(duì)和獨(dú)任檢察官辦案模式，截至2018年3月，全省共組建檢察官辦案組2394個，其中“1+1+1”辦案組835個、“1+1”辦案組1569個。通過分層級分業(yè)務(wù)條線制定員額檢察官權(quán)力清單，將一般案件以非終局性辦案事項(xiàng)的處理決定權(quán)全部授予員額檢察官行使，并分別列明檢察長、分管副檢察長、檢察委員會、員額檢察官、檢察官助理責(zé)權(quán)范圍，壓縮管理層級，改變以往“三級層報審批”辦案方式，強(qiáng)化員額制檢察官主體地位。為實(shí)現(xiàn)“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”提供制度支撐。律師調(diào)查問卷顯示，改革后法官檢察官辦案的主體地位增強(qiáng)，認(rèn)為“法官檢察官辦案主體地位”達(dá)到“一般落實(shí)”及以上的占66.12%。

4.司法機(jī)關(guān)整體辦案質(zhì)效穩(wěn)步提升

圍繞司法責(zé)任制改革的主要宗旨，湖南省法檢兩院系統(tǒng)充分發(fā)揮改革的主體作用，以落實(shí)司法責(zé)任制為核心，推動司法質(zhì)效穩(wěn)步提升。省高院積極探索新型審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，在全國率先研究出臺了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)院庭長審判監(jiān)督管理職責(zé)的辦法(試行)》《關(guān)于新形勢下進(jìn)一步提高辦案質(zhì)量的通知》，明確院庭長監(jiān)督職責(zé)，要求各級法院院庭長認(rèn)真落實(shí)并加強(qiáng)審判監(jiān)督管理，確保辦案質(zhì)量，對三年以上未結(jié)的26件案件移送監(jiān)察部門開展效能監(jiān)察。2018年1-10月，全省法院新收各類案件67.4萬件，結(jié)案69.93萬件，同比增長16.83%、13.89%，結(jié)案率為82.4%，全國排名第三，案件結(jié)收比103.3%，全國排名第一。省法院改革三年來與改革前相比，收案總數(shù)同比增長58.7%，結(jié)案總數(shù)同比增長65.5%，人均辦案數(shù)同比增長233件。服判息訴率下降了1.93個百分點(diǎn)，二審發(fā)改率同比略有增長，再審發(fā)改率持平，辦案周期同比延長了12.9天。審判質(zhì)效呈穩(wěn)步提升、有效改善的良好態(tài)勢。省人民檢察院著重通過發(fā)揮案管部門職能、控告舉報倒逼、督察監(jiān)察、檢察長和上級院監(jiān)督等方式促進(jìn)司法質(zhì)效提升。截至2018年10月31日，流程監(jiān)控發(fā)出問題提示和見紅通知6481份，公開法律文書66241份，評查各類案件30630件；同期，全省三級院控告部門受理辦案違法線索58件，阻礙辯護(hù)人、訴訟代理人行使訴訟權(quán)利線索87件，分別辦理47件、83件；同期，全省三級共督察案件621件，發(fā)現(xiàn)問題603起，督促糾正523起；同時，明確檢察長對司法辦案的職務(wù)指令權(quán)、收起權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)，強(qiáng)化上級院對下級院不當(dāng)裁決的撤銷、變更及指定異地管轄。

5.社會評價整體肯定、趨于滿意

“每一個價值體系，特別是道德體系及其核心的正義觀念，是一個社會現(xiàn)象，是社會的產(chǎn)物。”[2]湖南省領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)員調(diào)查結(jié)果顯示，對湖南省司法責(zé)任制改革總體感覺選擇“比較滿意”及“滿意”選項(xiàng)的占72.7%。對湖南省法官檢察官辦案主體地位增強(qiáng)、“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”感覺選擇比較滿意及以上的占50%以上。司法系統(tǒng)問卷調(diào)查顯示，司法系統(tǒng)人員對司法責(zé)任制改革現(xiàn)狀的評價達(dá)到比較滿意及其以上的數(shù)量比例同樣超過了50%，也從一定程度上客觀反映了湖南省近年來改革方面所取得的成績。律師系統(tǒng)調(diào)查問卷顯示，律師行業(yè)對湖南省司法責(zé)任制改革現(xiàn)狀的評價達(dá)到比較滿意及以上的占58.87%，也一定程度上客觀反映了湖南省近年來司法責(zé)任制改革所取得的成績。

(三)突出亮點(diǎn)

1.湖南省法院系統(tǒng)創(chuàng)設(shè)“四類案件”識別監(jiān)管機(jī)制

2015年9月，最高人民法院制定《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》明確強(qiáng)調(diào)對“四類案件”進(jìn)行個案監(jiān)督。2015年以來，湖南省法院系統(tǒng)圍繞 “四類案件”個案監(jiān)督的落地實(shí)踐及政策優(yōu)化做出系列探索。2018年5月，在總結(jié)探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，湖南省高級人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)院庭長審判監(jiān)督管理職責(zé)的辦法(試行)》，進(jìn)一步細(xì)化最高人民法院確定的院庭長有權(quán)事中監(jiān)督的“四類案件”的范圍，即涉及群體性糾紛的案件，疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的案件，可能發(fā)生類案沖突的案件，可能發(fā)生違法審判的四類案件。湖南法院創(chuàng)設(shè)的“四類案件”識別監(jiān)管辦法獲得最高人民法院高度肯定并向全國推廣，其主要做法和經(jīng)驗(yàn)吸收進(jìn)最高人民法院于2018年12月4日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》(法發(fā)〔2018〕23號)中第14條“進(jìn)一步完善四類人員識別監(jiān)管制度”的內(nèi)容之中，向全國推行。

2.長沙縣法院率先創(chuàng)新審判模式

自2013年起，長沙縣法院就將頂層設(shè)計(jì)和基層探索充分結(jié)合，以原有的財(cái)政預(yù)算、人員編制、硬件配置成功緩解案多人少矛盾，逐步形成案件“繁簡分流、事實(shí)分流、爭點(diǎn)分流”的“三分式”審理模式。2014年3月，中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及其貫徹實(shí)施分工方案》，進(jìn)一步為長沙縣法院審判程序改革和審判標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案的落實(shí)提供了契機(jī)，可以說，長沙縣的“三分式”改革是司法體制改革有序推進(jìn)內(nèi)生式改革的全國領(lǐng)先?！叭质健睂徟心Ｊ揭詢?yōu)化訴訟程序、建立庭前會議、推進(jìn)“三分式”裁判文書為核心。通過優(yōu)化訴訟程序，近五年來，長沙縣法院在收案數(shù)上升127.45%的情況下，結(jié)案數(shù)上升168.76%，存案數(shù)連續(xù)三年降低。2018年結(jié)案率為90.17%，上訴率低于5%，發(fā)改率下降到1.73%，位居全國法院第一。通過庭前會議，當(dāng)事人的調(diào)解率達(dá)50%。目前長沙縣法院是全國唯一一家在三大訴訟程序同時推廣庭前會議的法院。2018年全院當(dāng)庭宣判率達(dá)80.24%，其中民二庭當(dāng)庭宣判率達(dá)到92.47%，民事案件平均審理天數(shù)僅64.5天，簡易程序案件審限內(nèi)結(jié)案率達(dá)100%。通過推出“三分式”裁判文書，裁判文書篇幅減少40%，說理部分比增加50%，文書制作率大幅提高，部分當(dāng)事人庭審結(jié)束后30分鐘即可領(lǐng)取裁判文書，群眾對改革后文書滿意度達(dá)98%。

3.瀏陽市法院強(qiáng)化制度創(chuàng)新提升法律效果領(lǐng)先全國司法系統(tǒng)

瀏陽市人民法院推進(jìn)制度創(chuàng)新，建立執(zhí)行攻堅(jiān)黨支部和執(zhí)行網(wǎng)格員制度，獲最高人民法院周強(qiáng)院長認(rèn)可。該院執(zhí)結(jié)的“介面光電公司員工勞動爭議執(zhí)行系列案”，作為社會效果和法律效果好的典型案例，于2018年3月成為全省法院唯一獲評全國法院十大執(zhí)行案件。瀏陽市人民法院建立執(zhí)行攻堅(jiān)黨支部和執(zhí)行網(wǎng)格員制度圍繞“四個核心指標(biāo)”，通過精準(zhǔn)查控、公開曝光、開啟“020”執(zhí)行互助機(jī)制等創(chuàng)新舉措，促成一批執(zhí)行積案難案得到圓滿執(zhí)結(jié)。一方面，在全國率先啟用“村村響”廣播助力執(zhí)行，另一方面，在湖南首家借助“易執(zhí)行”平臺曝光失信被執(zhí)行人，三是推出執(zhí)行互助“020”模式，以微信為載體，構(gòu)建便捷報告、橫向聯(lián)動、快速反應(yīng)、及時反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“線上”積極舉報，“線下”高效處置，開啟執(zhí)行+互聯(lián)網(wǎng)的“020”模式。自2016年以來，瀏陽市人民法院共收案12657件，結(jié)案12028件，執(zhí)結(jié)率為95.03%，執(zhí)行標(biāo)的額為13.78億元，信訪案件化解率為100%，基本完成了三個90%及一個80%的目標(biāo)任務(wù)，目前已經(jīng)取得階段性優(yōu)勢，正在向贏取執(zhí)行攻堅(jiān)的整體勝勢全面推進(jìn)。

4.婁底婁星區(qū)法院開創(chuàng)全省法官助理定向培養(yǎng)制度先河

2016年9月，婁星區(qū)人民法院與湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院簽訂框架協(xié)議，在湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院建立婁星區(qū)人民法院法官助理培訓(xùn)培養(yǎng)基地，開創(chuàng)了全省法官助理定向培養(yǎng)制度先河。婁星區(qū)法院在大四課程中設(shè)置28個課時的法官助理專業(yè)課程，由婁星區(qū)法院院長牽頭，副院長、審判委員會委員、資深法官等人員組成教師團(tuán)隊(duì)，在兩個半月的時間內(nèi)完成課堂培訓(xùn)。2016年12月中旬，首批法官助理培訓(xùn)結(jié)束，24名學(xué)生與婁星區(qū)法院達(dá)成工作意向，其中外省的學(xué)生占了一半以上。與高校合作建立法院法官助理培訓(xùn)培養(yǎng)基地，實(shí)現(xiàn)了招錄人才與法院工作的無縫對接。

5.湖南省人民檢察院精準(zhǔn)嚴(yán)格推進(jìn)員額制改革

員額制改革過程中，湖南省人民檢察院應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)原理計(jì)算員額配置數(shù)開創(chuàng)了員額精準(zhǔn)配置的新模式，新模式通過精準(zhǔn)定位、精細(xì)測算、精準(zhǔn)配置三個方式實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理，引領(lǐng)全國。為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位，省人民檢察院破除員額認(rèn)識誤區(qū)，以各單位、各業(yè)務(wù)條線的辦案量作為配置員額的主要依據(jù)，使檢察官員額配置回歸司法辦案屬性；為實(shí)現(xiàn)精細(xì)測算，省人民檢察院按照員額比例限制，聘請統(tǒng)計(jì)專家，采用統(tǒng)計(jì)學(xué)原理、人力管理學(xué)原理，構(gòu)建“多指標(biāo)綜合綜合評價”數(shù)據(jù)模型，對員額需求進(jìn)行緊密測算。全省檢察機(jī)關(guān)員額檢察官省院123個，占比4.18%；市州院542個，占比18.42%；基層院2277個，占比77.39%。

6.長沙市雨花區(qū)檢察院探索“捕訴合一”模式

長沙市雨花區(qū)人民檢察院大膽提出“捕訴合一”理念，將原來的13個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡重組為6個機(jī)構(gòu)，將審查逮捕部門與公訴部門兩者職能打通，合二為一，實(shí)行“捕訴合一”這種新的辦案機(jī)制，系統(tǒng)性化解案多人少的改革難題。2014年以來，該院將原來的13個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡重組為刑檢一二三局、民行檢察局、檢務(wù)監(jiān)管局和檢務(wù)保障局等6個機(jī)構(gòu)，并探索“捕訴合一”，將審查批捕、審查起訴以及對偵查活動、訴訟活動以及刑事執(zhí)行活動的監(jiān)督均交由同一個員額檢察官行使。辦理審查逮捕時間大幅縮短，審查起訴平均用時由原來的58天降為28.56天，提高了辦案效率，保證了辦案質(zhì)量和司法效果。2018年5月，最高檢察院將該院具體做法全文轉(zhuǎn)發(fā)至全國各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院。

二、湖南省司法體制四項(xiàng)改革的困境與問題

湖南省司法體制四項(xiàng)改革存在一些問題，值得相關(guān)部門高度關(guān)注和重視。司法系統(tǒng)問卷調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為“頂層設(shè)計(jì)中部分改革舉措地方實(shí)踐的可操作性不強(qiáng)”占68.4%，認(rèn)為“地方實(shí)踐中各相關(guān)職能部門協(xié)同推進(jìn)的銜接性不足”占67.5%，認(rèn)為“改革舉措在基層落實(shí)的力度不夠”占52.6%。

(一)頂層設(shè)計(jì)中的困難和問題

1.員額制改革與實(shí)際結(jié)合不夠扎實(shí)充分，“案多人少”矛盾依然突出

一是員額比例確定沒有充分考慮不同地區(qū)司法管轄人口數(shù)、司法覆蓋面積數(shù)、案件審判難易度、一二審案件審理差異化等情形，動態(tài)化調(diào)整機(jī)制沒有完全形成，出現(xiàn)省市縣員額數(shù)不均衡、地區(qū)員額數(shù)不平衡、各地入額難易不一致等現(xiàn)象。二是員額法官檢察官數(shù)量嚴(yán)重不足，“案多人少”矛盾成為常態(tài)。三是法官檢察官辦案數(shù)量增加，壓力增大。長期辦案數(shù)量過重的情形對司法責(zé)任制度的實(shí)施造成一定影響，法官檢察官超負(fù)荷工作，在很大程度上很難保證辦案質(zhì)量，影響改革的良性開展。以長沙縣人民法院為例，近年來辦理的案件持續(xù)上升，2017年員額法官人均辦案293件，位列全省第四，同比增加108件，法官個人結(jié)案數(shù)最多達(dá)529件，2018年至今，已有3名員額法官結(jié)案數(shù)超過600件。司法系統(tǒng)在回答“人均辦案量逐年增幅程度有多大？”時，認(rèn)為“增幅很大”占到37.16%，認(rèn)為“增幅較大”占到36.75%。

2.司法人員分類管理改革政策制度不夠完善配套，改革獲利感不夠強(qiáng)

一是法官檢察官職業(yè)保障和動態(tài)調(diào)配機(jī)制不完善，影響改革積極性。改革后法官檢察官工資收入有所提高，但在多種因素共同作用下，特別是個別地方一次性獎勵政策未落實(shí)，實(shí)際待遇提升幅度未達(dá)預(yù)期，而且與改革后辦案量增加、工作負(fù)荷增大、辦案責(zé)任增強(qiáng)不能完全相適應(yīng)。同時，入額數(shù)越來越少、比例越來越小、難度越來越大、周期越來越長，部分優(yōu)秀年輕力量流動到辦案一線的難度加劇，斷層現(xiàn)象開始出現(xiàn)。二是司法輔助人員職業(yè)保障配套舉措沒有及時跟進(jìn)，影響改革整體效果。目前司法輔助人員選任為法官檢察官的通道沒有完全打通，單獨(dú)職務(wù)序列尚未完全建立，職業(yè)發(fā)展前景不明，人員流動性較大，不利于司法隊(duì)伍的穩(wěn)定與業(yè)務(wù)素質(zhì)改善，對辦案應(yīng)有的輔助功能還不能充分發(fā)揮。三是司法行政人員職業(yè)保障體系沒有完全形成，心理落差較大。改革后司法行政人員數(shù)量減少，承擔(dān)著繁重的行政事務(wù)性工作，但缺少工作發(fā)展和前景預(yù)期的制度性保障，頂層設(shè)計(jì)對此重視不夠，有一定的改革失落感，骨干人才流失較多，影響到改革效果的體現(xiàn)。司法系統(tǒng)在回答“法官檢察官的實(shí)際收入有沒有明顯提升”時，認(rèn)為“提升不多”占到55%，認(rèn)為“沒有提升”占到15.56%。在回答“法官檢察官的職業(yè)尊崇感有沒有明顯提升”時，認(rèn)為“提升不多”占到39.77%，認(rèn)為“沒有提升”占到31.92%。

3.省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理措施不夠健全周密，管理難度增加

一是人事統(tǒng)管出現(xiàn)脫節(jié)。法檢兩院人員編制統(tǒng)一歸屬省一級，實(shí)質(zhì)性管理則由地方承擔(dān)，分為三個層次分別由省委、市縣委、市縣委組織部管理，關(guān)系梳理不夠順暢，出現(xiàn)人員管理上的層級脫節(jié)。二是財(cái)物統(tǒng)管存在困難。法檢兩院財(cái)政支出的突發(fā)性與統(tǒng)管后經(jīng)費(fèi)預(yù)算的精細(xì)性存在矛盾，法檢兩院專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審批渠道不通暢，法檢兩院行政性采購成本增加、效率降低。全省245家市縣法檢兩院都成為省財(cái)政一級預(yù)算單位，省財(cái)政廳一個處室五名工作人員對應(yīng)此項(xiàng)工作，溝通成本增加、溝通效率降低、溝通難度加大、財(cái)物審批流程變慢。

4.司法責(zé)任制改革不夠具體細(xì)化，責(zé)任追究難以落實(shí)

司法責(zé)任制改革改變了過去辦案的層層審批機(jī)制，法官檢察官辦案享有一定的自主權(quán)和決定權(quán)，更需要對其司法權(quán)力進(jìn)行較為細(xì)致的監(jiān)督和約束。湖南省高院、省檢察院制定了省、市州、基層員額法官檢察官司法辦案權(quán)限規(guī)定等文件，以規(guī)范員額法官檢察官的司法權(quán)力。但現(xiàn)有內(nèi)容多為框架性意見，司法責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、司法責(zé)任范圍還不夠細(xì)化和具體，司法辦案中法官檢察官被追究司法責(zé)任的情形比較少見，還需要實(shí)質(zhì)性實(shí)施方案和程序規(guī)定加以規(guī)定，關(guān)于司法責(zé)任范圍、司法責(zé)任追究主體、司法責(zé)任追究程序等內(nèi)容需要進(jìn)一步加以明確。

(二)協(xié)同推進(jìn)中的困難和問題

1.領(lǐng)導(dǎo)組織體系需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同

一是省級層面需要加強(qiáng)協(xié)同。省委司法體制改革專項(xiàng)小組設(shè)在省委政法委，法檢兩院都是重要成員。省司法體制改革專項(xiàng)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省法檢兩院分頭推進(jìn)，由于具體工作任務(wù)不同，存在相互之間協(xié)調(diào)不充分、合力形成不足等問題。二是“省—市—縣”需要加強(qiáng)協(xié)同。改革中對市、縣具體情況調(diào)研不夠，有些政策沒有照顧地方實(shí)際；市縣對省級文件要求有不同理解，具體落實(shí)中三級之間存在著一定的障礙和壁壘。如部分地方對待法檢兩院的地方性經(jīng)費(fèi)獎勵和補(bǔ)貼不一樣，導(dǎo)致地方之間的不一致。三是部門之間需要加強(qiáng)協(xié)同。司法責(zé)任制改革不只是法檢兩院系統(tǒng)內(nèi)改革的事情，還涉及政法、組織、人力資源與社會保障、財(cái)政、編制等很多部門，各部門之間由于業(yè)務(wù)工作的特征與要求不一，在落實(shí)改革舉措中存在協(xié)同不夠等問題。如實(shí)施法官檢察官單獨(dú)職務(wù)序列后，省級法檢系統(tǒng)制定的文件，因與同級業(yè)務(wù)主管部門的協(xié)同不夠，法官檢察官與行政職級掛鉤的住房、醫(yī)療、差旅、車補(bǔ)等待遇保障在部分地方落實(shí)不到位問題仍存在。

2.改革推進(jìn)舉措需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同

一是一些關(guān)聯(lián)度高、相互制約的改革舉措推進(jìn)不同步，改革的系統(tǒng)性不夠強(qiáng)。如需要加強(qiáng)法檢系統(tǒng)協(xié)同配合，加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)交換；各地法官單獨(dú)職務(wù)序列等級晉升工作開展不平衡，一些地方?jīng)]有嚴(yán)格落實(shí)文件要求，嚴(yán)重影響了改革紅利的及時釋放。二是人員分類管理和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，受職務(wù)職級核定等因素影響，綜合行政部門人員晉升空間受限，相關(guān)配套舉措有待跟進(jìn)；省級財(cái)物統(tǒng)管改革后，一些地方經(jīng)費(fèi)保障不足，法檢兩院資產(chǎn)管理和歷史債務(wù)等問題有待配套解決。

3.督查評估機(jī)制需要進(jìn)一步健全完善

領(lǐng)導(dǎo)組織和牽頭單位過去較多使用專項(xiàng)督察、自查和通報等形式來推進(jìn)湖南省司法責(zé)任制改革，但是發(fā)揮的作用較為有限，包括建設(shè)任務(wù)調(diào)度推進(jìn)會議、調(diào)研督導(dǎo)活動以及對建設(shè)情況開展統(tǒng)計(jì)分析、原因分析和對策研討等評估落實(shí)機(jī)制等還沒有完全建立起來，沒有完善司法責(zé)任制改革的考核辦法。

(三)基層落實(shí)中的困難和問題

1.基層司法輔助人員缺編情況嚴(yán)重，組建穩(wěn)定的辦案團(tuán)隊(duì)難度較大

組建相對穩(wěn)定的1∶1∶1的辦案團(tuán)隊(duì)是司法責(zé)任制改革的重要內(nèi)容。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層司法輔助人員數(shù)量嚴(yán)重不足、缺編情況嚴(yán)重、素質(zhì)參差不齊、流動性較大的問題比較突出，同時，其招錄、培訓(xùn)、待遇等相對滯后，導(dǎo)致司法輔助人員保障不足，力量難以得到充實(shí)，組建穩(wěn)定的辦案團(tuán)隊(duì)難度較大，不利于司法隊(duì)伍素質(zhì)的提升和司法質(zhì)效的提高。

2.基層司法行政工作力量保障不足

司法人員分類管理將優(yōu)秀的人才向辦案一線流動，導(dǎo)致后勤保障、綜合管理等行政人員人數(shù)減少、力量減小、質(zhì)量減弱，由于司法行政人員缺乏單獨(dú)的職業(yè)保障改革措施，交流途徑受限，其職業(yè)認(rèn)同感和職業(yè)尊榮感嚴(yán)重不足，很多參與座談的負(fù)責(zé)人表示“過去政工部門是熱門，大家都爭著去，現(xiàn)在很多人都不愿去?！睋?jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南省檢察系統(tǒng)有72個基層院政法編制在50個以下，按照司法行政人員占比不超過15%的規(guī)定，50人的基層院只能有7名司法行政人員，出現(xiàn)留人難、進(jìn)人難、運(yùn)轉(zhuǎn)保障難的情況。法檢兩院客觀上都存在大量行政管理事項(xiàng)需要處理，法檢兩院的高效運(yùn)轉(zhuǎn)也離不開行政團(tuán)隊(duì)的支撐。司法人員分類管理后為司法行政人員提供相應(yīng)的職業(yè)保障，提升基層司法行政崗位的吸引力是要引起關(guān)注的問題。

3.基層法官檢察官放權(quán)之后監(jiān)督管理仍需加強(qiáng)，辦案質(zhì)量需進(jìn)一步提升

提升司法辦案的質(zhì)量和水平是司法責(zé)任制改革的目的和初衷，實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革后一審案件發(fā)改率在部分地方有所上升，同案不同判的現(xiàn)象在部分地方有所存在。原因在于改革后法官檢察官辦案自主權(quán)和決定權(quán)得到落實(shí)，原來由院庭長、審委會檢委會把握裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的職能予以大量取消，但對案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理的機(jī)制沒有得到較好的轉(zhuǎn)化，雖然建立有法官聯(lián)席會議、檢察官聯(lián)系會議、專業(yè)法官會議等方式，但這些機(jī)制的制度化、常規(guī)化、具體化建設(shè)還有待完善，沒有能很好地實(shí)現(xiàn)對案件質(zhì)量把關(guān)和案件標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的職能進(jìn)行承接，業(yè)務(wù)指導(dǎo)平臺的功能尚未充分釋放。如何進(jìn)一步規(guī)范基層司法機(jī)關(guān)辦案的自由裁量權(quán)，確保法律適用統(tǒng)一，提升辦案的質(zhì)量和水平，還需要進(jìn)一步引起重視。

4.基層歷史遺留問題帶來人事管理上的難題

湖南省基層法檢兩院由于歷史原因在人員管理上有過多種編制的情形：一是全省檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有57人使用政法專項(xiàng)編制但未進(jìn)行公務(wù)員登記，不能參與檢察人員分類管理。二是有的地方工勤人員占用政法專項(xiàng)編制，全省檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有280名工勤人員占用政法專項(xiàng)編制。三是有的地方還有少數(shù)事業(yè)編制人員、工勤編制人員，其中有的事業(yè)編制人員過去參與過辦案，現(xiàn)在不納入司法人員管理，無辦案資格，無形中加大了這部分人的失落感。湖南省某地市縣兩級法院此類人員總數(shù)加起來有60多人。這類人員工資收入不由省財(cái)政統(tǒng)一保障，由各基層單位來支付，增加了基層法檢兩院的壓力。同時，這部分人員在改革中感覺被邊緣化，湖南省某地級市法院此類人員還發(fā)生過到長沙上訪的事件，在改革中需要引起重視。

(四)群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題

1.群眾對司法責(zé)任制改革充滿期待，但受益感不夠強(qiáng)

提升司法公信力，是人民群眾反映比較集中和強(qiáng)烈的一個愿望。隨著改革陸續(xù)推進(jìn)，由于一些改革措施沒有得到真正落實(shí)，與群眾的期盼還有一定的距離，受益感不強(qiáng)。群眾在回答“司法責(zé)任制改革積極效應(yīng)”時，認(rèn)為“辦案質(zhì)量更高”占到70.8%，認(rèn)為“辦理案件更公平”占到68.1%，認(rèn)為“辦案效率更高”占到66%，認(rèn)為“司法隊(duì)伍建設(shè)更專業(yè)化、職業(yè)化”占到76.2%。但在回答“司法責(zé)任制改革帶來的變化受益”時，認(rèn)為“有明顯感受并受益”選項(xiàng)者占19.72%，認(rèn)為“有一定感受并受益”占到40.43%，認(rèn)為“無明顯感受和受益”占到34.89%。湖南省領(lǐng)導(dǎo)干部在回答“司法責(zé)任制改革帶來的變化受益”時，認(rèn)為“有明顯感受并受益”選項(xiàng)者占7.4%，認(rèn)為“有一定感受并受益”選項(xiàng)者占47.4%，認(rèn)為“無明顯感受和受益”占38.5%。

2.律師對司法責(zé)任制改革效果的評價沒有達(dá)到預(yù)期

司法責(zé)任制改革效果首先是律師和當(dāng)事人更能明確感知的。律師界對改革前后法官檢察官工作的積極性與主動性給予了肯定評價。但也存在律師權(quán)利保障不周全和律師與法官檢察官溝通不暢等問題。律師在回答“改革所帶來司法機(jī)關(guān)工作的改善程度”時，認(rèn)為“改善不多”的占49.19%，認(rèn)為“沒有改善”的占8.87%。在回答“律師執(zhí)業(yè)權(quán)利有效改善程度”時，認(rèn)為“改善不多”的占50%，認(rèn)為“沒有改善”的占8.87%。

3.宣傳傳導(dǎo)不夠充分

當(dāng)前司法責(zé)任制改革的宣傳方法少、力度弱，立體式、多樣化和廣參與的宣傳傳導(dǎo)機(jī)制沒有完全形成，宣傳教育力度不夠，群眾對湖南省改革情況了解不夠。群眾在回答“對司法責(zé)任制改革是否了解”時，認(rèn)為“非常了解”占12.48%，認(rèn)為“略有了解”占66.52%，認(rèn)為“完全不了解”占20.99%。湖南省領(lǐng)導(dǎo)干部在回答“司法責(zé)任制是否了解”時，認(rèn)為“非常了解”的占1.45%，認(rèn)為“基本了解”的占23.1%，認(rèn)為“了解不多”的占64.5%，認(rèn)為“完全不了解”的占10.1%。

4.社會參與不夠全面

“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經(jīng)濟(jì)等發(fā)達(dá)的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值”。[3]湖南省司法體制改革的社會參與機(jī)制沒有完全形成，社會公眾參與改革政策制定、政策執(zhí)行和效果評價方面的積極性還沒有充分調(diào)動起來，對于推動改革發(fā)展的積極作用還沒有充分顯現(xiàn)。特別是律師作為法治建設(shè)的重要力量，參與司法責(zé)任制改革并發(fā)揮積極作用方面沒有得到很好地體現(xiàn)。律師在回答“參與司法責(zé)任制改革的程度”時，認(rèn)為“參與程度不大”的占47.58%，認(rèn)為“根本沒有參與”的占10.48%。

三、湖南省司法體制四項(xiàng)改革的對策建議

司法責(zé)任制改革是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，事關(guān)全省法治建設(shè)的大局和每一個群眾的切身利益?！皬?qiáng)調(diào)傳統(tǒng)力量與新的力量，具有同等的重要性是必要的”。[4]推進(jìn)全省司法責(zé)任制改革，既要立說立行、真抓實(shí)干，又要緊抓不松、久久為功，持續(xù)性地把各項(xiàng)工作任務(wù)向縱深推進(jìn)，加快全省改革步伐。

1.優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，確保改革方案科學(xué)可行

“任何法律制度的根本目標(biāo)都不應(yīng)當(dāng)是為了建立一種權(quán)威化的思想，而是為了解決實(shí)際問題，調(diào)整社會關(guān)系，使人們比較協(xié)調(diào)，達(dá)到一種制度上的正義?！盵5]進(jìn)一步完善全省改革的頂層設(shè)計(jì)，關(guān)鍵是要認(rèn)真領(lǐng)會中央關(guān)于改革的原則、目標(biāo)和任務(wù)的要求，堅(jiān)持正確方向，遵循建設(shè)規(guī)律，切合地方實(shí)際，突出基礎(chǔ)重點(diǎn)。要根據(jù)中央要求加大湖南省改革力度，確保四項(xiàng)制度改革均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)推進(jìn)。一是要更加注重調(diào)查研究，改革文件和方案一定要進(jìn)行充分調(diào)查研究，并密切結(jié)合各地不同部門的實(shí)際，防止閉門造車或者生搬硬套。二是要始終堅(jiān)持改革的正確方向，緊緊圍繞“讓審理者裁判、讓裁判者審理”和充分發(fā)揮司法人員積極性、主動性的要求，進(jìn)一步放權(quán)到位，切實(shí)提高司法人員的職業(yè)保障待遇。三是要讓改革紅利惠及到各類司法人員，讓他們都能人盡其才，都能感受改革的活力，讓各類司法人員都能為建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度貢獻(xiàn)才智。四是要尊重和遵循司法規(guī)律，按照司法工作本身的特點(diǎn)和要求來設(shè)計(jì)改革方案，在切實(shí)保障司法機(jī)關(guān)能夠依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)的同時，加強(qiáng)對司法權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督管理，完善法官檢察官聯(lián)席會議、專業(yè)法官檢察官會議等形式，使司法責(zé)任制度更加健全。五是要突出重點(diǎn)，在問題更多、難度更大的重點(diǎn)改革領(lǐng)域要重點(diǎn)部署、重點(diǎn)安排、重點(diǎn)推進(jìn)，特別要加快完善司法人員分類管理和職業(yè)保障改革，完善三類司法人員的職業(yè)保障和發(fā)展通道，要加快完善省以下地方法院檢察院人財(cái)物省級統(tǒng)一管理體制的改革，讓人財(cái)物能夠真正由省一級統(tǒng)管起來，優(yōu)化流程，完善制度，減少因人財(cái)物統(tǒng)管而給地方帶來的不便。

2.強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)改革推進(jìn)協(xié)同有力

當(dāng)前改革面臨的矛盾錯綜復(fù)雜，許多問題牽一發(fā)而動全身，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。一是要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，將司法責(zé)任制改革納入全省改革大局，服從省委統(tǒng)一部署安排，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。各主要牽頭部門要積極履職，主動作為，相互對接，加大對改革任務(wù)的組織協(xié)調(diào)力度，切實(shí)擔(dān)負(fù)起牽頭主抓的責(zé)任；各參與單位和實(shí)施單位要各負(fù)其責(zé)，切實(shí)完成好自己分管領(lǐng)域內(nèi)的改革任務(wù)，并站在全局的高度與其他部門改革搞好配合。二是要抓好改革政策的全面配套，改革方案設(shè)計(jì)中要注重各項(xiàng)措施之間的前后呼應(yīng)、左右聯(lián)系，強(qiáng)化改革政策之間的相互銜接和配合，推動各方面改革平衡發(fā)展。三是要強(qiáng)化改革的大局意識和全局觀念，各改革參與單位要牢牢把握改革方向，準(zhǔn)確理解改革文件，防止可能出現(xiàn)的保護(hù)主義和部門主義，避免因?yàn)闄?quán)力和利益的深度調(diào)整而出現(xiàn)的消極懈怠甚至抵觸情緒。

3.緊扣改革目標(biāo)，強(qiáng)化改革措施落地落實(shí)

緊扣司法責(zé)任制改革的目標(biāo)，即以實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判”構(gòu)建符合司法規(guī)律又符合基層實(shí)際的司法權(quán)力運(yùn)行新機(jī)制，全面落實(shí)司法責(zé)任制?！罢l辦案誰負(fù)責(zé)”是此輪司法責(zé)任制改革的目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)，要按照審判權(quán)、檢察權(quán)的不同屬性，科學(xué)配置審判、審判管理、審判監(jiān)督職權(quán)，對辦案組織、職責(zé)邊界、責(zé)任追究形成一系列制度規(guī)范。一是要完善司法“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，解決權(quán)力的科學(xué)配置問題，把司法權(quán)放到位，同時保障“放權(quán)而不放任”。二是構(gòu)建既符合實(shí)際又遵循司法規(guī)律的辦案團(tuán)隊(duì)，形成以辦案團(tuán)隊(duì)為辦案主體的司法權(quán)力運(yùn)行組織架構(gòu)，解決權(quán)力的科學(xué)運(yùn)行問題。結(jié)合案件數(shù)量、案件類型、一審二審審判特點(diǎn)，分門別類采取“1+N+N”或者“1+N”的辦案模式，避免一刀切。三是明晰責(zé)任追究制度，解決責(zé)任如何承擔(dān)的問題。對審判、管理、監(jiān)督、保障、考核、評價、追責(zé)進(jìn)行一體安排，實(shí)現(xiàn)辦案機(jī)制、評價機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、保障機(jī)制的有序銜接，區(qū)分專業(yè)素養(yǎng)差別、一般工作失誤、故意過失等不同情況，真正落實(shí)“讓審理者裁判”，真正做到“讓裁判者負(fù)責(zé)”。

4.突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，推進(jìn)改革效果整體提升

司法責(zé)任制改革中有一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)影響到改革的整體效果，需要重點(diǎn)關(guān)注和對待。一是大力推進(jìn)司法輔助人員的職業(yè)保障和晉升發(fā)展制度改革，讓改革紅利更多惠及于參與司法改革的人員。建立類似于法官檢察官單獨(dú)職務(wù)保障序列的司法輔助人員單獨(dú)職務(wù)序列和薪酬保障體系，探索完善司法輔助人員特有的職務(wù)、考評、晉升等管理制度，增強(qiáng)司法輔助人員的尊重感，同時，打通司法輔助人員向法官檢察官流動的發(fā)展通道，減少人為障礙，科學(xué)設(shè)置門檻，讓司法輔助人員向法官檢察官隊(duì)伍能夠正常、有序、及時流動，讓更多優(yōu)秀人才和青年人才能夠向辦案一線流動。二是建立司法行政人員的發(fā)展機(jī)制，擴(kuò)大司法行政人員晉升發(fā)展的空間，探索與其他行政部門公務(wù)員的交流互通機(jī)制，為他們的職業(yè)發(fā)展設(shè)置更多的路徑。三是深化人財(cái)物統(tǒng)管改革配套機(jī)制建設(shè)，加快建立適應(yīng)統(tǒng)管形勢要求的保障管理體制。人財(cái)物由省統(tǒng)管后，市級院對基層院的行政管理職能被虛化和弱化。而市級院處于中樞位置，在人財(cái)物等方面可以承擔(dān)起更多的協(xié)調(diào)、復(fù)核、統(tǒng)籌職能，可以最大化地減少統(tǒng)管后帶來人財(cái)物管理關(guān)系上的問題。在條件具備的情況下，在市級兩院可以設(shè)立“司法政務(wù)協(xié)調(diào)中心”，發(fā)揮承上啟下的作用。

5.堅(jiān)持問題導(dǎo)向，全面精準(zhǔn)發(fā)力攻堅(jiān)破冰

應(yīng)當(dāng)將改革中存在的最突出問題作為后續(xù)改革的主攻方向和發(fā)力點(diǎn)，不為改革而改革，不貪多求全，不一味求快，聚焦問題、精準(zhǔn)發(fā)力，才能有效解決這些突出問題，提高改革的整體效果。一是推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革，深化繁簡分流，從制度上緩解“案多人少”問題。“案多人少”矛盾已經(jīng)成為改革中不可回避的問題，也是省市縣三級司法機(jī)關(guān)所共同面臨的問題。在當(dāng)前政法專項(xiàng)編制不足、員額比有限的情況下，可以通過完善機(jī)制來彌補(bǔ)這一缺口。加快推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革，完善法院委托、委派調(diào)解制度，加強(qiáng)訴調(diào)對接，完善與訴訟有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛化解機(jī)制，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)募m紛解決方式，將一批矛盾糾紛化解在訴前，從源頭上減輕司法機(jī)關(guān)的壓力。深化案件繁簡分流制度改革，推行“繁簡分流、簡案快辦”，通過優(yōu)化司法資源，用少部分的司法力量辦結(jié)大多數(shù)的簡單案件。二是推進(jìn)勞動合同制司法輔助人員制度改革，加強(qiáng)校院合作，從根本上緩解“司法輔助人員嚴(yán)重不足”問題?！八痉ㄝo助人員嚴(yán)重不足”矛盾是司法責(zé)任制改革中比較突出的問題，省市縣三級司法機(jī)關(guān)都不同程度存在。在當(dāng)前司法編制較緊、司法輔助人員薪酬待遇職業(yè)保障有限的情況下，可以通過招錄機(jī)制創(chuàng)新來解決。加大勞動合同制司法輔助人員的招錄力度，提升發(fā)展空間和薪酬待遇，特別是可以通過加強(qiáng)院校合作，從高等院校法學(xué)院系中招聘大學(xué)法學(xué)畢業(yè)生來從事法官助理，可以使司法機(jī)關(guān)辦案的輔助力量很快得以充實(shí)。三是推進(jìn)人力資源與薪酬保障資源進(jìn)一步向基層傾斜，從總體上解決基層工資待遇“提升不夠”的問題?；鶎釉禾幚斫^大多數(shù)案件，處于糾紛解決與案件辦理的第一線，程序性事項(xiàng)更為繁瑣，基層法檢兩院辦案壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他，客觀上需要更多的人力資源與薪酬保障投入。目前基層的薪酬保障體系并不足以滿足基層司法實(shí)踐的需求，在司法人員與司法輔助人員的配比、薪酬保障提升幅度方面進(jìn)一步向基層傾斜，可以在職級和薪級晉升標(biāo)準(zhǔn)和人數(shù)線之上就基層法檢兩院進(jìn)行特殊的設(shè)計(jì)，適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)和較高職級或薪級人數(shù)的限制；提升基層補(bǔ)貼的數(shù)額；提升加班補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。

6.擴(kuò)大社會參與，提高人民群眾的獲得感

“普遍地重視人則是一個社會能夠正常運(yùn)行和保持穩(wěn)定的關(guān)鍵之一。”[6]下一步改革要緊緊圍繞突出重點(diǎn)、提高改革整體效能、擴(kuò)大改革受益面做文章。一是要以人民群眾反映強(qiáng)烈的問題作為突破口擴(kuò)大改革成效，加大對群眾意見集中的問題、律師權(quán)益保障問題、司法公正和司法效率的問題、基層司法力量不足等問題的改革力度，增進(jìn)人民群眾對司法改革的信任度和獲得感。二是進(jìn)一步加大改革的宣傳引導(dǎo)和信息發(fā)布，及時發(fā)送和傳播改革的相關(guān)信息，主動回應(yīng)社會關(guān)切，讓人民群眾更多了解湖南省司法責(zé)任制改革的進(jìn)展及其成效，不斷提高對改革的支持度和認(rèn)同感。三是要完善改革推進(jìn)的公眾參與機(jī)制，豐富公眾參與改革的形式，拓寬公眾參與改革的渠道，特別是擴(kuò)大律師、訴訟當(dāng)事人參與司法責(zé)任制改革的空間和機(jī)會，加大社會監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮人民群眾推動改革發(fā)展的積極作用，強(qiáng)化改革的外部推動力。

【注 釋】

① 法院檢察院的司法警察不屬于“司法人員分類管理改革”的范圍，按照中央要求列入執(zhí)法勤務(wù)類人民警察單獨(dú)職務(wù)序列管理。根據(jù)中央關(guān)于全面深化公安改革的部署，湖南省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革已于2016年啟動改革試點(diǎn)。