“十四五”油氣增儲上產(chǎn)的政策困境及對策建議

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心）

“十三五”期間，全國油氣勘探開發(fā)成績顯著，油氣生產(chǎn)能力明顯提升；油氣資源管理改革取得積極進展。同時也應(yīng)看到，由于油氣體制改革、生態(tài)文明建設(shè)、加大勘探開發(fā)力度等決策部署，在具體政策與措施上的不協(xié)調(diào)、不配套、不完善等問題，“十四五”油氣勘探開發(fā)陷入政策困境。

1 “十三五”油氣勘探開發(fā)進展與成效

“十三五”以來，國家加快實施“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，全國油氣勘探取得一批重大發(fā)現(xiàn)，并在促進油氣勘探開發(fā)、深化油氣資源管理改革等方面出臺了一系列戰(zhàn)略決策和改革舉措。

1.1 國內(nèi)油氣增儲上產(chǎn)取得顯著成效

“十三五”期間，全國油氣勘探發(fā)現(xiàn)了一批億噸級油田、千億立方米級氣田，油氣儲量大幅增加。據(jù)《全國石油天然氣資源勘查開采通報》[1]，“十三五”全國新發(fā)現(xiàn)8個億噸級油田，集中分布在鄂爾多斯、塔里木和準噶爾等盆地；新發(fā)現(xiàn)10個千億立方米級氣田（含頁巖氣），分別來自鄂爾多斯盆地、四川盆地和渤海海域。根據(jù)《全國油氣礦產(chǎn)儲量通報》[2]，2016―2020年，全國新增石油探明地質(zhì)儲量約52×108t；新增天然氣（含非常規(guī)）探明地質(zhì)儲量約5.5×1012m3，均大幅超過規(guī)劃目標任務(wù)。

受國際市場低油價沖擊和“煤改氣”政策拉動，全國石油產(chǎn)量先降后升，天然氣產(chǎn)能建設(shè)加快，產(chǎn)量大幅攀升。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2020年，全國石油產(chǎn)量1.95×108t，比2018年低谷產(chǎn)量增加約600×104t；據(jù)《中國天然氣發(fā)展報告（2020）》，2020年全國天然氣（含非常規(guī)）產(chǎn)量1890×108m3[3]，比“十二五”末產(chǎn)量增加了40%，年均增長約為7.0%，極大提升了國產(chǎn)氣供應(yīng)能力。

1.2 油氣資源管理的重大戰(zhàn)略決策

“十三五”期間，受低油價沖擊，國內(nèi)油氣勘探開發(fā)投資持續(xù)下滑，儲量增幅明顯下滑，石油產(chǎn)量連續(xù)3年下降，天然氣供應(yīng)保障能力不足，對外依存度快速攀高，國家能源安全隱憂加劇。為此，中央先后做出了一系列重大戰(zhàn)略決策和部署。其中，最為突出的是，2018年7月，中央關(guān)于“今后若干年大力提升國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，保障國家能源安全”的決策。為貫徹落實該決策，國家有關(guān)部門、石油企業(yè)聯(lián)合制定了油氣增儲上產(chǎn)“七年行動計劃”，明確了2019—2025年，國內(nèi)油氣勘探開發(fā)投資、油氣儲量增長、油氣產(chǎn)量增加等目標任務(wù)，各主要石油企業(yè)均簽訂了目標完成責任書。

2020年9月，中央做出了“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的戰(zhàn)略決策。未來，特別是“十四五”期間，國內(nèi)油氣勘探開發(fā)必須實行綠色開發(fā)、綠色生產(chǎn)，不斷降低碳排放，這對油氣企業(yè)增儲上產(chǎn)提出了新的更高要求。

1.3 油氣資源管理的主要改革舉措

近年來，中央和國家有關(guān)部門在油氣資源管理及相關(guān)領(lǐng)域改革主要體現(xiàn)在上游市場開放、區(qū)塊退出、探礦權(quán)競爭性出讓、資源有償使用（出讓收益）、生態(tài)環(huán)境保護等方面。

1.3.1 勘探開發(fā)市場開放

2017年5月，中央正式出臺《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（簡稱《意見》），明確要求“完善并有序放開油氣勘查開采體制”，“允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采”。2019年6月，國家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，完全取消了外資企業(yè)進入我國油氣上游行業(yè)的限制。2019年12月，自然資源部出臺《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）（簡稱7號文），規(guī)定“開放油氣勘查開采市場。在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)”。這是目前為止國內(nèi)油氣上游市場開放程度最大的改革舉措，體現(xiàn)了寬松的市場準入，有利于各類主體進入我國油氣勘探開發(fā)市場。目前，我國油氣勘探開發(fā)市場已經(jīng)對國內(nèi)外各類市場主體實現(xiàn)了開放。

1.3.2 油氣探礦權(quán)區(qū)塊退出

《意見》明確要求“實行更加嚴格的區(qū)塊退出機制”。7號文規(guī)定，“探礦權(quán)申請延續(xù)登記時應(yīng)扣減首設(shè)勘查許可證載明面積（油氣已提交探明地質(zhì)儲量的范圍除外，已設(shè)采礦權(quán)區(qū)范圍垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%”，“7號文下發(fā)前已有的油氣探礦權(quán)到期延續(xù)時，應(yīng)當簽訂出讓合同，證載面積視為首設(shè)面積，按此上述規(guī)定執(zhí)行”。

按照有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)改革探索要求，國土資源部積極推進油氣探礦權(quán)區(qū)塊退出工作。為貫徹《意見》和7號文，近年來，國土資源部/自然資源部加大了區(qū)塊退出力度。統(tǒng)計顯示，截至2020年10月底，全國已登記油氣探礦權(quán)面積降至約290km2，比10年前高峰勘查面積下降了約35%，退出面積累計超過130×104km2，為推進競爭出讓油氣探礦權(quán)、激發(fā)上游市場活力提供了規(guī)模較大的區(qū)塊準備。

1.3.3 探礦權(quán)競爭性出讓

2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》。2017年6月，中辦國辦正式印發(fā)了該方案，要求以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭出讓；9月，國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》（國土資規(guī)〔2017〕7號），明確了油氣礦業(yè)權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓交易規(guī)則?！兑庖姟访鞔_要求“實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度”，7號文規(guī)定“繼續(xù)推進油氣探礦權(quán)競爭出讓試點”。

“十三五”以來，在頁巖氣探礦權(quán)招標、兩輪常規(guī)油氣探礦權(quán)邀標及新疆第一輪常規(guī)油氣區(qū)塊招標等工作基礎(chǔ)上，國土資源部/自然資源部通過委托地方政府以招標、掛牌、拍賣等方式開展了多次常規(guī)、非常規(guī)油氣探礦權(quán)競爭出讓工作。2017年7月，貴州正安頁巖氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)拍賣出讓；12月，第二次新疆常規(guī)油氣區(qū)塊掛牌出讓； 2017—2019年，4次山西煤層氣探礦權(quán)競爭性出讓；2020年11—12月，貴州正安、務(wù)川、綏陽、遵義等6個頁巖氣勘查區(qū)塊掛牌出讓。

1.3.4 油氣資源有償使用

2015年9月，中央印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確要求完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度。2017年4月，國務(wù)院出臺《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國發(fā)〔2017〕29號），明確規(guī)定在礦業(yè)權(quán)出讓、占有、開采和礦山環(huán)境治理恢復等環(huán)節(jié)分別征收出讓收益、占用費、從價計征的資源稅和礦山環(huán)境治理恢復基金。6月，財政部和國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號），明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓收益原則上通過出讓金額的形式征收。對儲量較大、開采年限較長、市場風險較高的礦業(yè)權(quán)，可探索通過礦業(yè)權(quán)出讓收益率的形式征收。

7號文規(guī)定，在全國范圍內(nèi)探索以出讓收益市場基準價確定的價格作為油氣探礦權(quán)競爭出讓起始價，而出讓收益市場基準價與國際油價掛鉤。按照7號文要求，2020年11—12月，自然資源部委托貴州省以掛牌方式出讓該省北部6個頁巖氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)。掛牌出讓的競得人簽訂合同后，按財綜〔2017〕35號相關(guān)要求，繳納掛牌競爭確定的出讓收益（金額部分）；發(fā)現(xiàn)可供開采的資源進行開采時，每年按照上年度銷售收入0.3%繳納采礦（開采）階段出讓收益。

1.3.5 生態(tài)環(huán)境保護和空間規(guī)劃體系

2017年2月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，要求在2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定，基本建立生態(tài)保護紅線制度。2019年11月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，將生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。

2020年9月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局出臺《關(guān)于生態(tài)保護紅線自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化管理的通知》，明確在自然保護地核心及非核心保護區(qū)內(nèi)，可繼續(xù)從事油氣勘查活動，可延續(xù)、變更（不含擴大勘查區(qū)塊范圍）、保留、注銷探礦權(quán)，若發(fā)現(xiàn)可供開采油氣資源，不得從事開采活動；已依法設(shè)立的油氣開礦權(quán)不擴大用地用海范圍，繼續(xù)開采活動，可延續(xù)、變更（不含擴大礦區(qū)范圍）、注銷采礦權(quán)。

2 “十四五”油氣增儲上產(chǎn)面臨的政策困境

由于油氣體制改革、生態(tài)文明建設(shè)、加大勘探開發(fā)力度等決策部署，在具體政策與措施上還存在不協(xié)調(diào)、不配套、不完善等問題，亟需在“十四五”期間著力解決。

2.1 上游市場開放政策與實際操作不協(xié)調(diào)的矛盾

目前，從已出臺的各項改革舉措和政策看，國內(nèi)油氣勘探開發(fā)市場已完全放開，符合一定條件（比較寬松）的國內(nèi)外各類資本或市場主體均可進入油氣上游市場，以礦業(yè)權(quán)人身份從事油氣勘探開發(fā)。實際上，從歷次油氣（含非常規(guī)）礦業(yè)權(quán)競爭性出讓活動來看，包括2020年11月貴州頁巖氣探礦權(quán)掛牌出讓，國內(nèi)油氣上游市場開放的是油氣勘探領(lǐng)域，即新設(shè)探礦權(quán)勘查區(qū)塊，對于油氣開發(fā)領(lǐng)域，即采礦權(quán)開采區(qū)塊尚未放開。這意味著，各類市場主體只能進入上游勘探市場，從事油氣勘探，發(fā)現(xiàn)商業(yè)規(guī)模資源后才能進入開發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，無法通過市場方式直接獲得采礦權(quán)，進入開采環(huán)節(jié)。考慮油氣勘探發(fā)現(xiàn)的周期，僅放開上游勘探市場，對于促進油氣增儲上產(chǎn)，“十四五”期間難以取得實際效果。

2.2 油氣探礦權(quán)區(qū)塊面積退出與區(qū)塊市場投放不協(xié)調(diào)的矛盾

近年來，根據(jù)國家“實行更加嚴格的區(qū)塊退出機制”等改革決策，國土資源部/自然資源部依法依規(guī)加大了油氣勘查區(qū)塊退出工作力度。統(tǒng)計顯示，“十三五”全國油氣（含非常規(guī)）勘查區(qū)塊、面積大幅縮減，由2015年12月底的1000個、370.66×104km2，降至2020年10月底的892個、288.99×104km2，分別下降11.8%、22.0%，5年退減勘查面積81.67×104km2。與此形成強烈反差的是，“十三五”期間，開展了8次油氣（含非常規(guī)）勘查區(qū)塊競爭性出讓工作，合計出讓37個探礦權(quán)，共計面積不足2.0×104km2，僅為同期退出面積的2.5%。區(qū)塊退出與投放的巨大反差，在很大程度上導致了勘探投入增加卻無區(qū)塊的尷尬局面，不利于推進油氣勘探和新發(fā)現(xiàn)。

2.3 加大油氣勘探開發(fā)力度與用地用海問題日益突出的矛盾

近年來，隨著油氣勘探開發(fā)力度加大，鉆探等工作量不斷增加，對土地、海域等需求規(guī)模明顯攀升，用地用海問題日益突出，包括規(guī)劃指標缺口大、耕地占補平衡難、廢棄井場用地退還及用地程序復雜、征地困難等。在中西部地區(qū)，一些具有戰(zhàn)略意義的風險探井、地震勘探等作業(yè)施工，時常因用地手續(xù)未能及時辦理而被長時間拖延、耽擱，不利于推進油氣發(fā)現(xiàn)和增儲上產(chǎn)。在東部地區(qū)，時常出現(xiàn)地方建設(shè)項目擠占或優(yōu)先于油氣開發(fā)項目用地，導致油氣項目用地指標捉襟見肘，無法滿足資源挖潛、穩(wěn)產(chǎn)的需要。個別地方甚至以成立合作公司為供地前提，要挾石油企業(yè)與地方合資合作開發(fā)當?shù)赜蜌赓Y源。表面看，用地用海問題是土地、海域使用緊張，實質(zhì)是長期以來油氣資源開發(fā)利益分配不合理的體現(xiàn)。

2.4 油氣資源安全與生態(tài)環(huán)境保護不協(xié)調(diào)的矛盾突出

“十三五”以來，國家加大了生態(tài)文明建設(shè)力度，不斷強化生態(tài)紅線和自然保護區(qū)劃定工作，極大改善了生態(tài)環(huán)境。這一方面對油氣資源開發(fā)工作提出了更高的環(huán)保要求，另一方面也直接影響油氣增儲上產(chǎn)。集中體現(xiàn)在，油氣資源勘查區(qū)塊、油氣開發(fā)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)與生態(tài)紅線自然保護區(qū)存在較大面積重疊，致使較大規(guī)模的油氣儲量和產(chǎn)量被劃入自然保護區(qū)，無法進行正?？碧?、開發(fā)生產(chǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前與生態(tài)紅線自然保護區(qū)重疊的油氣勘探、開發(fā)生產(chǎn)區(qū)面積分別超過10×104km2、2×104km2，涉及探明儲量超過10×108t油當量、產(chǎn)量超過1000×104t油當量，對油氣勘探開發(fā)增儲上產(chǎn)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

2.5 油氣增儲上產(chǎn)高成本與勘探開發(fā)投資效益考核的矛盾

過去10年，隨著油氣資源勘探開發(fā)程度提高，資源劣質(zhì)化加劇，埋深大、物性差、分布復雜等漸成常態(tài)，新增探明儲量中低品位難動用資源占比大幅提高，勘探開發(fā)成本大幅攀升，加上東部主力油田均進入“雙高”開發(fā)階段，提高采收率、三次采油成本不斷增加。調(diào)研表明，在目前技術(shù)水平下，東部主力老油田開發(fā)桶油成本普遍在50美元左右，西部新建產(chǎn)能桶油綜合成本為45～55美元，大多高于國際油價，增儲上產(chǎn)面臨巨大成本壓力。同時，國家加大了油氣勘探開發(fā)投資效益考核力度，促進企業(yè)推進規(guī)模效益開發(fā)，實現(xiàn)有效益的增儲上產(chǎn)。由于通過技術(shù)創(chuàng)新大幅降低開發(fā)成本，難以短期取得顯著成效，“十四五”前期，油氣增儲上產(chǎn)的高成本與開發(fā)投資效益考核的矛盾會比較突出。

2.6 油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益與油氣勘探開發(fā)風險加大的矛盾

在持續(xù)低油價沖擊下，油氣上游行業(yè)陷入“度寒冬”保生存的艱難處境，征收高額礦權(quán)出讓收益和占有費用，大幅增加探礦權(quán)勘查區(qū)塊獲取成本，特別是風險較高的油氣勘查區(qū)塊，將極大挫傷企業(yè)投資積極性。在開發(fā)環(huán)節(jié)，在低油價加上較高開發(fā)生產(chǎn)成本，穩(wěn)產(chǎn)上產(chǎn)投資風險較大，如再增收高額采礦權(quán)占用費，對增產(chǎn)投資無疑是雪上加霜。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2019年底，國內(nèi)油氣上游采礦權(quán)占用費高達近200億元（目前尚未征收），如果計入油氣開發(fā)成本，油氣產(chǎn)量桶油成本將被拉高5%～10%。

2.7 油氣勘探開發(fā)監(jiān)管薄弱與上游市場開放不協(xié)調(diào)的問題

油氣勘探開發(fā)監(jiān)管比較薄弱的問題由來已久，長期以行業(yè)自律為主，依靠石油企業(yè)按照行業(yè)規(guī)范進行自我約束和監(jiān)管。近年來，伴隨著油氣礦權(quán)改革探索和試點，國家有關(guān)部門加強勘探開發(fā)監(jiān)管，但也主要側(cè)重于勘查投入、探礦權(quán)退出等少數(shù)環(huán)節(jié)，對于油氣勘探開發(fā)整體監(jiān)管依然薄弱?！笆奈濉逼陂g，隨著油氣體制改革的深入，油氣上游市場主體越來越多，監(jiān)管薄弱、監(jiān)管與市場開放的不協(xié)調(diào)問題將日益突出。（1）監(jiān)管范圍和內(nèi)容不健全不完善，監(jiān)管職責重疊交叉、越位與缺位的問題依舊，不同部門針對同一問題出臺不同標準的監(jiān)管政策。（2）監(jiān)管力量薄弱，能力不足，專業(yè)化水平亟待提高。（3）監(jiān)管標準和規(guī)范亟待完善，包括油氣資源儲量分類、規(guī)范，特別是頁巖油氣儲量評審依據(jù)和標準，各類資源開發(fā)利用水平和效率的監(jiān)管標準和規(guī)范。

2.8 低品位難動用油氣資源開發(fā)的經(jīng)濟支持政策不完善問題

隨著油氣資源劣質(zhì)化不斷加劇，低品位難動用資源類型、規(guī)模不斷擴展和增加，現(xiàn)有經(jīng)濟支持政策越來越不能適應(yīng)增儲上產(chǎn)的需要。（1）短期內(nèi)難以完全徹底解決制約低品位資源開發(fā)上產(chǎn)的關(guān)鍵技術(shù)問題，現(xiàn)行補貼政策到期后，非常規(guī)、低品位資源依然普遍難以實現(xiàn)效益開發(fā)。（2）大量新增深層、超深層氣儲量開發(fā)缺少必要的經(jīng)濟支持政策，深層（埋深大于4000m）頁巖氣難以規(guī)模上產(chǎn)。（3）對老油田資源挖潛和提高采收率等缺乏必要的經(jīng)濟支持政策。新施行的《資源稅法》，僅明確了“衰竭期礦山”標準，缺少對“尾礦”油田的認定標準，導致勝利、遼河等老油田無法減征30%資源稅，不利于推進老油田挖潛和可持續(xù)發(fā)展。

2.9 油氣資源探礦權(quán)區(qū)塊的“凈礦”出讓問題

7號文明確要求“積極推進其他礦種的‘凈礦出讓’”?！丁粗泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標的建議〉輔導讀本》中進一步提出“全面推行‘凈礦出讓’”[4]，以“凈礦”方式開展包括油氣等礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，漸成未來趨勢?！笆濉逼陂g，一些省份針對部分固體礦產(chǎn)采礦權(quán)開展了“凈礦”出讓試點，取得了積極成效。截至目前，自然資源部尚未針對任何礦種出臺“凈探礦權(quán)”“凈采礦權(quán)”的條件及出讓流程，也未出臺框架性指導意見和規(guī)范。國內(nèi)尚不具備油氣采礦權(quán)出讓或者流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和條件，更談不上相應(yīng)的“凈礦”出讓，因此油氣資源“凈礦”出讓只能著眼于“凈探礦權(quán)”。通常，油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊資源分布較廣、面積較大，一般小則數(shù)百平方千米，大則超千平方千米，難以滿足“凈礦”條件。如以“凈礦”為礦業(yè)權(quán)出讓的前置條件，必然嚴重滯緩油氣區(qū)塊的市場投放，影響油氣勘探投入和新發(fā)現(xiàn)。

2.10 油氣資源價格形成機制不健全不完善問題

近年來，我國油氣價格改革取得了積極進展，但油氣價格形成尚未真正市場化，機制不健全不完善的問題依然突出。（1）政府依然直接干預油氣價格形成，對部分油氣產(chǎn)品價格實行管控、指導定價，導致價格不能真實地反映市場供求關(guān)系和資源稀缺程度。對于石油價格，設(shè)定了上下限，國際原油價格高于一定水平（60美元/bbl），征收特別收益金，低于一定水平（40美元/bbl）“地板價”，相應(yīng)油品價格不得下調(diào)，并征收油價調(diào)控風險準備金。對于天然氣價格，大部分管道氣依然實行政府指導定價，盡管頁巖氣、煤層氣、海上氣、液化天然氣等政策層面實行了市場定價，但在實際交易中，并未體現(xiàn)真正市場定價。（2）現(xiàn)行定價機制未充分考慮生態(tài)環(huán)境影響，相應(yīng)的油氣價格尚未體現(xiàn)生態(tài)修復和污染治理成本，對產(chǎn)品的生態(tài)價值和環(huán)境損害成本體現(xiàn)不夠。（3）油氣資源價格和稅費政策對資源開發(fā)利用水平、節(jié)地節(jié)能的調(diào)節(jié)機制不完善，導致資源開發(fā)利用、用地用能效率不高。

3 有關(guān)措施與對策建議

為貫徹落實國家有關(guān)戰(zhàn)略決策部署，統(tǒng)籌推進改革、發(fā)展與保護，堅持目標導向和問題導向相結(jié)合，針對上述政策困境，提出如下改革措施和對策建議。

3.1 深化改革，健全油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓制度，加快建立油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，全面放開上游市場，切實促進油氣資源勘探開發(fā)

堅決貫徹《意見》要求，持續(xù)深化油氣上游市場化改革力度，切實全面放開勘探開發(fā)市場，加快構(gòu)建主體多元、競爭有序、充滿活力的油氣勘探開發(fā)市場新格局。（1）健全油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓制度，規(guī)范油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)的招拍掛等出讓行為。（2）加大7號文的落實力度，加大油氣勘查區(qū)塊投放力度，定期投放油氣（含非常規(guī)）勘查區(qū)塊，破解區(qū)塊只退不出、勘查面積只減不增的困境?！笆奈濉逼陂g，每年至少開展2次油氣勘查區(qū)塊的出讓活動，每次出讓區(qū)塊不少于10個。（3）加快建立油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，放開油氣開采市場?；谔矫鲀α康拇_權(quán)登記和經(jīng)濟價值評估，推進采礦權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活存量資源，切實促進油氣開發(fā)上產(chǎn)。（4）深化國企改革，著重推進主輔分離，剝離工程技術(shù)服務(wù)業(yè)，加快建設(shè)獨立的油氣勘探開發(fā)工程技術(shù)服務(wù)市場[5]。

3.2 健全完善油氣勘探開發(fā)支持政策，加大技術(shù)創(chuàng)新支持力度，大幅降低增儲上產(chǎn)成本，減輕石油企業(yè)負擔

（1）設(shè)立國家油氣風險勘探基金，支持勘探程度低、風險大、資源潛力大的新區(qū)與新領(lǐng)域風險勘探，促進油氣大發(fā)現(xiàn)，降低投資風險。（2）修改完善礦業(yè)權(quán)出讓收益征收政策，根據(jù)資源品質(zhì)、開采難度和成本等條件，減免征收油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益，或?qū)⒉糠殖鲎屖找孓D(zhuǎn)為油氣勘探開發(fā)投入，以支持企業(yè)穩(wěn)定上游投入。（3）調(diào)整成品油“地板價”政策，將部分油價調(diào)控風險準備金轉(zhuǎn)為勘探開發(fā)投入，或者取消油品價格限制政策，以下游收益彌補上游虧損。（4）國有石油企業(yè)的風險勘探投資不納入投資效益考核，鼓勵油氣風險勘探和新發(fā)現(xiàn)。（5）允許企業(yè)在已有采礦權(quán)內(nèi)開展深部油氣風險勘探，并抵扣相鄰區(qū)塊探礦權(quán)投入考核。對于東部成熟油氣區(qū)附近空白區(qū)，探索以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)，解決老油田區(qū)塊不足、接替資源缺乏等問題。（6）探索高風險地區(qū)或新領(lǐng)域油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)的申請獲得方式，或酌情采取協(xié)議方式出讓探礦權(quán)，以鼓勵風險勘探，建立適應(yīng)油氣增儲上產(chǎn)實際需要、靈活多樣的探礦權(quán)獲得機制。（7）加大對技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，重點支持“卡脖子”關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)，以研發(fā)投入計入成本或直接抵扣一定比例的稅賦。支持難動用儲量規(guī)模效益開發(fā)的技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用。（8）將深層、超深層、深水油氣資源開發(fā)納入補貼范圍，延續(xù)非常規(guī)資源補貼政策。減免老油田“尾礦”資源稅，適度減免老油田廢棄或關(guān)閉井場設(shè)施占用地的使用稅，停止征收已劃入自然保護區(qū)的油氣礦區(qū)土地使用稅。

3.3 統(tǒng)籌能源安全與生態(tài)安全，建立健全油氣勘探開發(fā)與生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制，切實保障增儲上產(chǎn)合理合法的用地用海需求

（1）科學劃定生態(tài)紅線和自然保護區(qū)，建立完善協(xié)調(diào)機制，處理好油氣勘探開發(fā)與生態(tài)紅線、各類保護地之間的矛盾和問題，統(tǒng)籌兼顧各方利益，推進油氣資源開發(fā)與環(huán)境保護、能源安全與生態(tài)安全的協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）探索建立自然保護地核心區(qū)內(nèi)資源戰(zhàn)略儲備機制，規(guī)范自然保護地核心區(qū)外已依法設(shè)立的采礦權(quán)開采活動，嚴格執(zhí)行綠色礦山建設(shè)標準，實現(xiàn)油氣勘探開發(fā)與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。針對一般控制區(qū)內(nèi)“已依法設(shè)立的油氣采礦權(quán)在不擴大生產(chǎn)區(qū)域范圍的條件下，繼續(xù)開采活動”的規(guī)定，考慮按照已征地（用海）和原井場作為生產(chǎn)區(qū)域，可以新增加密開發(fā)井，在不影響一般控制區(qū)管控前提下，加大油氣資源開發(fā)力度。（3）健全油氣開發(fā)用地用海制度，保障礦業(yè)權(quán)人依法使用勘查與開采油氣資源所需土地、海域，簡化征用地、用海流程和手續(xù)，提高辦理效率；利用先進技術(shù)，積極推進油氣資源開發(fā)中節(jié)約集約用地用海，提高資源開發(fā)利用效率。（4）強化油氣資源綠色勘探、綠色開發(fā)、綠色生產(chǎn)，降低排放，減少污染，加強生態(tài)修復和污染治理。

3.4 盡快研究出臺油氣資源礦業(yè)權(quán)“凈礦”出讓的技術(shù)標準和規(guī)范，促進油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊出讓和油氣勘探開發(fā)

由于油氣礦業(yè)權(quán)特別是探礦權(quán)，通常面積較大，涉及面廣，需要協(xié)調(diào)的問題較多，相應(yīng)的“凈礦”條件不同于固體礦產(chǎn)，如果套用砂石土等礦產(chǎn)的條件，難以達到同等“凈礦”要求，因此需要盡快研究出臺油氣“凈礦”出讓標準和規(guī)范。為便于操作，油氣資源“凈礦”條件宜粗不宜細，側(cè)重于框架性、原則性要求和條件。具體建議：（1）無明顯礦業(yè)權(quán)重疊或糾紛，擬出讓區(qū)塊內(nèi)不存在油氣與其他礦產(chǎn)之間的礦權(quán)重疊、糾紛。（2）不與生態(tài)紅線、耕保紅線、城鄉(xiāng)邊界三條紅線重疊，擬出讓區(qū)塊不能在紅線內(nèi)，尤其不能與自然保護區(qū)重疊。（3）不與國家、省級國土空間規(guī)劃、功能區(qū)劃沖突。（4）具有一定的油氣地質(zhì)條件和資源潛力，具有一定的勘探工作基礎(chǔ)。（5）擬出讓區(qū)塊面積不宜過大，降低“凈礦”難度，適當縮小擬出讓區(qū)塊面積，因地制宜設(shè)置區(qū)塊面積。

3.5 加強油氣勘探開發(fā)監(jiān)管，維護市場秩序和公平，提高油氣綠色安全高效開發(fā)，促進上游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

（1）加快有關(guān)法律法規(guī)及部門規(guī)章的“立改廢”工作，從制度上明確油氣勘探開發(fā)監(jiān)管范圍、內(nèi)容，本著“放管服”原則（即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)），厘清政府監(jiān)管職責與行業(yè)自律的邊界。（2）明確不同政府部門的監(jiān)管職責，厘清相應(yīng)邊界，避免重疊交叉監(jiān)管，對于綜合性監(jiān)管應(yīng)建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機制。（3）針對油氣開發(fā)新領(lǐng)域新問題等，抓緊修訂和完善有關(guān)國家和行業(yè)標準、規(guī)范，健全油氣勘探開發(fā)全過程監(jiān)管規(guī)范。（4）加強監(jiān)管力量，加大高質(zhì)量專業(yè)化監(jiān)管隊伍建設(shè)，不斷提高監(jiān)管能力和水平。

3.6 持續(xù)深化油氣價格形成機制改革，全面放開競爭環(huán)節(jié)油氣價格

健全主要由市場決定價格的機制，最大限度減少政府對價格形成的不當干預，加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的油氣資源價格機制。（1）取消石油特別收益金和成品油“地板價”政策，形成真正的石油市場定價機制。（2）逐步取消氣源價和門站價管制，健全由市場供需關(guān)系確定的競爭環(huán)節(jié)天然氣價格機制。（3）積極探索油氣價格中的生態(tài)價值體現(xiàn)和環(huán)境損害成本，盡快形成油氣產(chǎn)品中生態(tài)和環(huán)境價格。（4）完善油氣資源稅費政策，加大對節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能和提高資源開發(fā)利用效率的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。