黃河流域甘肅段綠色發(fā)展機制探析

呂志祥,吳重佑

( 蘭州理工大學 法學院,甘肅 蘭州 730050)

1 黃河流域甘肅段綠色發(fā)展概述

1.1 綠色發(fā)展理念的提出

綠色發(fā)展理念在2015年黨的十八屆五中全會上被正式提出,是我國未來發(fā)展的新型指導理念。從內(nèi)涵來看,綠色發(fā)展理念是相較于傳統(tǒng)發(fā)展理念的一次徹底的模式革新,是在綜合評估我國環(huán)境保護態(tài)勢和資源能源儲蓄量的多種限制性條件下,將生態(tài)利益保護作為發(fā)展重要落腳點與堅實支撐點的一種新型發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念的提出必將帶來一次大刀闊斧、產(chǎn)生深遠影響的改革。綠色發(fā)展理念的內(nèi)涵至少包括以下幾點:一是要將保護環(huán)境、節(jié)約資源作為經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要素;二是要把實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境這三方面的均衡、和諧、可持續(xù)發(fā)展作為綠色發(fā)展的目標;三是既要重視經(jīng)濟活動過程的“綠色化”,又不放棄對“生態(tài)化”經(jīng)濟活動結果的不竭追求[1]。

自我國改革開放以來,伴隨著經(jīng)濟迅猛發(fā)展產(chǎn)生了一系列生態(tài)問題,日益加劇的生態(tài)危機致使我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民日常生活遭受嚴峻考驗和重大威脅?；谏鲜霰尘?綠色發(fā)展理念被提出并確立。綠色發(fā)展理念與傳統(tǒng)發(fā)展理論的不同之處在于:它強調(diào)人與自然的和諧相處、協(xié)調(diào)統(tǒng)一,而非過去的人與自然之抵牾和對立姿態(tài)。事實上,從某種意義上說,綠色發(fā)展理念與可持續(xù)發(fā)展理念有著異曲同工之處,它們都指明了經(jīng)濟發(fā)展不應該是一個獨善其身的過程,發(fā)展的同時還需兼顧生態(tài)環(huán)境的保護與平衡,從而在不斷的探索實踐中邁向人與自然互利共贏的光明坦途。綠色發(fā)展理念與以往傳統(tǒng)觀點不同,它改變了我國之前過度追求經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境資源保護的發(fā)展格局。綠色發(fā)展理念很好地貫徹了習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”這一重要思想,即在經(jīng)濟發(fā)展過程中要始終堅持把保護生態(tài)環(huán)境放在關鍵位置,堅定不移地秉承節(jié)約自然資源的準則,杜絕以破壞生態(tài)為代價和前提的經(jīng)濟增長行為。

1.2 黃河流域甘肅段綠色發(fā)展之現(xiàn)狀

黃河流域甘肅段在整個黃河流域中居于重要位置,說它有命門之重也并不為過。黃河流域甘肅段地跨9個市(州),面積達14.31 km2,分布于蘭州、天水等省內(nèi)重要城市。流域內(nèi)人口約1 835萬,占全省的70%以上。2018年,沿黃河流域9市(州)完成地區(qū)生產(chǎn)總值6 236億元,占全省的75.6%[2]。在甘肅境內(nèi),黃河干流流經(jīng)甘南藏族自治州、臨夏回族自治州、蘭州市和白銀市。流域在甘肅省的大支流有湟水、莊浪河、大夏河、洮河、祖厲河、渭河、涇河等,甘肅省省會蘭州市是黃河唯一穿城而過的省會城市,黃河流域60%以上的水資源來自蘭州以上河段。雖經(jīng)持續(xù)治理,黃河流域甘肅段的綠色發(fā)展狀況卻不容樂觀。

黃河流域環(huán)境保護與生態(tài)建設水平受歷史、文化和經(jīng)濟發(fā)展等因素影響,各個省份不盡相同。在黃河流經(jīng)的9個省份當中,甘肅省經(jīng)濟增長綠化度指數(shù)值為0.047,全國各省份排名29名;政府政策支持度指數(shù)值僅為0.120,全國各省份排名25名;但其資源環(huán)境承載潛力指數(shù)值為0.163,排名全國各省份第三名。通過數(shù)據(jù)不難看出,甘肅省經(jīng)濟增長綠化度及政府政策支持度相對較低,但資源環(huán)境承載潛力表現(xiàn)較為突出,這也體現(xiàn)了我國西部大部分地區(qū)的普遍情況[3]。2010年以來,甘肅省在生態(tài)環(huán)境廳的帶領下,借鑒長江流域“查、測、溯、治”的調(diào)研模式,因勢利導展開了黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境及污染現(xiàn)狀的相關調(diào)查研判工作。調(diào)查顯示,黃河干流水質(zhì)較以前已有顯著提高,Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面比例由2011年的87.5%上升到2016年的100%,且在2017—2020年持續(xù)保持該比例。黃河流域生態(tài)環(huán)境狀況屬于“良”和“一般”,無“較差”和“差”。為了加速黃河流域甘肅段的綠色發(fā)展進程,2020年10月24日蘭州大學黃河流域綠色發(fā)展研究院揭牌,表示將全力聚焦生態(tài)環(huán)境保護,推進水資源集約利用;以此搭建國際交流窗口和平臺,解決中外流域科學研究領域的關鍵科學問題與技術難題,這也在極大程度上意味著黃河流域甘肅段的綠色發(fā)展正向著有序化、專業(yè)化的方向穩(wěn)步前進。

2 黃河流域甘肅段綠色發(fā)展之窘境分析

2.1 生態(tài)環(huán)境脆弱,綠色投入不足

甘肅省地處我國西北地區(qū),地理環(huán)境特殊,地貌豐富多樣,生態(tài)環(huán)境較為脆弱。長期以來的固體廢物傾倒以及無節(jié)制的礦石開采和畜牧生產(chǎn),導致黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境退化嚴重,大量濕地遭受人為破壞,整體生態(tài)環(huán)境不堪重負。生態(tài)環(huán)境資源狀況又是制約流域綠色發(fā)展的關鍵性因素,這就導致了黃河流域甘肅段在綠色發(fā)展中處于黃河流經(jīng)9省的末端。除生態(tài)環(huán)境外,綠色投入也是保障綠色發(fā)展有力推進的重要因素,然而甘肅省的綠色投入狀況一直不盡如人意,是黃河流域內(nèi)唯一處于低水平的省區(qū),較排名靠前的山東、寧夏等省份(自治區(qū))差距較大。以2014年為例,寧夏的綠色投入TOPSIS評價值為0.527 5,而甘肅省僅為0.227 8,不到寧夏的一半[4]。省內(nèi)基礎設施建設投入更是不足,以2017年為例,甘肅省每萬人擁有公交車輛統(tǒng)計數(shù)值為10.520臺,全國各省份排名第29,相對于年平均值(14.222臺)有較大差距。農(nóng)村人均改廁的政府投資更是僅為11.114元/人,低于全國測評均值13.797元/人。

2.2 綠色發(fā)展支撐力薄弱,發(fā)展動力不足

黃河流域甘肅段綠色發(fā)展支撐力薄弱、發(fā)展動力不足,一定程度上要歸因于地方政策及產(chǎn)業(yè)結構。地方政策導向具有較強的主觀性,黃河沿岸9省各不相同,以2018年為例,甘肅省環(huán)境保護政府支出占財政支出比重的統(tǒng)計數(shù)值為3.093%,低于全國測評均值3.099%。當然,甘肅省經(jīng)濟發(fā)展較其他發(fā)達省份有明顯差距,因而其生態(tài)投入難免不足,更何況當?shù)刂T多財政資金需向農(nóng)村扶貧等方面大力傾斜,但這一定程度上也反映了甘肅省一直以來“重經(jīng)濟、輕生態(tài)”的政策導向。產(chǎn)業(yè)結構層面,甘肅工業(yè)結構性矛盾突出,重工業(yè)在工業(yè)結構中一直占絕對比重,重工業(yè)中采掘業(yè)和原材料工業(yè)比例偏高,對資源、能源依賴程度強,近年來,工業(yè)在發(fā)展的同時,也極大程度地損害了生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟發(fā)展方面,黃河流域甘肅段表現(xiàn)出顯著的粗放型經(jīng)濟特征,經(jīng)濟綠色發(fā)展效率低,經(jīng)濟增長方式遲遲沒能加速轉(zhuǎn)變,單位GDP能源損耗量巨大且污染物排放量沒能得到較好的控制。從根本上說,這與甘肅省固化落后、疲態(tài)盡顯的經(jīng)濟發(fā)展模式息息相關,尤其是黃河流域沿河兩岸產(chǎn)業(yè)結構性污染問題亟待解決。加之地方經(jīng)濟相對落后,因此,縱使甘肅省政府早已將綠色低碳發(fā)展的理念大聲喊出,但沒能徹底落到實處的口號只能致使以煤炭為主的老舊產(chǎn)能結構粗糙而機械地延續(xù)下去,總體看來,經(jīng)濟總量與污染物排放總量依舊呈現(xiàn)出成正比增長的趨勢。

2.3 管理部門生態(tài)意識不足,執(zhí)法積極性有待提升

我國是一個多省份的大國,上中下游各省份之間出現(xiàn)的流域問題各不相同,行政區(qū)域劃分所導致的地方保護主義力量猖獗、屢禁不止,嚴重影響了執(zhí)法的通達流暢。黃河流域是一個整體,然而各地方有關執(zhí)法部門互相推諉責任、趨利避害,

延緩了流域整體綠色發(fā)展的速度。目前我國實踐當中,并沒有一個整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地區(qū)有關部門相互合作的機構,機構之間職能交叉、重疊,增加了協(xié)同的難度,這導致在流域的治理中各地方各自為政、協(xié)同不足,縱向?qū)用娓鱾€地方逐級推卸責任,橫向?qū)用娓堑胤奖Ｗo嚴重。與此同時,執(zhí)法人員業(yè)務素質(zhì)較低,有些人員甚至缺乏專業(yè)技能,培訓便上崗就職,導致流域執(zhí)法過程中行動力差、效率低,各執(zhí)法人員之間無法形成通達的協(xié)調(diào)配合,導致執(zhí)法混亂。流域整體范圍生態(tài)意識淡薄、對綠色發(fā)展理念缺乏清晰而透徹的理解等因素,也會制約流域的綠色發(fā)展。就甘肅省而言,省內(nèi)流域沿岸生態(tài)系統(tǒng)保護的工作責任不夠明確,沒能實現(xiàn)全面具體的督導落實;有關行政部門對經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)理念大而化之,常常作出囫圇吞棗式的解讀。面對經(jīng)濟下行壓力,相關部門調(diào)和經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間矛盾的能力明顯不足[5]。

2.4 法律保障機制不完善,政策有效落實不足

在黃河流域環(huán)境保護和綠色發(fā)展進程中,中央層面發(fā)布的相關性立法數(shù)為95件,地方發(fā)布的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件為562件,其中包含與黃河流域相關的政策文件332件;其他地方規(guī)范性文件數(shù)量為200件,其中僅有20件地方性法規(guī)和政府規(guī)章真正發(fā)揮實質(zhì)性作用[6]。由此可見,對于保障黃河流域綠色發(fā)展的大多數(shù)地方規(guī)范性文件,都以不具有法律強制力的“軟法”形式出現(xiàn)[7]。以甘肅為例,2018年甘肅省政府印發(fā)了《甘肅省推進綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,該規(guī)劃雖然詳細規(guī)劃了甘肅省綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路,但是省內(nèi)各地區(qū)并沒有嚴格按照規(guī)劃好的已有路線全力推進本地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展,除考慮各地方實際經(jīng)濟情況和不同環(huán)境資源外,主要原因在于,該政策的相關內(nèi)容缺乏嚴格的地方性立法保障實施,因而流于紙上談兵,無法真正落到實處。目前甘肅省在綠色發(fā)展進程中的政策實施并不能做到大范圍全面覆蓋,現(xiàn)有的治理重點主要著眼于污水排放、工業(yè)廢物、垃圾處理等方面并對其進行收費,且政策落腳點仍在防治污染上,關于綠色可持續(xù)發(fā)展方面的環(huán)境經(jīng)濟政策實施力度仍不夠強勁。

黃河流域整體綜合性立法空缺、綜合流域管理執(zhí)法機構依舊沒有設定,現(xiàn)行相關法律可操作性差、執(zhí)行困難等問題嚴重影響生態(tài)法制建設,間接制約了流域綠色發(fā)展的推進速度。雖然甘肅省自始至終嚴格貫徹落實國家綠色發(fā)展政策,但在新發(fā)展趨勢下,政府結合黃河流域甘肅段實際情況,綜合運用法規(guī)、經(jīng)濟、政策等方式的工作機制仍然不夠行之有效。黃河流域各省區(qū)人大及其常委會通過有關流域生態(tài)保護的立法少之又少,大多是決議、通知、意見等,不具有國家強制力實施的政策文件。造成這種現(xiàn)狀的部分原因是軟法制定耗費成本不高、程序簡易、較為靈活自由等。

3 健全黃河流域甘肅段綠色發(fā)展機制之路徑

3.1 加強黃河流域甘肅段生態(tài)屏障建設

生態(tài)屏障建設是黃河流域甘肅段綠色發(fā)展的前提和重要保障。

3.1.1 構建水資源保護安全屏障

甘肅西南部甘南、臨夏、隴南等地區(qū)為黃河、長江上游重要的水源涵養(yǎng)和補給區(qū),中部沿黃河地區(qū)為黃河主干道流經(jīng)區(qū)域和優(yōu)先開發(fā)區(qū)域,東部隴東隴中黃土高原地區(qū)是黃河最大支流渭河、涇河的重要水源補給區(qū)和協(xié)同治理區(qū)域,西部祁連山河西走廊地區(qū)既是黃河流域、內(nèi)陸河流域的天然生態(tài)屏障和重點生態(tài)保護區(qū)域,也是青藏高原和“中華水塔”三江源北部第一道生態(tài)安全屏障。甘肅應當加大專項資金支持力度,通過建立水利工程、林木種植等措施防治水土流失、提高水資源利用率,重點建設甘南、臨夏黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)。另外,自黃河“八七”分水指標以來,甘肅已歷經(jīng)30多年的發(fā)展,水資源需求已經(jīng)發(fā)生重大變化,國家應提高甘肅初始水資源配置量,解決省內(nèi)部分水資源短缺問題。

3.1.2 打造省內(nèi)流域污染防治安全屏障

一是提高效率,以最快速度推進黃河流域生態(tài)環(huán)境及污染現(xiàn)狀調(diào)研的工作進度,為科學設置排污口和開展排污口綜合整治打好基礎。對污染源頭窮追不舍、追根溯源,廣撒網(wǎng)進而全面展開有關黃河流域甘肅段工業(yè)園區(qū)、重點企業(yè)以及尾礦庫等風險源的篩查,順勢而為確定位置坐標、排放強度及污染物類別等,有的放矢地制定流域環(huán)境污染應急方案。二是構建生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺,在黃河流域生態(tài)環(huán)境及污染現(xiàn)狀調(diào)查工作的基礎上,開展生態(tài)流量調(diào)查,明確重要河段控制節(jié)點流量、重要湖庫生態(tài)水位,對各區(qū)域內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境服務功能與水資源承載力進行科學評估,為遏制流域污染物總量持續(xù)增加提供可靠數(shù)據(jù)支撐。三是針對黃河流域環(huán)境保護與生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展謀劃構想,制定出臺可操作性強、適宜推動全省范圍內(nèi)黃河流域生態(tài)環(huán)境高水平保護和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實施意見。以黃河甘南上游生態(tài)問題為落腳點,開展黃河上游水循環(huán)過程、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)補償?shù)葘ｍ椦芯俊?/p>

3.2 打造黃河流域甘肅段生態(tài)產(chǎn)業(yè)新高地

化解過剩產(chǎn)能,大力發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè),是黃河流域甘肅段綠色發(fā)展得以成功實現(xiàn)的舉足輕重的一步。首先,甘肅要汲取祁連山國家自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的教訓,發(fā)揮自然資源豐富的優(yōu)勢,大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)及相關配套產(chǎn)業(yè),如鋰離子電池、石墨烯電池等[8]。政府應當加大對新能源產(chǎn)業(yè)的政策與資金支持力度,通過人才引進、貸款免息、與國內(nèi)高新技術企業(yè)對接合作等方式加大新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。其次,甘肅省應當牢牢把握其“一帶一路”通道的優(yōu)勢,加強發(fā)展“生態(tài)”旅游產(chǎn)業(yè),進一步修復生態(tài)環(huán)境,在生態(tài)保護與治理上做文章,建設綠色城市相隔、湖泊水域相連、綠地環(huán)抱的黃河沿岸旅游帶,加快打造以黃河流域沿岸為中心的旅游業(yè)新招牌。同時,繼續(xù)堅持發(fā)展“綠色農(nóng)業(yè)”,綠色農(nóng)業(yè)不僅僅是簡單地把大棚建在戈壁之上,而是采取設施裝備先進、科技集成水平高、綜合生產(chǎn)能力強、生態(tài)環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。甘肅應繼續(xù)打造“寒旱農(nóng)業(yè)—生態(tài)循環(huán)—綠色有機—甘味品牌”的發(fā)展路子,推動農(nóng)業(yè)快速轉(zhuǎn)型升級。

綠色產(chǎn)業(yè)從無到有的最初起步無疑需要充足而有力的資金支持,因而政府應責無旁貸地加大對地方龍頭企業(yè)的幫扶協(xié)助力度,擴寬綠色產(chǎn)業(yè)融資渠道。2020年7月,國家發(fā)改委發(fā)布了《關于組織開展綠色產(chǎn)業(yè)示范基地建設的通知》。該通知指出各地方應當培育一批綠色產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè),推動綠色產(chǎn)業(yè)聚集。甘肅應當進一步落實文件精神,例如蘭州市紅古區(qū)的國家級“城市礦產(chǎn)”示范基地,在報廢車處理上,打造出了一套綠色拆解鏈,對于這樣的綠色龍頭企業(yè),政府應當加大扶持的力度,使之發(fā)揮其帶動性作用,從而加快省內(nèi)黃河流域整體綠色產(chǎn)業(yè)的構建。然而,政府的財力與能力畢竟是有限的,所以還應當盡快構建系統(tǒng)高效的省內(nèi)綠色金融體系。政府應調(diào)動社會各方對于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性,通過打造金融信息學習平臺等方式,使綠色金融理念深入人心;鼓勵銀行等金融機構建立符合綠色企業(yè)項目特點的信貸管理制度,創(chuàng)新貸款抵質(zhì)押方式,對綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)實行差別化授信政策,加大對綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目融資支持。當然,引導綠色消費行為,刺激綠色消費需求也非常重要。有關部門應當加大對綠色生態(tài)、綠色消費的宣傳力度,普及綠色發(fā)展和綠色消費新理念,使公眾在生產(chǎn)消費過程中始終秉持“綠色”觀念。對于綠色產(chǎn)品,政府應當在一定程度上減免稅收,提供消費補貼,降低綠色產(chǎn)品的銷售價格,提高公眾的接受度。

3.3 提升黃河流域甘肅段綠色發(fā)展政策支持力度

政府政策支持和實施力度的差別,直接影響著綠色發(fā)展水平的排序。剖析甘肅省綠色發(fā)展的問題,可以發(fā)現(xiàn)政府政策扶持不足對甘肅省綠色發(fā)展的屏障般的制約效應。因而,提升政府政策支持和實施踐行力度,對黃河流域甘肅段綠色發(fā)展來說舉足輕重。

首先,甘肅應當圍繞綠色發(fā)展構建新型黨政業(yè)績考核機制,將與綠色發(fā)展有關的各種指標列入年終考核之中,如生態(tài)保護、生態(tài)修復程度、污染防治情況等,并歸入各級工作人員晉升的綜合評價之中。對于地方環(huán)境破壞嚴重的,應當依法追究相關責任人的刑事責任,進而使綠色發(fā)展理念深入各級官員思想體系之中。其次,建立健全生態(tài)環(huán)境保護和修復機制。作為國家“兩屏三帶”這一重點生態(tài)格局中的緊密一環(huán),甘肅無疑擔任著不可替代的重要角色。從母親河黃河的層面來看,甘南高原每年為黃河補給水源65.9億m3,占黃河總徑流量的35.8%,近四成的比例直觀而具體地展現(xiàn)了甘南高原舉足輕重的地位。再比如,位于甘肅省內(nèi)的祁連山脈每年可形成75億m3的水資源,這對河西地區(qū)以及黑河下游內(nèi)蒙古地區(qū)的水資源補給、生態(tài)建設、經(jīng)濟社會循環(huán)可持續(xù)發(fā)展有著強大的帶動效應[9]。因此,政府應堅定不移地將生態(tài)問題作為一項等待攻堅的長期任務,持續(xù)不斷地向前推進。尤其針對黃河流域甘肅段,無論是甘南高原地區(qū)黃河上游,還是各縣市區(qū)域的黃河干流,都應當建立起相對應的生態(tài)保護治理工程,各地方一把手親自上陣,把工作重心放在預防生態(tài)風險上。最后,通過制度激勵公眾參與流域生態(tài)建設和綠色發(fā)展,并落實綠色發(fā)展的公眾監(jiān)督機制。

3.4 實現(xiàn)黃河流域甘肅段綠色發(fā)展政策的法制化改造

在綠色發(fā)展亟待展開的過程中,甘肅各地方政府應當自覺處理好法律與政策的關系,最大限度使二者協(xié)調(diào)配合、相得益彰,軟法、硬法相互支撐,實現(xiàn)良性互動。在處理綠色發(fā)展中遇到的一些變動性較強、先前經(jīng)驗不足的問題時,可以率先出臺一部分相關政策進行試行,例如甘肅省內(nèi)產(chǎn)業(yè)能源轉(zhuǎn)型和跨界融合等問題,省內(nèi)應當先在部分地區(qū)建立模擬試點,在試點地先通過政策規(guī)劃調(diào)整,摸索經(jīng)驗。而對于發(fā)展中那些老生常談的相關問題,則要及時將相關政策轉(zhuǎn)化為詳細的立法,以國家強制力手段規(guī)范行為人的權利義務。例如對于鼓勵創(chuàng)新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,政府出臺相關扶持政策的同時應當制定與之相對應的知識產(chǎn)權保護法律。對于省內(nèi)黃河干支流防洪治理工程、黃土高原水土流失綜合治理、生態(tài)蘭州建設等問題,相關部門應及時將其列入立法計劃。政府站在可持續(xù)發(fā)展立場,放眼全局,營造行之有效、可操作性強的法制保障體系,或許遠比直接參與更為有效[10]。