重大行政決策公眾參與權(quán)權(quán)能構(gòu)造的法規(guī)范分析

王錦杰

一、問(wèn)題的提出

“公眾參與行政已成為實(shí)現(xiàn)行政合法性與正當(dāng)性的必然要求?！雹汆囉游模骸缎姓⑴c的權(quán)利化：內(nèi)涵、困境及其突破》，載《政治與法律》2014年第11期，第58頁(yè)。究其根源，伴隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政權(quán)力的觸角逐漸延伸至社會(huì)生活的方方面面，行政機(jī)關(guān)亦經(jīng)?；诜ǘǖ男姓昧繖?quán)作出許許多多影響公眾利益的決策。但在間接民主決策模式下的監(jiān)督往往又陷入低效和不足的困境。尤其是在關(guān)乎公眾切身利益的重大行政決策過(guò)程中，因決策失誤成本巨大進(jìn)一步凸顯和強(qiáng)化了間接民主決策模式下的上述監(jiān)督困境，使得傳統(tǒng)封閉型的行政決策模式不可避免地遭遇合法性危機(jī)和信任危機(jī)。

為回應(yīng)和化解上述危機(jī)，在行政決策中嵌入公眾參與成為一種理性而現(xiàn)實(shí)的選擇。中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年12月23日聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確要求“增強(qiáng)公眾參與實(shí)效。事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)……對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)信息、解釋說(shuō)明，反饋意見(jiàn)采納情況和理由。”這一要求，在國(guó)務(wù)院頒布的并已于2019年9月1日起施行的行政法規(guī)——《重大行政決策暫行條例》中得以落實(shí)和體現(xiàn)，在第2章“決策草案的形成”中專(zhuān)設(shè)“公眾參與”一節(jié)，其中第14條第1款規(guī)定：除依法不予公開(kāi)的重大行政決策事項(xiàng)外，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)采取便于公眾參與的方式充分聽(tīng)取意見(jiàn)。

誠(chéng)如學(xué)者王紹光所指出：公眾參與政策制定的位階，分為“信息公開(kāi)”“聽(tīng)取民意”“吸取民智”“實(shí)行民決”，“信息公開(kāi)”位階最低，輸入“民意”位階次低，“吸取民智”位階次高，“民決”位階最高。①轉(zhuǎn)引自劉小康：《論行政決策公眾參與度及其影響因素——基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的分析》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期，第55頁(yè)。學(xué)界對(duì)于公眾參與重大行政決策能夠達(dá)到前三個(gè)位階并無(wú)異議。關(guān)鍵的問(wèn)題在于公眾參與重大行政決策能否實(shí)現(xiàn)民決？以及多大程度上實(shí)現(xiàn)民決？對(duì)此，學(xué)界尚未形成清晰統(tǒng)一的看法。有學(xué)者主張：“決策機(jī)關(guān)只是將公眾參與形成的結(jié)論作為決策方案的重要考量因素，決策機(jī)關(guān)始終是重大行政決策權(quán)力的唯一直接行使者?！雹谒魏ｏL(fēng)：《公共決策制度構(gòu)建階段公眾參與問(wèn)題探究》，載《理論導(dǎo)刊》2018年第1期，第61頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為：行政參與權(quán)是融程序性與實(shí)體性?xún)?nèi)容于一體的綜合性權(quán)利，不能只具有咨詢(xún)色彩，對(duì)行政決定沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力，應(yīng)當(dāng)化形式參與為實(shí)質(zhì)參與。③參見(jiàn)鄧佑文：《行政參與的權(quán)利化：內(nèi)涵、困境及其突破》，載《政治與法律》2014年第11期，第61頁(yè)。易言之，重大行政決策公眾參與權(quán)只是具有咨詢(xún)性質(zhì)的建議權(quán)還是包含決定權(quán)能？因此，有必要從立法實(shí)踐和學(xué)理上探究重大行政決策公眾參與權(quán)所具備的具體權(quán)能。

二、我國(guó)成文法中的重大行政決策公眾參與權(quán)的權(quán)能及其評(píng)析

（一）基于《重大行政決策暫行條例》的分析

《重大行政決策暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《條例》）第2章專(zhuān)設(shè)“公眾參與”一節(jié)作為第2節(jié)，分析條文內(nèi)容，可知立法者依循著決策過(guò)程的內(nèi)在邏輯，在條文中設(shè)定或暗含了重大行政決策公眾參與權(quán)的一些具體權(quán)能。

其一，公眾的知情權(quán)?！稐l例》第15條規(guī)定：“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體以及報(bào)刊、廣播、電視等便于社會(huì)公眾知曉的途徑，公布決策草案及其說(shuō)明等材料……公開(kāi)征求意見(jiàn)的期限一般不少于30日……”雖然，上述條文是沿著汲取民智的視角和邏輯展開(kāi)，但若從公眾參與重大行政決策的角度，無(wú)疑可以推導(dǎo)出公眾享有對(duì)決策草案內(nèi)容的知情權(quán)。專(zhuān)門(mén)規(guī)制重大行政決策程序的部分地方政府規(guī)章亦有相似的規(guī)定，如《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》第7條第1款。④承辦單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)決策事項(xiàng)的具體情況，通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查或者實(shí)地走訪(fǎng)等方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。決策草案形成后，可以公布草案征求公眾意見(jiàn)，并可以通過(guò)媒體訪(fǎng)談、專(zhuān)家解讀等方式對(duì)社會(huì)公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題作出解釋說(shuō)明。就重大行政決策而言，公眾的知情權(quán)是公眾有效參與決策的前提性權(quán)利，是公眾參與權(quán)的邏輯必然，是公眾參與權(quán)的天然組成部分。

其二，發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利?！稐l例》第14條規(guī)定：除依法不予公開(kāi)的決策事項(xiàng)除外，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)采取便于社會(huì)公眾參與的方式充分聽(tīng)取意見(jiàn)，方式涵蓋聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)、向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)等。此外，還明確規(guī)定對(duì)決策事項(xiàng)涉及特定群體利益的，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取相關(guān)群體的意見(jiàn)建議。發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，是公眾知情權(quán)的必然邏輯和自然演變。究其根源，在公眾掌握了決策機(jī)關(guān)擬決策事項(xiàng)的相關(guān)信息后，必須相應(yīng)享有發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，才能就擬決策事項(xiàng)表達(dá)自身贊同、部分贊同、反對(duì)等態(tài)度以及其它建設(shè)性、批評(píng)性意見(jiàn)、建議。轉(zhuǎn)換至行政機(jī)關(guān)的視角，發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利亦至關(guān)重要。公眾若無(wú)發(fā)表意見(jiàn)的途徑和權(quán)利，在重大行政決策過(guò)程中行政機(jī)關(guān)“聽(tīng)取民意”“吸取民智”的良好意愿也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利是公眾參與重大行政決策過(guò)程中的一項(xiàng)必要性、基礎(chǔ)性的權(quán)利，是重大行政決策公眾參與權(quán)內(nèi)含的一項(xiàng)重要權(quán)能。

其三，合理建議獲采納的權(quán)利?！稐l例》第18條規(guī)定：決策承辦單位應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾提出的意見(jiàn)進(jìn)行歸納整理、研究論證，充分采納合理意見(jiàn)。從法條文義解釋的角度，可推導(dǎo)出重大行政決策過(guò)程中，公眾享有其合理建議獲得采納的權(quán)利。相比上述規(guī)定，部分地方政府規(guī)章對(duì)于公眾合理建議獲得采納的權(quán)利規(guī)定地更為明確。例如：《沈陽(yáng)市重大行政決策程序規(guī)定》第11條第2款：“公眾參與的結(jié)果作為市政府決策的重要依據(jù)之一，對(duì)公眾提出的合理意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)予以采納?！睆膽?yīng)然的角度而言，合理建議獲采納的權(quán)利是重大行政決策公眾參與權(quán)制度設(shè)計(jì)的理性指向，是公眾參與權(quán)另一重要內(nèi)涵。但從實(shí)然的角度而言，合理建議獲采納的權(quán)利將始終面臨著實(shí)踐操作的困境。因?yàn)?，?duì)于何謂“合理的意見(jiàn)、建議”？往往是一個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智的問(wèn)題。尤其當(dāng)利益博弈激烈時(shí)，基于立場(chǎng)的差異，對(duì)于是否屬于“合理的意見(jiàn)、建議”的觀點(diǎn)判斷出現(xiàn)南轅北轍的情況乃正常現(xiàn)象。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，“合理的意見(jiàn)、建議”由誰(shuí)評(píng)判？且評(píng)判意見(jiàn)能夠具備公信力，為重大行政決策的各參與方所接受和信服。

從《條例》的規(guī)定來(lái)看，設(shè)定決策承辦單位作為“合理的意見(jiàn)、建議”的評(píng)判主體。而決策承辦單位只是具體負(fù)責(zé)擬訂決策草案，其并非決策機(jī)關(guān)本身，在評(píng)判何謂“合理的意見(jiàn)、建議”方面權(quán)威性不夠。而在具體實(shí)踐過(guò)程中，決策承辦單位在吸收采納“合理的意見(jiàn)、建議”方面可能存在以下三種情形：一是決策承辦單位只是形式性履行征求公眾意見(jiàn)的程序，未真正歸納、篩選并吸收公眾合理的意見(jiàn)、建議，導(dǎo)致征求公眾意見(jiàn)、建議的程序空轉(zhuǎn)；二是決策承辦單位基于其部門(mén)利益或者其它目的選擇性地吸納與決策草案契合的意見(jiàn)、建議，而將其它意見(jiàn)、建議屏蔽在決策草案之外不呈報(bào)決策機(jī)關(guān)選擇和最終決定。三是決策承辦單位能夠很好地實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，能夠充分有效地吸收合理意見(jiàn)、建議并完善決策草案。

對(duì)于公眾參與的權(quán)利而言，前兩種情形都將導(dǎo)致同一消極后果：公眾合理建議獲采納的權(quán)利徒具形式上的意義，無(wú)法真正得到保障和實(shí)現(xiàn)。雖然后一種情形屬于理想狀態(tài)，但始終面臨著應(yīng)然與實(shí)然之間的差距問(wèn)題以及如何取得公眾信任和認(rèn)可的問(wèn)題。一個(gè)可行的解決路徑是決策承辦單位整理、歸納出征求公眾意見(jiàn)的基本情況，說(shuō)明已吸收采納了哪些合理建議意見(jiàn)，對(duì)未予采納且公眾反應(yīng)相對(duì)集中的其它意見(jiàn)要專(zhuān)門(mén)予以說(shuō)明，在此基礎(chǔ)上形成征求公眾意見(jiàn)的情況報(bào)告作為決策草案的附件呈報(bào)決策機(jī)關(guān)研究。為增加決策過(guò)程的透明度，上述報(bào)告附帶公眾提交的所有意見(jiàn)、建議的原始素材作為政府信息公開(kāi)的材料在決策機(jī)關(guān)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。此外，決策承辦單位甚至決策機(jī)關(guān)對(duì)于“合理的意見(jiàn)、建議”的評(píng)判也并非終極的，只是制度設(shè)計(jì)使然，基于法定職權(quán)、常識(shí)和邏輯所作出的評(píng)斷，無(wú)關(guān)乎絕對(duì)意義層面的對(duì)與錯(cuò)。綜上，合理建議獲采納的權(quán)利是重大行政決策公眾參與權(quán)的重要組成部分，雖然無(wú)法到達(dá)而只能無(wú)限接近制度設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)，但在科學(xué)細(xì)化實(shí)踐路徑的基礎(chǔ)上，其制度設(shè)計(jì)的基本目的是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的。

綜上，基于《條例》的條文分析，重大行政決策公眾參與權(quán)包含以下3項(xiàng)權(quán)能：公眾知情權(quán)、發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利和合理建議獲采納的權(quán)利。雖然，《條例》第16條、第17條，在“公眾參與”一節(jié)中的條文占比為五分之二，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了聽(tīng)證會(huì)這一聽(tīng)取意見(jiàn)方式的具體流程及相關(guān)內(nèi)容。但在“決策事項(xiàng)直接涉及公民、法人、其他組織切身利益或者存在較大分歧的”，聽(tīng)證會(huì)既非必須的，也不是唯一的聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的方式。行政機(jī)關(guān)可以采取聽(tīng)證會(huì)的方式，也可以不采取聽(tīng)證會(huì)的方式，甚至可以根據(jù)需要在“座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、實(shí)地走訪(fǎng)、書(shū)面征求意見(jiàn)、向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、民意調(diào)查”等方式中選擇一種或多種征求公眾意見(jiàn)。因此，與聽(tīng)證會(huì)相伴隨的聽(tīng)證參加人享有的“陳述意見(jiàn)，進(jìn)行詢(xún)問(wèn)、質(zhì)證和辯論”權(quán)利并非實(shí)定意義層面的權(quán)利，而只是一種可能意義上的權(quán)利，從邏輯而言，并不屬于重大行政決策參與權(quán)當(dāng)然意義上的具體權(quán)能。綜上，根據(jù)《條例》明確規(guī)定和隱含的上述3項(xiàng)權(quán)能，亦可知我國(guó)現(xiàn)階段公眾參與重大行政決策在功能定位上著重于信息公開(kāi)、汲取民智、征集民意的層面，并非定位于公眾決定重大行政決策的制度設(shè)計(jì)。

（二）基于地方政府規(guī)章的分析

回顧我國(guó)重大行政決策的立法，在《條例》頒布之前，地方層面的立法既已如火如荼地開(kāi)展。筆者以“行政決策”為關(guān)鍵詞，在司法部的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索①..http://search.chinalaw.gov.cn/SearchLawTitle?effectLevel=&SiteID=124&Query=%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%86%B3%E7%AD%9.6&Sort=PublishTime&Type=1&PageIndex=4，下載日期：2020年1月16日。，共檢索出40個(gè)地方法律法規(guī)②實(shí)際數(shù)據(jù)為38個(gè)，減少的2個(gè)地方政府規(guī)章系《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》和《淄博市重大行政決策程序規(guī)定》先后于2015年和2017年經(jīng)過(guò)了修正，且重復(fù)出現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中。，均早于《條例》頒布實(shí)施的時(shí)間且無(wú)一例外均系地方政府規(guī)章。早在2008年10月1日，江西省政府既已頒布實(shí)施《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，比《條例》頒布實(shí)施的時(shí)間整整早了10年以上。而在更早的2004年，重慶市政府專(zhuān)門(mén)針對(duì)行政決策的聽(tīng)證程序制定出臺(tái)了《重慶市行政決策聽(tīng)證暫行辦法》。因此，就重大行政決策公眾參與權(quán)的具體權(quán)能而言，有必要將研究和分析的視野延伸至地方政府規(guī)章層面，力圖呈現(xiàn)地方政府在賦予公眾參與重大行政決策權(quán)利方面所作的努力、嘗試和突破。

第一，部分地方政府規(guī)章從重大行政決策基本原則的高度，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法保障公民、法人或者其他組織的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。如《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》第4條第2款：“重大行政決策應(yīng)當(dāng)尊重客觀規(guī)律，……依法保障公民、法人或者其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！墩憬≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》第4條：“決策機(jī)關(guān)在決策工作中應(yīng)當(dāng)依法保障公民、法人和其他組織的決策知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！睆臈l文所指向的對(duì)象范圍而言，“公民、法人或者其他組織”所涵蓋的范圍至少等同或大于公眾所指向的對(duì)象，故公眾在重大行政決策過(guò)程中也同樣依法享有“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。易言之，上述地方政府規(guī)章將重大行政決策的參與權(quán)與知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)并列。

知情權(quán)是公眾有效參與決策的前提，表達(dá)權(quán)是公眾參與決策的最重要的一種表現(xiàn)方式，是重大行政決策公眾參與權(quán)一項(xiàng)基本的權(quán)能。從邏輯而言，重大行政決策公眾參與權(quán)應(yīng)當(dāng)包含知情權(quán)、表達(dá)權(quán)這兩項(xiàng)具體的權(quán)能，這從《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》第7條③《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》第7條（公眾參與）承辦單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)決策事項(xiàng)的具體情況，通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查或者實(shí)地走訪(fǎng)等方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。決策草案形成后，可以公布草案征求公眾意見(jiàn)，并可以通過(guò)媒體訪(fǎng)談、專(zhuān)家解讀等方式對(duì)社會(huì)公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題作出解釋說(shuō)明。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證或者決策草案中有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)等重大民生決策，可以委托專(zhuān)業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)查，了解決策草案的社會(huì)認(rèn)同度和承受度。對(duì)社會(huì)公眾提出的主要意見(jiàn)及其研究處理情況，承辦單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)便于公眾知曉的方式公開(kāi)反饋。和《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第9條④《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第9條組織公眾參與，應(yīng)當(dāng)通過(guò)座談會(huì)等方式，聽(tīng)取基層、相關(guān)群體代表和有關(guān)部門(mén)等單位的意見(jiàn)、建議。決策方案形成后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公告欄、政府網(wǎng)站或者新聞媒體等便于決策影響范圍內(nèi)公眾知曉的信息發(fā)布途徑，公告決策方案或者公眾關(guān)注的相關(guān)內(nèi)容，征求社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)，但依法應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)或者內(nèi)容除外。的公眾參與條款即可推導(dǎo)出知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。否則，參與權(quán)就只是鏡中月、水中花而已，看著好看卻無(wú)用處。因此，將知情權(quán)、表達(dá)權(quán)與重大行政決策公眾參與權(quán)并列，在邏輯上是無(wú)法自洽的。從對(duì)行政決策權(quán)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的視角，可將重大行政決策公眾參與權(quán)視為一種事中的監(jiān)督權(quán)。就公眾的監(jiān)督權(quán)而言，除事中的監(jiān)督權(quán)之外，公眾還享有事前和事后的監(jiān)督權(quán)。此外，無(wú)論是參與權(quán)還是監(jiān)督權(quán)都是基于人民主權(quán)這一憲法原則所派生出的權(quán)利。因此，將重大行政決策的公眾監(jiān)督權(quán)與公眾參與權(quán)并列，在法理和邏輯上是成立的。

第二，與《條例》相同，部分政府規(guī)章在條文設(shè)定中亦明確規(guī)定或隱含了重大行政決策公眾參與權(quán)包含公眾知情權(quán)、發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利和合理建議獲采納的權(quán)利這3項(xiàng)權(quán)能。例如：《淮南市重大行政決策程序規(guī)定》第13條、第14條規(guī)定；《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第11條、第12條、第13條；《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》和《云南省重大行政決策程序規(guī)定》的第3章“公眾參與”。此外，《沈陽(yáng)市重大行政決策程序規(guī)定》《西安市重大行政決策程序規(guī)定》等也有類(lèi)似的規(guī)定。⑤本段文字只是對(duì)相關(guān)地方政府規(guī)章條文內(nèi)容的歸納和分析且涉及條文眾多。鑒于相關(guān)條文可通過(guò)司法部的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)便捷查詢(xún)到，若在文章中羅列（即使采取表格的形式）將極大增加文章不必要的篇幅，故文中不再贅述和羅列。

第三，部分政府規(guī)章還規(guī)定了重大行政決策參與權(quán)的另一項(xiàng)具體權(quán)能——意見(jiàn)未被采納獲得解釋的權(quán)利。如：《淄博市重大行政決策程序規(guī)定》第19條第2款：“公眾參與重大行政決策提出的合理意見(jiàn)和建議……不予采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知意見(jiàn)人和建議人。”《淮南市重大行政決策程序規(guī)定》第14條第2款：“決策承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將公眾對(duì)重大行政決策的意見(jiàn)和建議進(jìn)行歸類(lèi)整理，對(duì)公眾提出的合理意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)采納；未予采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由……”。從建立行政機(jī)關(guān)與公眾在重大行政決策過(guò)程中的良性互動(dòng)、信任，提高公眾參與的有效性的角度而言，“意見(jiàn)未被采納獲得解釋的權(quán)利”作為重大行政決策公眾參與權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能是有其合理性和內(nèi)在邏輯的。但在實(shí)踐層面，若所有未被采納的公眾意見(jiàn)、建議，行政機(jī)關(guān)都必須一一回應(yīng)意見(jiàn)人或建議人，面臨著巨大的人力和物力成本。尤其在意見(jiàn)、建議數(shù)量巨大時(shí)，在操作層面上幾無(wú)可能。

上述顧慮從部分政府規(guī)章條文的具體規(guī)定當(dāng)中即可見(jiàn)其端倪。比如：《無(wú)錫市重大行政決策程序規(guī)定》第15條：“決策事項(xiàng)承辦單位應(yīng)當(dāng)對(duì)公開(kāi)征求到的意見(jiàn)……進(jìn)行歸類(lèi)、整理，……未予采納的，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式說(shuō)明理由。”《上海市重大行政決策程序規(guī)定》第7條第4款：“對(duì)社會(huì)公眾提出的主要意見(jiàn)及其研究處理情況，承辦單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)便于公眾知曉的方式公開(kāi)反饋?！比欢沃^適當(dāng)或便于公眾知曉的方式？筆者認(rèn)為，有些地方政府規(guī)章已有現(xiàn)實(shí)、可行的方案。如：《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第18條第2款：“決策草案起草說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾意見(jiàn)的采納情況作出說(shuō)明?！薄赌蠈幨兄卮笮姓Q策程序規(guī)定》第19條：“……不采納的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，形成聽(tīng)取意見(jiàn)情況報(bào)告，或者在起草說(shuō)明中具體說(shuō)明意見(jiàn)聽(tīng)取情況?！毙枰M(jìn)一步說(shuō)明的是，決策草案的起草說(shuō)明不僅要包含吸收采納了公眾提出的合理意見(jiàn)建議，而且要對(duì)公眾意見(jiàn)建議反映比較集中而未予采納的理由進(jìn)行說(shuō)明。此外，為防止決策承辦單位利用信息不對(duì)稱(chēng)，規(guī)避或選擇性吸納公眾的意見(jiàn)、建議，正文前文所建議的上述起草說(shuō)明應(yīng)當(dāng)附帶所有意見(jiàn)、建議的原始素材作為主動(dòng)公開(kāi)的政府信息向社會(huì)公開(kāi)。

相比《條例》而言，部分地方政府規(guī)章賦予公眾一項(xiàng)重大行政決策參與權(quán)的額外權(quán)能——“意見(jiàn)未被采納獲得解釋的權(quán)利”。雖然，下位法在上位法正式出臺(tái)之前增設(shè)了一項(xiàng)額外的權(quán)能，但在《條例》正式實(shí)施之后既不自動(dòng)失效，又不必然失效。其邏輯在于，立法上賦予權(quán)利與設(shè)定義務(wù)在性質(zhì)上完全不同，雖然在國(guó)家層面的法規(guī)并無(wú)“意見(jiàn)未被采納獲得解釋的權(quán)利”這一額外權(quán)能，但這并不妨礙其成為相應(yīng)地方政府規(guī)章適用范圍內(nèi)重大行政決策參與權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，究其本質(zhì)是地方政府結(jié)合其自身實(shí)際自愿承擔(dān)的義務(wù)或職責(zé)。但從單一制國(guó)家的法秩序而言，作為一項(xiàng)法定權(quán)利而言，重大行政決策公眾參與權(quán)只能包含以下3項(xiàng)法定權(quán)能：公眾知情權(quán)、發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利和合理建議獲采納的權(quán)利。

三、不包含決定權(quán)能的重大行政決策公眾參與權(quán)

“公眾參與權(quán)是一項(xiàng)綜合性的權(quán)利，是‘一束’權(quán)利，而不是單個(gè)權(quán)利?！雹倮枞?、朱兵強(qiáng)：《重大行政決策公眾參與的實(shí)效性及其提升路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期，第40頁(yè)。但從法規(guī)范和既有實(shí)踐的層面而言，重大行政決策公眾參與權(quán)并不包含任何決定權(quán)能。雖然，有個(gè)別地方政府規(guī)章規(guī)定公眾參與的情況作為決策的重要參考或者依據(jù)。如：《沈陽(yáng)市重大行政決策程序規(guī)定》第11條第2款：“公眾參與的結(jié)果作為市政府決策的重要依據(jù)之一，……”。又如：《南寧市重大行政決策程序規(guī)定》第28條第2款規(guī)定：“聽(tīng)證報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要參考?！钡珶o(wú)論是決策的重要參考還是決策的重要依據(jù)，都不是決策權(quán)本身，也不能和決策權(quán)能直接劃上等號(hào)。換言之，公眾參與重大行政決策只能影響決策者決策，而不能左右或主導(dǎo)決策者如何決策。

就公眾參與對(duì)重大行政決策的實(shí)際影響力而言，有學(xué)者曾研究歸納指出存在著三個(gè)層次：一是依照多數(shù)公眾的意見(jiàn)作出決策；二是將公眾的意見(jiàn)作為重大行政決策的重要參考；三是公眾參與僅是程序性的要求，對(duì)最終作出的重大行政決策并無(wú)約束力。該學(xué)者認(rèn)為：從重大行政決策公眾參與的立法實(shí)踐來(lái)看，公眾參與的實(shí)際影響力大都處于第三個(gè)層次，即僅作為重大行政決策程序合法性的一個(gè)要素，公眾參與的意見(jiàn)對(duì)重大行政決策本身并無(wú)實(shí)質(zhì)性的約束力。①參見(jiàn)黎瑞、朱兵強(qiáng)：《重大行政決策公眾參與的實(shí)效性及其提升路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期，第40頁(yè)。但筆者以為上述三個(gè)層次的劃分需進(jìn)行必要的修正和內(nèi)涵的補(bǔ)充。第二個(gè)層次當(dāng)公眾意見(jiàn)只是作為重大行政決策的重要參考時(shí)，對(duì)決策者最終作出重大行政決策同樣也無(wú)實(shí)質(zhì)性的約束力，也只具有程序性的意義，其與第三個(gè)層次之間并無(wú)本質(zhì)的差異，可以合并歸為一個(gè)層次。

這就好比同一事物的不同面向，第二個(gè)層次所代表的一個(gè)面向是重大行政決策制度設(shè)計(jì)理性的應(yīng)然要求，在價(jià)值追求和理想狀態(tài)下，行政決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)吸納公眾合理的意見(jiàn)、建議，回應(yīng)公眾的意愿，科學(xué)作出決策。而第三個(gè)層次所代表的另一個(gè)面向是實(shí)踐操作的實(shí)然層面，即行政決策機(jī)關(guān)在重大行政決策過(guò)程中只要履行了公眾參與的程序，不受公眾參與結(jié)果的任何限制，可徑直作出決策。這從《條例》的條文設(shè)定亦可得到印證。《條例》第18條規(guī)定要求決策承辦單位應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)各方面提出的意見(jiàn)進(jìn)行歸納整理，充分采納合理意見(jiàn)，完善決策草案。但在第3章第2節(jié)“集體討論決定和決策公布”中并無(wú)類(lèi)似將公眾參與作為重大行政決策重要參考或重要依據(jù)的明文規(guī)定。且明確規(guī)定決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)在集體討論的基礎(chǔ)上作出決定，即使行政首長(zhǎng)擬作出的決定與會(huì)議組成人員多數(shù)人的意見(jiàn)不一致的，亦可在說(shuō)明理由的情況下按照自身的意志進(jìn)行決策。綜上，就公眾參與對(duì)重大行政決策的實(shí)際影響力而言，邏輯上只存在兩個(gè)層次：一是重大行政決策必須依據(jù)公眾的多數(shù)意見(jiàn)作出。二是公眾參與僅是程序性的要求，決策者不受公眾參與的限制，可自由作出決策。

法規(guī)范文本將公眾參與作為一項(xiàng)法定程序嵌入重大行政決策過(guò)程中，只是將公眾參與設(shè)定為一種程序性的要求，并未設(shè)置任何實(shí)體性的約束。究其原因，有如下兩個(gè)方面：第一，在公共議題中往往存在沉默的多數(shù)和喧囂的少數(shù)這一現(xiàn)象。喧囂的少數(shù)在提出意見(jiàn)、建議的公眾中很有可能占據(jù)多數(shù)，制造出直接民主決策中多數(shù)的假象。因此，參與重大行政決策的公眾的多數(shù)意見(jiàn)并不必然具備直接民主決策中的少數(shù)服從多數(shù)的正當(dāng)性。第二，即使公眾參與中的多數(shù)意見(jiàn)能夠代表直接民主決策中的多數(shù)民意，若重大行政決策一律按公眾參與中的多數(shù)意見(jiàn)作出，則有架空《憲法》第86條和第105條分別規(guī)定的中央和地方各級(jí)人民政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之虞。若此，則等同于將《憲法》賦予行政首長(zhǎng)享有的最終決策權(quán)剝奪。其邏輯悖論在于，行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)（包含行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的最終決策權(quán)）本身即來(lái)自多數(shù)人民的委托，若按多數(shù)人的意見(jiàn)直接決策，則又偏離了間接民主的軌道，滑入了直接民主的決策軌道當(dāng)中。因此，重大行政決策若一律按照公眾的多數(shù)意見(jiàn)作出，則該種決策模式只是徒具間接民主決策模式的外衣，在性質(zhì)上屬于典型的直接民主，是與間接民主屬性完全不同的一種民主方式。故，重大行政決策公眾參與權(quán)中任何實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)能均無(wú)法嵌入間接民主下的重大行政決策當(dāng)中。

四、結(jié)語(yǔ)及展望

雖然，重大行政決策公眾參與權(quán)并不具備決策權(quán)能，但公眾參與重大行政決策的必要性和意義則不可低估。不唯重大行政決策領(lǐng)域，就整個(gè)公共行政領(lǐng)域而言，隨著“行政民主化浪潮的逐步推進(jìn)，加強(qiáng)公共行政領(lǐng)域的公眾參與已經(jīng)成為世界性趨勢(shì)?！雹诮匦?、李春燕：《公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第6期，第50頁(yè)。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)利益多元化格局的形成，原有封閉式的行政決策模式已經(jīng)難以適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況和利益格局，就決定了要實(shí)現(xiàn)封閉式行政決策模式向參與式行政決策模式的轉(zhuǎn)型。①參見(jiàn)王錫鋅、章永樂(lè)：《我國(guó)行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式》，載《法商研究》2010年第5期，第3頁(yè)。究其根源，公眾參與重大行政決策一方面可以匯集和凝聚民意，增強(qiáng)重大決策背后所承載和代表的民意，可以有效化解因代表性不足所產(chǎn)生的合法性危機(jī)；另一方面，公眾參與有助于提高人們對(duì)于重大行政決策的認(rèn)可度，以促進(jìn)重大行政決策的實(shí)施。因?yàn)橥ǔＧ闆r下，公眾的接受對(duì)決策的有效執(zhí)行至關(guān)重要，如果公眾不接受，決策即使做出，也無(wú)法有效實(shí)施。②參見(jiàn)胡斌：《行政決策公眾參與的名與實(shí)——檢視北京市公共交通票價(jià)改革的聽(tīng)證歷程》，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期，第108頁(yè)。因此，重大行政決策公眾參與權(quán)包含知情權(quán)、發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利和合理建議獲采納的權(quán)利這3項(xiàng)權(quán)能是重大行政決策制度建構(gòu)之邏輯必然和制度理性之所在。

在《憲法》設(shè)定的既有權(quán)力運(yùn)行框架下，間接民主下的決策模式?jīng)Q定了重大行政決策公眾參與權(quán)無(wú)法包含決策權(quán)能。但權(quán)力終究是屬于人民的，包含重大行政決策權(quán)在內(nèi)的一切行政權(quán)力，都來(lái)源于人民通過(guò)憲法法律授權(quán)于行政機(jī)關(guān)。換言之，相對(duì)于人民而言，行政機(jī)關(guān)只是受托者，代表人民行使行政權(quán)力。當(dāng)某個(gè)重大行政決策事項(xiàng)出現(xiàn)重大爭(zhēng)議時(shí)，公眾完全寄希望于非制度性的施壓③如典型的廈門(mén)PX事件，廈門(mén)市民通過(guò)集體散步等方式表達(dá)對(duì)PX項(xiàng)目落地廈門(mén)的反對(duì)?；蛘邆€(gè)別決策者的開(kāi)明作風(fēng)，顯然存在著一定的制度風(fēng)險(xiǎn)。故，在重大行政決策出現(xiàn)重大爭(zhēng)議時(shí)，有必要建立一種決策模式的切換機(jī)制，除提請(qǐng)同級(jí)黨委或人大進(jìn)行決策的傳統(tǒng)常規(guī)的選擇之外，可將間接民主的決策模式切換至直接民主的決策模式。其可能的路徑是：結(jié)合《條例》第3條第3款所規(guī)定的決策事項(xiàng)目錄制度，當(dāng)決策事項(xiàng)目錄內(nèi)的具體決策事項(xiàng)在征求本地區(qū)公眾意見(jiàn)時(shí)，所征集的意見(jiàn)中有超過(guò)50%明確表示反對(duì)的，在充分吸收公眾合理意見(jiàn)建議基礎(chǔ)上，將修改完善后的具體事項(xiàng)的決策方案交由本地區(qū)享有投票權(quán)的公民進(jìn)行投票，按照投票“贊成”或“不贊成”票數(shù)的多寡作為決策方案實(shí)施與否的最終依據(jù)。以期未來(lái)，重大行政決策的公眾參與制度能夠成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的一塊獨(dú)具特色的試驗(yàn)田和訓(xùn)練場(chǎng)。