以人民為中心與高質(zhì)量立法體系再造
——學(xué)習(xí)《習(xí)近平談治國理政》第三卷

王 群

（中共重慶市委黨校，重慶400041）

《習(xí)近平談治國理政》第三卷將“堅持以人民為中心”作為一個重要專題，收入了習(xí)近平總書記2017年11月30日至2019年3月22日期間的4篇重要論述。從“我們的目標(biāo)就是讓全體中國人都過上更好的日子”的人民情懷到“人民是我們黨執(zhí)政的最大底氣”的人民立場，從“始終把人民放在心中最高位置”的人民本色到“我將無我，不負(fù)人民”的赤子情懷，人民至上始終貫穿習(xí)近平總書記治國理政全過程全方面?？茖W(xué)立法、民主立法、依法立法是高質(zhì)量立法的基本內(nèi)容，其核心是堅持以人民為中心。學(xué)習(xí)《習(xí)近平談治國理政》第三卷要準(zhǔn)確理解堅持以人民為中心思想的內(nèi)在要求，將其運(yùn)用并落實(shí)到立法工作中，切實(shí)通過黨的創(chuàng)新理論成果指導(dǎo)立法實(shí)踐，推動立法工作，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和效率。

一、準(zhǔn)確把握堅持以人民為中心的內(nèi)在要求

堅持以人民為中心思想貫穿《習(xí)近平談治國理政》全部卷本始終。第一卷第七專題“推進(jìn)社會事業(yè)和社會管理改革發(fā)展”收入了習(xí)近平總書記七篇相關(guān)論述，第二卷第十專題“在發(fā)展中保障和改善民生”收入了習(xí)近平總書記八篇相關(guān)論述，第三卷第四專題更是直接以“堅持以人民為中心”為主題進(jìn)行專門的全面深入闡釋。人民立場是馬克思主義基本立場，人民利益是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之基、力量之源，堅持以人民為中心貫穿習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的全部內(nèi)容。

（一）滿足人民對美好生活的向往是堅持以人民為中心的永恒課題。

《習(xí)近平談治國理政》第三卷指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！薄拔覀兊哪繕?biāo)很宏偉，但也很樸素，歸根結(jié)底就是讓全體中國人都過上更好的日子?！盵1]（p134）中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展成為社會主要矛盾。2019年，我國人均GDP首次站上1萬美元的新臺階，目前擁有全球規(guī)模最大、最具有成長性的中等收入群體，與此同時，脫貧攻堅取得決定性勝利，全面建成小康社會收官在即，人民對美好生活的向往比以往任何時候都要強(qiáng)烈、都要緊迫。正如《習(xí)近平談治國理政》第三卷指出：以前我們要解決“有沒有”的問題，現(xiàn)在則要解決“好不好”的問題。[1]（p133）時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人。中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民，堅持以人民為中心，就是要永遠(yuǎn)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，就是要永遠(yuǎn)同人民想在一起、站在一起、干在一起，全面聚焦人民對美好生活的新期盼、新要求，全面聚焦美好生活的質(zhì)量和層次，更加注重經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展、平衡發(fā)展和充分發(fā)展，努力提升發(fā)展質(zhì)量，努力提升服務(wù)品質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾新時代的獲得感、幸福感和安全感，讓人民群眾感受時代偉力和生活美好。

（二）尊重人民主體地位是堅持人民為中心的邏輯起點(diǎn)。

《習(xí)近平談治國理政》第三卷指出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，人民是真正的英雄?！盵1]（p139）“我們必須始終堅持人民立場，堅持人民主體地位，虛心向人民學(xué)習(xí)，傾聽人民呼聲，汲取人民智慧?！盵1]（p142）馬克思主義人民主體論以現(xiàn)實(shí)個人為邏輯起點(diǎn)，以勞動實(shí)踐為實(shí)質(zhì)內(nèi)容，以馬克思主義政黨領(lǐng)導(dǎo)為根本所在，以全人類解放為終極目標(biāo)，科學(xué)揭示了人類社會發(fā)展的根本動力和馬克思主義人民觀的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，是我們?yōu)槭裁匆獔猿忠匀嗣駷橹行牡母凑摵捅厝徽?。[2]（p101-109）尊重人民主體地位，就必須始終把人民立場作為根本立場，把為人民謀幸福作為根本使命，把實(shí)現(xiàn)人民根本利益作為根本價值導(dǎo)向。具體來說，就是要一切依靠人民。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從波濤萬頃的遼闊海疆到物產(chǎn)豐富的廣袤良田，從小崗村的紅手印到在全球范圍內(nèi)率先阻斷新冠肺炎疫情蔓延，這些無不飽含著中國人民的辛勤汗水，凝聚著中國人民的聰明才智。當(dāng)前我們集中力量辦好自己的事，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”發(fā)展新格局，更要依靠人民，尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神，努力挖掘蘊(yùn)含在人民群眾偉大實(shí)踐中的無窮智慧，進(jìn)而凝聚起眾志成城的磅礴力量。正如習(xí)近平總書記所言：“黨除了人民利益之外沒有自己的特殊利益，黨的一切工作都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！盵1]（p137）尊重人民主體地位是具體的，不是抽象的，必須堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，在為人民服務(wù)的偉大實(shí)踐中彰顯初心使命。

（三）解決人民最直接現(xiàn)實(shí)的利益問題是堅持以人民為中心的實(shí)踐要旨。

《習(xí)近平談治國理政》第三卷強(qiáng)調(diào)：“要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，把人民群眾的小事當(dāng)作我們的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民滿意的事情抓起。”[1]（p135）“人民是黨執(zhí)政的最大底氣，也是黨執(zhí)政最深厚的根基。正是從這個意義上講，民心是最大的政治?！盵1]（p137）細(xì)節(jié)決定成敗，小事決定未來。堅持以人民為中心，不是宏大話語鋪陳敘事，更不是胡子眉毛一把抓，必須從人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題抓起，因為這些問題最直接關(guān)系百姓衣食冷暖，關(guān)系百姓幸福感和獲得感，更關(guān)系黨長期執(zhí)政下的人心向背。堅持以人民為中心必須切實(shí)用好群眾路線這一黨的根本工作路線，掌握融媒體時代下群眾工作方法，走進(jìn)群眾日常生活，了解群眾意見要求，認(rèn)真對待群眾批評建議，切實(shí)關(guān)心群眾安危冷暖，依法保障人民群眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各方面的各項權(quán)益，切實(shí)通過我們的奮斗讓人民群眾在每一個最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題上感受到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的初心、用心、盡心和暖心，進(jìn)而真正筑牢黨長期執(zhí)政的階級基礎(chǔ)和群眾根基。

二、高質(zhì)量立法須堅持以人民為中心的邏輯證成

高質(zhì)量立法是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，以人民為中心是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義，推進(jìn)高質(zhì)量立法必須始終堅持以人民為中心。

（一）立法目標(biāo)：立法的人民性。

我國是人民民主專政的社會主義國家，國家一切權(quán)力屬于人民。人民性規(guī)定了我國一切立法工作的方向，以人民為中心保障立法的人民性。一是以人民為中心管立法的總方向。立法牽涉社會方方面面，涉及不同群體、地區(qū)和部門的利益和需求，涉及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期利益和短期利益，當(dāng)這些利益和需求發(fā)生沖突的時候，以人民為中心旗幟鮮明地規(guī)定了社會主義立法的利益取舍，即立法必須跳出短期利益和局部利益的藩籬，從最廣大人民的長遠(yuǎn)利益和根本利益出發(fā)進(jìn)行周延式立法規(guī)定。二是以人民為中心管立法的總靈魂。修法常常牽出系列相關(guān)話題的討論，人們或贊同或否認(rèn)，甚至提出新的行動方案。現(xiàn)象討論背后是社會不同價值觀的博弈、競爭甚至于沖突，尤其是社會轉(zhuǎn)型期和風(fēng)險社會的降臨，立法過程中相關(guān)價值碰撞更加明顯和激烈。堅持什么樣的價值觀是立法的靈魂。誠然，社會允許不同價值觀，但立法并不是將所有價值觀簡單囊括，必須有所指向，唯有以人民為中心，基于社會主義核心價值的高質(zhì)量立法，立法的魂才能真正“充盈”起來。三是管根本。以人民為中心管立法的總根本。法律一經(jīng)制定，便落后于時代。立法無法也不能窮盡社會生活全方面、全領(lǐng)域、全過程，但圍繞人及其社會關(guān)系的討論卻是立法的永恒主題，抓住了以人民為中心，就抓住了立法的總根本。

（二）立法主體：立法的共同性。

高質(zhì)量立法不是個別人的偶然智慧，也不是少數(shù)利益集團(tuán)的意見綁架，它是面向社會共同體的公眾集體智識的文本表達(dá)和確認(rèn)。以人民為中心保障立法的共同性。一是眾人。長期以來，我國立法深受基于權(quán)威和理性主義的影響，過于推崇專家審議在立法中的作用，[3]（p63）然而，專家個別思考無法也不可能窮盡所有問題和問題的所有方面，再加上思考本身僅是一種價值判斷，而價值判斷無可避免帶有先見性“偏見”，一旦這種“偏見”進(jìn)入立法條文勢必?fù)p害立法科學(xué)性。以人民為中心將立法主體維系于最廣大的人民群眾，強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)當(dāng)由全體人民制定，是眾人的法而不是個別人的法，尤其是互聯(lián)網(wǎng)時代到來，公眾直接參與立法日益變得可能、可行，可極大彌補(bǔ)代議制立法的不足，進(jìn)而最大限度保障了立法主體的多元性和共同性。[4]（p17）由此，以人民為中心推動立法過程最廣泛的公眾參與。二是利害關(guān)系人。以人民為中心不僅是通過“眾人”的立法參與，更強(qiáng)調(diào)“利害關(guān)系人”的立法參與。歷史唯物主義下人民是一個個鮮活的“現(xiàn)實(shí)的人”，是一個個有機(jī)的、具體的歷史主體。馬克思指出：“社會結(jié)構(gòu)和國家經(jīng)常是從一定個人的生活過程中產(chǎn)生的。但這里所說的個人……是從事活動的，進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)的，因而是在一定的物質(zhì)的、不受他們?nèi)我庵涞慕缦?、前提和條件下能動地表現(xiàn)自己的?！盵5]（p71-72，92）立法公眾參與中“現(xiàn)實(shí)的人”集中反映為同立法利益和過程廣泛交叉的人，集中體現(xiàn)為同相關(guān)立法存在利害關(guān)系的人?，F(xiàn)代社會，不是所有公眾都有意愿也有能力參與立法，與其所有人中每個人漫不經(jīng)心地參與立法，不如更加側(cè)重特定利害關(guān)系人的高質(zhì)量參與。由此，以人民為中心推動立法過程是最有效的公眾參與。以人民為中心規(guī)定了立法主體的“眾人”和“利害關(guān)系人”的共同聯(lián)動，兼顧了立法主體的廣泛性和有效性，通過立法主體的共同性助益高質(zhì)量立法。

（三）立法過程：立法的科學(xué)性。

高質(zhì)量立法不僅在于通過立法消弭社會分歧，凝聚社會共識，更在于通過立法過程和程序建構(gòu)社會主流價值的合法性和正當(dāng)性。以人民為中心保障立法的科學(xué)性。一是建構(gòu)重疊共識。立法作為對社會資源和利益的二次分配，不同社會主體基于立場、利益和價值觀等方面差異會有不同的立法主張，這些“異見”必須妥當(dāng)處理，否則就有可能放大社會對立。堅持以人民為中心，就等于在紛繁復(fù)雜的“異見”中確立了社會最有可能接受也必能接受的價值原點(diǎn)，圍繞法律條款怎么規(guī)定，不同社會主體以人民根本利益為基點(diǎn)彼此交換意見，法律不是某一方意見的壟斷，而是各方觀點(diǎn)博弈、承認(rèn)和妥協(xié)的結(jié)果，即開放自己的視域同時進(jìn)入他人視域，實(shí)現(xiàn)不同視域的融合，最終達(dá)致重疊共識，這無疑增強(qiáng)了立法的實(shí)體正當(dāng)性。正如費(fèi)倫所言“討論是消除有限理性影響的一種方式，因為我們的想象和計算能力是有限和易犯錯誤的。所以，面對復(fù)雜的問題，每個人都希望通過討論而集中其有限能力，并增加做出最佳選擇的幾率”。[6]（p7）二是建構(gòu)合法正當(dāng)。立法科學(xué)性不僅僅在于立法實(shí)體正義，更在于立法的程序正義。堅持以人民為中心，讓人民群眾參與立法全部過程，參與立法關(guān)鍵環(huán)節(jié)的關(guān)鍵討論，以公開促公信，即便個別人的意見在最后立法中沒有采納，但通過一系列商談程序，他們已然充分了解他人觀點(diǎn)并審視其中合理性，進(jìn)而反思自身意見的可能不足，即便某些觀點(diǎn)在短期內(nèi)仍然無法達(dá)成一致，但基于立法程序的公開透明和交涉自律本身就蘊(yùn)含了程序內(nèi)在的合法性和正當(dāng)性，即立法不是個別人意志壟斷的結(jié)果，而是公眾廣泛參與的結(jié)果；不是權(quán)力封閉運(yùn)行的結(jié)果，而是權(quán)利充分運(yùn)用的結(jié)果；不是先驗預(yù)設(shè)的結(jié)果，而是商談程序的結(jié)果。①哈貝馬斯的商談交往理論既不認(rèn)為立法的合法性完全來源于實(shí)證法規(guī)范，也沒有簡單地將立法看成是對道德正義的描摹，而是扎根于生活世界，將立法合法性寄托于商談程序之中，即程序生產(chǎn)合法性，在更廣闊的維度上克服系統(tǒng)以及由此產(chǎn)生的策略性行為對立法合法性的可能影響，如此一來，就避免了惡法非法或者惡法亦法的無謂爭辯。參見[德]哈貝馬斯，《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，上海三聯(lián)書店2003年版，第4頁。以人民為中心規(guī)定了立法過程中的重疊共識和商談程序，兼顧了實(shí)體正義和程序正義，通過立法過程的科學(xué)性助益高質(zhì)量立法。

（四）立法成果：立法的實(shí)效性。

高質(zhì)量立法不僅僅在于立法成果的法律效力，更在于立法成果的法律實(shí)效，即法律得到民眾普遍性遵守。以人民為中心保障立法的實(shí)效性。一是立法回應(yīng)民眾訴求?；裟匪勾蠓ü僭裕骸胺傻纳鼜膩硪膊辉谟谶壿嫞谟诮?jīng)驗。”[7]（p8）堅持以人民為中心要求立法深入社會生活，充分體察社會脈動，關(guān)注百姓安危冷暖，聚焦公眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，回應(yīng)百姓呼聲，解決現(xiàn)實(shí)關(guān)切，以人民為中心要求立法從群眾中來，到群眾中去，在具體為民辦事解難題中推進(jìn)“回應(yīng)型”立法，最大限度地避免立法陷入空洞的邏輯臆想的危險，代之以讓立法在接地氣中更加科學(xué)、務(wù)實(shí)、可行并增強(qiáng)立法的公眾認(rèn)同，這就從源頭上增強(qiáng)了立法成果的實(shí)效性。二是立法跟進(jìn)民眾期待。法律一經(jīng)制定，便落后于時代。堅持以人民為中心要求立法與時俱進(jìn)體察民情民意，根據(jù)不斷變化的世情、民情動態(tài)評估法律實(shí)施效果并及時做好相關(guān)法律的立廢改釋，以使得立法不斷滿足民眾新期待，解決社會新問題，服務(wù)民眾新發(fā)展，創(chuàng)造社會新動能，反對立法僵化，更反對用僵化的立法規(guī)范社會關(guān)系，調(diào)整人們生活。以人民新需求、新期待為切入點(diǎn)不斷保持法律的適應(yīng)性，立足事物是變化發(fā)展的辯證法視角增強(qiáng)立法成果的實(shí)效性。以人民為中心聚焦了立法成果中的民眾訴求和民眾期待，兼顧了立法源頭控制和動態(tài)控制，通過立法成果的實(shí)效性助益高質(zhì)量立法。

三、以人民為中心推進(jìn)高質(zhì)量立法的路徑實(shí)現(xiàn)

以人民為中心不僅是推進(jìn)高質(zhì)量立法的價值邏輯，更需要在具體路徑實(shí)現(xiàn)上讓立法“高質(zhì)量”看得見。目前學(xué)界關(guān)于這方面的研究成果主要有理念上的親民式立法、目標(biāo)上的管用式立法、舉措上的參與式立法、保障上的法治政府建設(shè)等，[8]雖有其意義，但總體看系統(tǒng)性不夠，針對性不強(qiáng)?！读?xí)近平談治國理政》第三卷第四專題全面闡述了以人民為中心的精髓要義，為以人民為中心推進(jìn)高質(zhì)量立法的路徑實(shí)現(xiàn)提供了最新智識參考。

（一）方向遵循：讓全體中國人都過上更好的日子。

高質(zhì)量立法要緊扣讓全體中國人都過上更好的日子為根本方向遵循。在內(nèi)容上，“過上更好的日子”不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，更體現(xiàn)在政治、文化、生態(tài)和安全等方面。例如，圍繞加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，立法機(jī)關(guān)及其工作人員要深入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一線，識別新問題，處理老問題，解決疑難問題，切實(shí)加強(qiáng)立法在加快形成新發(fā)展格局中的帶動作用。圍繞加強(qiáng)維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會主義民主強(qiáng)化立法保障機(jī)制，創(chuàng)新立法制度設(shè)計，讓人民群眾在每一次治國理政參與中擁有獲得感。圍繞激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，培育和踐行社會主義核心價值觀加強(qiáng)立法引領(lǐng)，尤其是加強(qiáng)同民法典相關(guān)聯(lián)、相配套的法律法規(guī)制度建設(shè)。圍繞人與自然和諧共生的現(xiàn)代化加強(qiáng)立法保障和實(shí)施，著力解決突出環(huán)境問題，建設(shè)美麗中國。圍繞風(fēng)險社會公共安全、科技安全、生物安全等方面加強(qiáng)前瞻性立法，尤其要強(qiáng)化多重安全風(fēng)險疊加情況下的立法科學(xué)應(yīng)對能力。在方式上，“過上更好的日子”不僅要強(qiáng)化立法的懲戒功能，更要重點(diǎn)突出立法的激勵功能協(xié)同。眾所周知，懲戒表征為現(xiàn)實(shí)或潛在不利后果，是面對不法的后果評價，同時預(yù)防未來可能的不法。懲戒是立法的固有功能，例如刑法通過刑罰手段對犯罪行為的懲戒，保障百姓安居樂業(yè)。然而，隨著社會發(fā)展，要“過上更好的日子”僅是依靠立法懲戒功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法律的激勵功能要日益重視起來，同懲戒側(cè)重于“事后罰”不同，法律激勵更加偏向“事前防”。我們正處在這樣的一個社會，科技創(chuàng)新突飛猛進(jìn)，技術(shù)迭代日新月異，個體流動性加速，各種風(fēng)險明顯增多，社會情緒更加敏感，僅是懲戒越來越難以適應(yīng)風(fēng)險治理的要求，有些風(fēng)險一旦發(fā)生可能是毀滅性的，懲戒無法修復(fù)風(fēng)險，更無法向民眾保證下一次風(fēng)險不會降臨。而激勵將法律治理節(jié)點(diǎn)前移，不訴諸風(fēng)險發(fā)生后如何處罰行為人，而是聚焦風(fēng)險治理全過程，尤其強(qiáng)化風(fēng)險主體守法的事前預(yù)防和日常性管理，人們遵守規(guī)則不再視為“理所應(yīng)當(dāng)”而是給予“額外好處”，從而激勵人們進(jìn)行更多的適法行為，促使社會生活更加有序，社會風(fēng)險更好治理。如果說立法懲戒是消極預(yù)防，那么立法激勵就是積極預(yù)防，高質(zhì)量立法須將兩者辯證統(tǒng)一起來，為滿足人民對美好生活向往提供更多的法律工具選擇。

（二）方式遵循：相信人民、依靠人民。

高質(zhì)量立法要以相信人民、依靠人民為根本手段遵循。一是完善人大主導(dǎo)立法機(jī)制。人民代表大會制度是我國根本政治制度，人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。相信人民、依靠人民就要進(jìn)一步完善人大主導(dǎo)立法機(jī)制。人大及其常委會要繼續(xù)編制實(shí)施好五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，優(yōu)先將人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題納入立法計劃；要注重吸收人大代表和專家學(xué)者等各方面力量參與法律法規(guī)起草，最大限度剔除立法過程中不合理的部門利益；進(jìn)一步強(qiáng)化人大及其常委會在法律法規(guī)審議、表決和立法后評估等方面主導(dǎo)作用；在人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等方面支持人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)的立法能力建設(shè)；正確處理人大主導(dǎo)立法和黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。法律制定和修改的重大問題和重要立法項目由全國人大常委會黨組依照規(guī)定及時向黨中央請示報告。二是推進(jìn)立法信息依法公開。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”。相信人民、依靠人民就不能對人民遮遮掩掩，顧慮重重，立法不是閉門造車，而是基于信息共享的各方制定和變動特定社會規(guī)范的活動。要有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)披露、跟進(jìn)和反饋立法信息；除涉及國家機(jī)密等依法不應(yīng)公開情形外，立法信息應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)最大范圍的公開，公開不應(yīng)局限于立法必要性、可行性的評估內(nèi)容，還應(yīng)包括同擬立法相關(guān)并影響公眾參與的全部情況；要充分利用報紙、電視、廣播和門戶網(wǎng)站等方式公開立法的相關(guān)信息，進(jìn)一步完善立法信息公開的責(zé)任機(jī)制。三是完善公眾參與立法機(jī)制。習(xí)近平總書記指出：“我們黨來自人民、根植人民、服務(wù)人民，一旦脫離群眾，就會失去生命力?！盵1]（p135）相信人民、依靠人民就必須對人民言行一致，表里如一，形成更加科學(xué)合理的公眾參與立法機(jī)制，助益人民有序有效參與立法。區(qū)分建制化解讀立法公眾參與和非建制化立法公眾參與兩個階段并采取不同的立法公眾參與方式。①哈貝馬斯曾將立法中的商談清晰地區(qū)分為兩個階段：非建制化公共領(lǐng)域中的商談、建制化立法機(jī)構(gòu)中的商談。這兩個不同階段公眾參與立法情況大不相同，受此啟發(fā)，筆者以法律草案進(jìn)入全國人大及其常委會的立法程序為界分點(diǎn)，在立法草案進(jìn)入立法機(jī)關(guān)正式立法程序之前的公眾參與為非建制化階段的公眾參與，在立法草案進(jìn)入立法機(jī)關(guān)正式立法程序之后的公眾參與為建制化階段的公眾參與。在非建制化立法階段中，進(jìn)一步強(qiáng)化立法民意調(diào)查制度，加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，進(jìn)一步拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)的類型，盡早把科研院所、社會工作機(jī)構(gòu)和輿情監(jiān)測機(jī)構(gòu)等單位納入進(jìn)來，讓立法更好地接地氣聚民智。在建制化立法階段，進(jìn)一步完善立法公眾參與程序、方式和內(nèi)容。健全法律法規(guī)草案公開征求意見制度，立法草案不僅面向普通公眾征求意見，更要強(qiáng)調(diào)面向特定群體精準(zhǔn)化征求意見，例如面向與擬立法存在直接利害關(guān)系群體征求意見，以提高立法征求意見的針對性和有效性。完善立法聽證會、論證會等制度，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)和立法聽證會、論證會等立法參與方式的深度融合，細(xì)化立法聽證會包括議事規(guī)則，意見收集、整理和分析，組織保障等方面的參與程序，降低立法公眾參與成本，提高立法公眾參與效率和質(zhì)量。健全立法公眾意見反饋制度，嚴(yán)格反饋程序、明確反饋內(nèi)容，規(guī)范反饋結(jié)論，拓寬反饋渠道，堅決清除立法公眾片面參與、形式參與和部分參與的參與頑疾。[9]（p112-116）

（三）內(nèi)容遵循：保障和改善民生水平。

高質(zhì)量立法要以保障和改善民生水平為根本內(nèi)容遵循。首先，特定弱勢群體權(quán)益保障立法。特定弱勢群體過上好日子是讓全體中國人都過上更好日子的“木桶短板”。要以全面貫徹實(shí)施《民法典》為契機(jī)，加強(qiáng)對未成年人、老年人、殘疾人、婦女、重病患者和刑事案件被害人等特定弱勢群體權(quán)益的立法保障，組織評估現(xiàn)有立法在特定弱勢群體權(quán)益保障中的實(shí)施情況，總結(jié)立法經(jīng)驗，識別立法缺陷，分析問題原因，以人民對美好生活向往為立足點(diǎn)，更加聚焦特定弱勢群體最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，尤其要對數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代下新的弱勢群體權(quán)益保障問題保持極端敏銳，例如新就業(yè)形態(tài)下網(wǎng)約工維權(quán)難問題，[10]（p124）平臺革命、零工經(jīng)濟(jì)背景下勞動者權(quán)益保障滯后問題，[11]（p89）以更加務(wù)實(shí)、更加精細(xì)、更具有操作性的高質(zhì)量立法回應(yīng)他們現(xiàn)實(shí)訴求，解決他們實(shí)際問題，全面增強(qiáng)立法的前瞻性和針對性。其次，重點(diǎn)民生領(lǐng)域保障立法?！读?xí)近平談治國理政》第三卷將“提高保障和改善民生水平”作為專題單獨(dú)辟為一章。習(xí)近平總書記指出：“必須緊扣民心這個最大的政治，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)?！盵1]（p142）高質(zhì)量立法必須在多謀民生之利、多解民生之憂上主動作為，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上銳意擔(dān)當(dāng)，緊緊圍繞人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的民生問題進(jìn)行前期立法評估，在就醫(yī)就學(xué)、住房就業(yè)、生態(tài)環(huán)境、交通設(shè)施、社會保障、公共衛(wèi)生和食品藥品安全等重點(diǎn)民生領(lǐng)域深入調(diào)研，了解民生實(shí)情，聚焦民生問題，形成立法調(diào)研報告和法律草案，推進(jìn)立法在保障和改善民生水平中的行穩(wěn)致遠(yuǎn)作用，解民憂、紓民怨、暖民心、促民生。最后，未來智能領(lǐng)域保障立法。習(xí)近平總書記2018 年在兩院院士大會上指出：“科學(xué)技術(shù)從來沒有像今天這樣深刻影響著國家前途命運(yùn)，從來沒有像今天這樣深刻影響著人民生活福祉?！盵12]智能科技時代保障和改善民生水平必須聚焦科技民生，回應(yīng)科技問題，構(gòu)建未來法治。要以問題為導(dǎo)向，圍繞人工智能、邊緣計算、基因編輯、醫(yī)療診斷、自動駕駛、無人機(jī)、服務(wù)機(jī)器人等領(lǐng)域加快各類風(fēng)險識別、評估和統(tǒng)籌治理，突出新時代智能科技立法的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，進(jìn)一步強(qiáng)化智能科技立法的前瞻性和精準(zhǔn)性，最大限度減少諸如深度偽造等技術(shù)濫用風(fēng)險給公眾帶來的危險和損害，為科技創(chuàng)新更好服務(wù)人民對美好生活向往注入法治力量，厚植法治根基。

結(jié)語

高質(zhì)量立法是全面依法治國的基礎(chǔ)，是以良法保障善治的內(nèi)在要求。學(xué)好用好《習(xí)近平談治國理政》第三卷，要深入理解其中以人民為中心的思想精髓，做到學(xué)懂弄通，更要深刻領(lǐng)會以人民為中心和高質(zhì)量立法的邏輯勾連和融合路徑，做到學(xué)以致用。誠然，高質(zhì)量立法須以人民為中心為根本遵循并不是一個新鮮的學(xué)術(shù)命題，但以《習(xí)近平談治國理政》第三卷“堅持以人民為中心”內(nèi)容精髓為邏輯起點(diǎn)，分析堅持以人民為中心何以彰顯與何以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量立法則是可能的學(xué)術(shù)增量。由此，以人民為中心的高質(zhì)量立法必須“恪守以民為本、立法為民理念，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”。[13]