憲法實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制：一個(gè)比較法的視角

翟國強(qiáng)

（中國社會(huì)科學(xué)院 國際法研究所，北京 100720）

根據(jù)我國憲法規(guī)定，憲法實(shí)施的主體包括一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體和組織等。因此，憲法實(shí)施的主體不是單一的，所有國家機(jī)關(guān)都有實(shí)施憲法的義務(wù)。憲法不僅僅是違憲審查機(jī)關(guān)遵守和實(shí)施的規(guī)則，同時(shí)也是所有國家機(jī)關(guān)都需遵守和實(shí)施的最高法律規(guī)范。因此，憲法實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要各個(gè)不同實(shí)施主體相互分工、協(xié)調(diào)配合。目前有關(guān)憲法實(shí)施的研究成果大多專注于憲法審查意義上的憲法實(shí)施，對(duì)憲法實(shí)施的其他途徑和方法缺乏必要的研究，尤其是對(duì)憲法實(shí)施過程中不同國家機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施方面的職權(quán)分工及其相互協(xié)調(diào)關(guān)注不夠。

比較來看，中國的不同憲法機(jī)構(gòu)和部門也會(huì)對(duì)憲法問題進(jìn)行不同的理解和解釋，也會(huì)出現(xiàn)憲法分歧，因此同樣需要不同機(jī)構(gòu)之間的憲法對(duì)話與協(xié)商。但憲法并沒有規(guī)定不同主體之間在實(shí)施憲法方面的責(zé)任和分工，在這種多元主體共同實(shí)施憲法的格局下，如果實(shí)施過程中對(duì)憲法的理解出現(xiàn)不一致，該如何協(xié)調(diào)？基于比較法的視角，本文試圖對(duì)我國憲法實(shí)施過程中不同主體的職權(quán)分工及其協(xié)調(diào)配合機(jī)制進(jìn)行一個(gè)初步的描述性研究，并提煉出中國憲法實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制不同于西方憲法的特殊結(jié)構(gòu)。就中國的憲法實(shí)施而言，本文除了憲法審查制度視角的憲法實(shí)施外，更關(guān)注中國憲法實(shí)施中的協(xié)調(diào)機(jī)制。

一、部門分工的憲法格局

根據(jù)一般憲法原理，憲法是政府組織的根本法律依據(jù)。因此，邏輯上要先制定一部憲法，然后政府機(jī)構(gòu)根據(jù)憲法組織和產(chǎn)生。但中國憲法的發(fā)展邏輯與此不同，歷史上是先有政府系統(tǒng)，然后制定成文憲法。①因此，不能完全用西方經(jīng)典的憲法理論來解釋中國憲法。許多西方學(xué)者也注意到了中國憲法不同于西方憲法的特征。根據(jù)郭丹青的比較，中國憲法與西方憲法不同，中文“憲法”甚至無法翻譯為“constitution”。他認(rèn)為，中國憲法不是一個(gè)社會(huì)契約，而是一個(gè)國家宣言（national declaration）。Donald C.Clarke，Puzzling Observations in Chinese Law:When Is a Riddle Just a Mistake?in C.Stephen Hsu（ed.），Understanding China’s Legal System（New York:New York University Press，2003）:93-121.從憲法制定過程來看，現(xiàn)行憲法以1954 年憲法為基礎(chǔ)框架，而1954 年憲法制定的基礎(chǔ)是《共同綱領(lǐng)》。共同綱領(lǐng)和中央政府組織法所確立的憲法結(jié)構(gòu)是1954 年憲法的主要框架。根據(jù)周恩來在憲法制定時(shí)的說明：“憲法的主要內(nèi)容應(yīng)該包括我們的國家制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、人民權(quán)利三個(gè)部分。這些內(nèi)容在共同綱領(lǐng)里已經(jīng)包含了。共同綱領(lǐng)中已經(jīng)實(shí)行的或者將來要實(shí)行的以及必定實(shí)行的有關(guān)規(guī)定，可以把它拿到憲法里面來；把中央政府的組織法加以斟酌或者作若干修改后，也可以拿到憲法里來，選舉法中的選舉原則也可以拿到憲法里面來，這樣就可以組成整個(gè)憲法?！盵1](p168)而且，政府體制內(nèi)的不同部門根據(jù)各自職責(zé)分工參與了憲法相關(guān)條款的起草。在憲法制定以后，各個(gè)部門和系統(tǒng)又在各自的分工范圍內(nèi)貫徹實(shí)施憲法。

憲法無法自我實(shí)施，必須依靠國家機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)憲法，憲法實(shí)施的主體范圍非常廣泛。所有國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織等，都是憲法實(shí)施的主體。②對(duì)此，時(shí)任中央憲法工作小組組長的胡繩曾指出：“依靠整個(gè)國家機(jī)構(gòu)，首先是人大、人大常委會(huì)，然后是整個(gè)司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，再加上全國人民來保證憲法的實(shí)施，這才是保護(hù)憲法實(shí)施的一套完整的體系”。參見劉政：《人民代表大會(huì)制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2008年版，第236頁。在分散而且多元的憲法實(shí)施體制下，如何理解憲法，不同部門會(huì)有不同意見。在現(xiàn)有的部門分工體制下，不同主體對(duì)不同領(lǐng)域的憲法問題也會(huì)根據(jù)各自職權(quán)相互配合，每個(gè)部門對(duì)于相關(guān)的憲法條文都可以做出解釋，這些解釋也會(huì)被其他部門尊重。比如，國土資源部門對(duì)于憲法有關(guān)土地制度相關(guān)條款的理解與實(shí)施更具有專業(yè)性，因此司法機(jī)關(guān)可能就此問題向行政機(jī)關(guān)詢問意見。③1990年，最高法院致函國家土地管理局咨詢?nèi)缦聠栴}：一、在1982年憲法規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”之后，原屬公民個(gè)人所有、并在其上擁有房產(chǎn)的城市宅基地的所有權(quán)是否自然地轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)。二、經(jīng)人民政府確權(quán)發(fā)證，并一直由公民交納地產(chǎn)稅的城市空閑宅基地，在國家宣布城市土地歸國家所有后，該公民對(duì)該空閑宅基地，是否還享有使用權(quán)。三、在城市土地歸國家所有之后，國家仍向該空地的原所有人征收地產(chǎn)稅，該地產(chǎn)稅是否已屬土地使用稅性質(zhì)。公民向國家履行了交納地產(chǎn)稅的義務(wù)，是否表明國家承認(rèn)其對(duì)該空地的合法使用權(quán)。對(duì)于最高人民法院的疑問，國家土地管理局答復(fù)認(rèn)為，“我國1982年憲法規(guī)定城市土地歸國家所有后，公民對(duì)原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)。例如上海市人民政府曾于1984 年發(fā)布公告，對(duì)原屬公民所有的土地，經(jīng)過申報(bào)辦理土地收歸國有的手續(xù)，確認(rèn)其使用權(quán)?！眳⒁姵萄╆枺骸墩摗俺鞘械耐恋貙儆趪宜小钡膽椃ń忉尅?，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期。整體而言，中國的政治體制是由許多部門組成的一個(gè)系統(tǒng)，這些不同的部門與各自主管的領(lǐng)域之間聯(lián)系緊密，從而形成各自的“系統(tǒng)”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，有些行政管理部門甚至與管理對(duì)象之間有直接的隸屬關(guān)系。在這種體制下，主管部門以及相關(guān)領(lǐng)域形成了各自的系統(tǒng)，這種系統(tǒng)之間具有一定的獨(dú)立性和封閉性。④研究中國政治的美國學(xué)者李侃如用“Fragmented Authoritarianism”來描述這種政治體。Kenneth G.Lieberthal，The“Fragmented Authoritarianism”Model and Its Limitations，in Lieberthal&K.Lampton（eds.），Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post Mao China.Berkeley:University of California Press（1992）.由于分工不同又沒有相互隸屬關(guān)系，非常容易出現(xiàn)各自為政的局面。⑤國務(wù)院督查組在各地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，各部門之間職能交叉、條塊分割、多頭管理，導(dǎo)致效率低下和重復(fù)浪費(fèi)等問題滋生，直接影響政策“落地”。參見劉奕湛等：《政令梗阻“?！痹谀模繃鴦?wù)院督查一線探究》，載《決策探索月刊》2014年第15期，第60—61頁。在這種體制下，部門之間的“協(xié)調(diào)”是一個(gè)重要機(jī)制。

二、部門之間的協(xié)調(diào)體制

在中國，“協(xié)調(diào)”是一個(gè)在正式法律文件中會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)的法律概念，各種各樣的協(xié)調(diào)機(jī)制也是中國法律制度的一個(gè)重要特色?！皡f(xié)調(diào)”意味著消除對(duì)立，達(dá)成一致?！懊裰骷兄啤笔侵袊厣鐣?huì)主義憲法的一個(gè)重要原則。為了能夠發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，“集中力量辦大事”，在法律制度設(shè)計(jì)上要防止?fàn)砍哆^多，議而不決。為了防止出現(xiàn)不同部門之間的“牽扯”或“不一致”，協(xié)調(diào)作為一種非常重要的機(jī)制被普遍引入決策和執(zhí)行過程中。①在中國政治體制內(nèi)，有效地協(xié)調(diào)各方面是解決問題能力的重要體現(xiàn)，因此協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作人員也容易得到更多的升遷機(jī)會(huì)。對(duì)于官員來說，協(xié)調(diào)能力比專業(yè)知識(shí)甚至更重要，因此出現(xiàn)了所謂的“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”現(xiàn)象。在憲法起草時(shí)，憲法制度設(shè)計(jì)的一個(gè)考慮就是“使各個(gè)國家機(jī)關(guān)更好地分工合作、相互配合”。②1982 年11月26 日，彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中指出：“在社會(huì)主義制度下，形成了全體人民根本利益的一致。因此，我們國家可以而且必須由人民代表大會(huì)統(tǒng)一地行使國家權(quán)力；同時(shí)在這個(gè)前提下，對(duì)于國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也都有明確的劃分，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政、審判、檢察機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地工作。國家主席、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，都由全國人大產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。全國人大、國家主席和其他國家機(jī)關(guān)都在他們各自的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行工作。國家機(jī)構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使國家的各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行?！睆膽椃ㄎ谋緛砜矗瑹o論在橫向還是縱向的權(quán)力分配格局上，中國憲法確認(rèn)的是一個(gè)“重分權(quán)，輕制衡”的權(quán)力分工格局。中國的政治文化特別強(qiáng)調(diào)和諧，在不同機(jī)關(guān)的關(guān)系處理中，特別注重“給面子”“不傷和氣”，不同機(jī)關(guān)之間強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，避免對(duì)立。因此，在法律制度運(yùn)作層面，如何避免權(quán)力的對(duì)立和牽扯都是非常重要的考慮因素。這就經(jīng)常需要“協(xié)調(diào)”的機(jī)制和方法來解決這種不一致。對(duì)于這種中國特色的協(xié)調(diào)機(jī)制，劉思達(dá)曾做出如下描述：“在法律實(shí)踐中，協(xié)調(diào)則意味著以達(dá)成妥協(xié)為目的而對(duì)正式法律規(guī)則的靈活運(yùn)用，使這些規(guī)則的邊界更具彈性，必要時(shí)甚至可以違背、放棄乃至改變規(guī)則。通俗地講，規(guī)矩是死的，而人是活的，不同行為主體、不同機(jī)構(gòu)之間有矛盾了，與其按僵硬的法律條文爭得頭破血流，不如彼此協(xié)調(diào)一下，平衡利益，各取所需，皆大歡喜。”[2](p1026)

整體而言，中國的政治體制是一個(gè)宏大的協(xié)調(diào)體制，這個(gè)體制非常務(wù)實(shí)，堅(jiān)持實(shí)踐的問題導(dǎo)向。在尋求問題解決的過程中，通過協(xié)調(diào)來達(dá)成一致。不同國家機(jī)關(guān)在工作中有相互配合的義務(wù)。在法律制定和實(shí)施的整個(gè)過程中，不同系統(tǒng)之間的溝通和協(xié)調(diào)就在所難免。比如，在立法的起草環(huán)節(jié)，起草單位需要征求不同部門的意見。在部門主導(dǎo)的立法體制下，通過征求意見程序，各利益相關(guān)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成共識(shí)。這是一種內(nèi)部征求意見的程序，在此過程中，不同利益團(tuán)體通過各自的主管機(jī)構(gòu)來維護(hù)部門和系統(tǒng)的利益，不同利益群體在征求意見程序中進(jìn)行利益博弈。這一點(diǎn)顯然不同于西方立法過程中的利益集團(tuán)游說過程。

在橫向的權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，中國的憲法結(jié)構(gòu)不同于西方的“三權(quán)鼎立”模式。三權(quán)鼎立的憲法結(jié)構(gòu)源于洛克和孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說，在這個(gè)體制下，各個(gè)不同機(jī)構(gòu)之間有著嚴(yán)格的分工，相互制衡。[3](p36)在憲法制度的設(shè)計(jì)上，中國憲法實(shí)行民主集中制原則。在此原則之下，司法和行政機(jī)關(guān)與代表機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）之間的關(guān)系是一種縱向的關(guān)系，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于代表機(jī)關(guān)。根據(jù)鄧小平的解釋，之所以采取民主集中制的主要原因是三權(quán)鼎立會(huì)導(dǎo)致效率不高，牽扯太多。他在會(huì)見南斯拉夫共產(chǎn)主義者聯(lián)盟中央主席團(tuán)委員科羅舍茨時(shí)指出：“我們的制度是人民代表大會(huì)制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會(huì)主義國家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。我們說搞經(jīng)濟(jì)體制改革全國就能立即執(zhí)行，我們決定建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)就可以立即執(zhí)行，沒有那么多互相牽扯，議而不決，決而不行。”[4](p240)

中國憲法雖然不是三權(quán)鼎立體制，但是憲法并不否認(rèn)權(quán)力的合理分工。主流的政治觀念強(qiáng)調(diào)，“合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！盵5]（p59）雖然曾經(jīng)也有學(xué)者認(rèn)為中國憲法體制是“議行合一”，但實(shí)際上中國憲法確認(rèn)了不同機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和分工，因此也可視為一種中國特色的權(quán)力分工模式。但這種分工主要不是橫向的平行分權(quán)，而是一種在縱向結(jié)構(gòu)中的分權(quán)。在該體制下，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，并報(bào)告工作。但行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)享有獨(dú)立行使職權(quán)的憲法保障。中國的憲法體制承認(rèn)這種自上而下的監(jiān)督，但排斥反向的監(jiān)督，特別是排斥司法機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)的決定進(jìn)行憲法審查。①比如河南省洛陽市中級(jí)人民法院曾經(jīng)在一起普通的合同糾紛案的判決中適用了《中華人民共和國種子法》而拒絕適用《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》，從而引發(fā)了河南省人大與洛陽市人大的干涉，在社會(huì)各界引發(fā)了不小震動(dòng)。參見周永坤：《洛陽代繁種子糾紛案的法理探析》，載《法學(xué)》2004年第4期。但司法機(jī)關(guān)可以對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，代表機(jī)關(guān)可以對(duì)司法和行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

三、憲法實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制

比較來看，西方法治國家憲法實(shí)施主體也是多元的，不同國家機(jī)構(gòu)之間對(duì)憲法的理解也會(huì)出現(xiàn)分歧。因此，憲法審查制度的一個(gè)重要功能就是為不同的國家機(jī)構(gòu)提供憲法對(duì)話的平臺(tái)。在三權(quán)鼎立憲法模式下，司法并非憲法對(duì)話的唯一渠道，法院外的憲法對(duì)話也是憲法實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制的重要組成部分。如果政治部門對(duì)司法機(jī)關(guān)的憲法判斷有不同意見，他們可能會(huì)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)做出回應(yīng)，各種社會(huì)組織、公眾也會(huì)對(duì)此進(jìn)行公開討論。這種憲法對(duì)話是超越司法意義上的憲法對(duì)話。②有關(guān)“憲法對(duì)話”的研究，參見Louis Fisher，Constitutional Dialogues:Interpretation as Political Process，Princeton University Press（1988）.自由主義憲法學(xué)者將法院視為“原則論壇”，但實(shí)際上只要符合一定的條件，立法機(jī)關(guān)也可以在一定程度上作為原則的論壇。以美國憲法實(shí)施為例，國會(huì)在這種憲法對(duì)話過程中，扮演著重要的角色。除了參與法院主導(dǎo)的憲法對(duì)話程序之外，國會(huì)本身也會(huì)圍繞憲法實(shí)施展開對(duì)話，特別是對(duì)于那些被法院認(rèn)定為不具有法律爭議性的所謂的“政治問題”，這種對(duì)話的過程完全由國會(huì)主導(dǎo)。立法過程中，以國會(huì)各種委員會(huì)為制度載體展開憲法對(duì)話，對(duì)法律草案進(jìn)行憲法審查。這與中國立法機(jī)關(guān)內(nèi)的法律委員會(huì)的事前審查比較類似。這種對(duì)話機(jī)制主要是通過議會(huì)的司法委員會(huì)來討論憲法問題，但這種對(duì)話在其他委員會(huì)內(nèi)也廣泛存在。其主體更多集中在基本權(quán)利的保障方面，而不是政府組織機(jī)構(gòu)方面。[6](p106)另外，國會(huì)的立法聽證程序中也會(huì)大量引入行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、憲法學(xué)者和利益群體的參與。[7]（p707）也有些對(duì)話機(jī)制是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的。③比如，美國行政機(jī)構(gòu)在憲法實(shí)施方面享有廣泛的職權(quán)，在實(shí)施憲法過程中必然涉及對(duì)憲法含義的解釋。行政機(jī)構(gòu)通過參與立法程序和司法過程進(jìn)行憲法對(duì)話。前者如在國會(huì)中發(fā)表有關(guān)憲法的意見，甚至在簽署立法時(shí)發(fā)表意見；后者如作為當(dāng)事人參與憲法訴訟。當(dāng)國會(huì)和總統(tǒng)之間對(duì)憲法問題產(chǎn)生不同理解的時(shí)候，司法機(jī)關(guān)往往會(huì)基于司法消極主義的立場拒絕卷入這種政治糾紛。這種情況下，國會(huì)和總統(tǒng)之間就憲法問題進(jìn)行直接對(duì)話。此外，在正式制度和法定機(jī)構(gòu)之外，社會(huì)組織和利益團(tuán)體以及公民也在更廣泛的意義上參與憲法對(duì)話，影響著憲法實(shí)施。Devins&Fisher，The Democratic Constitution，Oxford Univ.Press（2004）：44.在分權(quán)與制衡原則之外，協(xié)調(diào)甚至已經(jīng)被認(rèn)為是20世紀(jì)以來西方憲法體制發(fā)展演變最重要的職能之一。[8](p319)

在中國語境下，憲法實(shí)施這一概念表述潛含著一種政治化的思維，即并非將憲法作為一種條件規(guī)范或法律界限來對(duì)待，而是包含著將其作為目的來實(shí)現(xiàn)的過程。憲法實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制本身是一種超越法律系統(tǒng)，甚至可以說是一種橫跨在法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)之間的溝通機(jī)制。從純粹法律實(shí)施的視角看，憲法審查機(jī)構(gòu)也是憲法解釋機(jī)構(gòu)，是憲法的最終守護(hù)者，這個(gè)功能定位有一個(gè)法理上的基礎(chǔ)，就是憲法審查機(jī)構(gòu)不隸屬于任何一種權(quán)力，是獨(dú)立于立法、司法、行政機(jī)關(guān)之外的憲法機(jī)構(gòu)。這是一個(gè)最高的法律機(jī)構(gòu)，與此相關(guān)的體制和機(jī)制形成一個(gè)邏輯完整的法律制度。該項(xiàng)制度推定憲法是一個(gè)條件規(guī)范，為國家行為劃定界限，因此所有國家行為不得逾越憲法的底線。但這種制度為政治活動(dòng)留下了充足的空間，尊重其他部門在各自權(quán)限范圍之內(nèi)實(shí)施憲法的裁量權(quán)。從中國憲法實(shí)施的現(xiàn)狀來看，憲法實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括法律系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機(jī)制和政治系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）法律系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機(jī)制。

在西方司法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的憲法實(shí)施模式下，大多數(shù)的憲法問題是通過司法審查解決的，這是一種通過法律程序解決政治問題的制度安排。雖然司法機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施過程中扮演著重要角色，但是司法機(jī)關(guān)并非唯一的憲法解釋主體，立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)也在實(shí)施憲法并解釋憲法含義。①有學(xué)者提出了協(xié)調(diào)性的憲法解釋（coordinate construction）或三機(jī)關(guān)共同解釋（three-branch interpretation）。與司法中心主義理論不同，這種理論被稱為部門主義（departmentalism）。See Louis Fisher，Constitutional Dialogues:Interpretation as Political Process，Princeton University Press（1988）.當(dāng)不同機(jī)構(gòu)在同一個(gè)憲法實(shí)施領(lǐng)域出現(xiàn)分歧時(shí)，就需要進(jìn)行憲法對(duì)話和協(xié)商，達(dá)成一致。就連法院在具體案件中解釋憲法，政治部門以及各種社會(huì)組織利益團(tuán)體、社會(huì)公眾也都參與了更為廣泛的憲法對(duì)話。因此可以說，西方國家的憲法對(duì)話機(jī)制主要是依托司法審查程序展開的。此外，法院外的憲法對(duì)話機(jī)制也發(fā)揮了重要的作用。

與西方國家不同，中國沒有采取司法性的憲法審查制度，最終憲法解釋權(quán)不在司法機(jī)關(guān)，而在全國人大。根據(jù)中國憲法，全國人大常委會(huì)承擔(dān)著主要的憲法審查功能。這種功能與美國的最高法院或者德國的聯(lián)邦憲法法院的功能類似。這是法律文本層面規(guī)定的合憲性審查機(jī)制，但是迄今為止，法定機(jī)關(guān)從未做出具有法律效力的廢止或撤銷決定，因此這種法定合憲性審查機(jī)制整體上處于沉睡狀態(tài)。這種憲法狀態(tài)是中國政治文化的一種體現(xiàn)。中國傳統(tǒng)文化講究和為貴，不傷和氣，講求團(tuán)結(jié)。如果不同機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)明顯分歧，將不被主流政治文化所認(rèn)同。即使是對(duì)于一些違反憲法的行為，有權(quán)機(jī)關(guān)主要通過非對(duì)抗性的內(nèi)部協(xié)商機(jī)制解決。對(duì)此，彭真曾指出：“幾千年不講法制，現(xiàn)在要人人養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，那是不容易的。所以，對(duì)于有些問題，全國人大常委會(huì)一般采取提醒的辦法，改了就好?！盵9](p268)

在立法程序中，對(duì)憲法問題的處理主要依托全國人大常委會(huì)的“立法重大問題協(xié)調(diào)機(jī)制”。根據(jù)法律委員會(huì)的工作報(bào)告，這種協(xié)調(diào)機(jī)制是指，“每一件法律草案在提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議前，對(duì)重大問題的分歧意見，一定要事先進(jìn)行協(xié)調(diào)，把分歧意見盡可能解決在法律草案的起草階段，解決在法律草案提請(qǐng)審議之前”。[10](p538-539)根據(jù)全國人大的立法工作機(jī)制，遇有重大問題或者重要分歧意見時(shí)，把分歧意見盡可能通過協(xié)調(diào)、商量，解決在工作層面。涉及原則性問題又難以達(dá)成一致意見的，及時(shí)向常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示報(bào)告，力求把分歧解決在提請(qǐng)常委會(huì)審議之前。對(duì)意見分歧較大的問題，反復(fù)交換意見，充分協(xié)商，擺事實(shí)講道理，把原則性和靈活性結(jié)合起來，力求取得共識(shí)，提出能為各方所接受的解決方案。[10](p525)如果協(xié)商不成，在立法系統(tǒng)內(nèi)部存在一個(gè)相對(duì)常規(guī)化運(yùn)作的合憲性審查機(jī)制，可以對(duì)憲法問題做進(jìn)一步認(rèn)定和處理。在這種內(nèi)部實(shí)施機(jī)制中，全國人大常委會(huì)對(duì)違反憲法和上位法的法規(guī)范的解決方式主要是“及時(shí)與制定機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通協(xié)商、提出意見，督促自行修改或廢止”。在全國人大常委會(huì)的法律工作實(shí)踐中，逐漸形成了一套法律詢問答復(fù)制度。《立法法》第六十四條也對(duì)這種制度實(shí)踐進(jìn)行了法律確認(rèn)。根據(jù)該條規(guī)定，全國人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)具體的法律問題進(jìn)行研究并做出答復(fù)。在此過程中，出現(xiàn)了很多以憲法為依據(jù)的法律推理和決定，許多憲法爭議都是在這種內(nèi)部溝通協(xié)商的過程中解決的。其中，有些法律問題涉及如何理解憲法文本的含義以及公權(quán)力行為的合憲性，人大法制工作機(jī)構(gòu)在一些案件中也對(duì)憲法條款進(jìn)行解釋。這種在法律實(shí)踐中通過詢問答復(fù)等內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于有爭議的公權(quán)力行為做出符合或違反憲法的判斷，可以說是一種內(nèi)部的、非正式的憲法協(xié)調(diào)機(jī)制。

整體而言，中國的憲法問題處理方法主要是事先進(jìn)行內(nèi)部對(duì)話和協(xié)商，然后由做出違憲決定的機(jī)構(gòu)主動(dòng)撤銷。比如，孫志剛案件的處理方法就是通過內(nèi)部協(xié)調(diào)程序，而不直接做出違反憲法的決定，最終由國務(wù)院主動(dòng)撤銷違憲的法規(guī)。這種協(xié)調(diào)機(jī)制在憲法問題的處理上扮演著非常重要的角色。主流的政治觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)全國人大行使撤銷權(quán)持謹(jǐn)慎保留的態(tài)度。對(duì)于糾紛的處理，主張通過溝通解決問題：“全國人大有權(quán)撤銷國務(wù)院的行政法規(guī)（條例、決定），但實(shí)際上撤銷會(huì)造成很大的影響，人大也從來沒有撤銷過。因此事先協(xié)商很重要?！舜蟪Ｎ瘯?huì)也可以主動(dòng)提出要求，要國務(wù)院在制定法規(guī)以前與人大協(xié)商，以避免制定以后再撤銷”。[11](p560)但這并不意味著有權(quán)機(jī)關(guān)會(huì)絕對(duì)回避憲法判斷。如果出現(xiàn)分歧，而又無法通過協(xié)商解決，有權(quán)機(jī)關(guān)會(huì)主動(dòng)做出憲法判斷。比如，在法律實(shí)踐中，村民委員會(huì)主任是否構(gòu)成“國家工作人員”，具體如何適用，司法機(jī)關(guān)曾有不同意見。全國人大常委會(huì)解決這個(gè)問題的思路非常明確：“現(xiàn)在高法還有一些不同意見，如果最后協(xié)調(diào)不下來，那么就由全國人大常委會(huì)做出立法解釋”。[11](p165-166)時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的李鵬明確指出：“這是我們的職權(quán)”，并強(qiáng)調(diào)“人大做出的立法解釋應(yīng)該最有權(quán)威性”。[11](p165-166)

（二）政治系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機(jī)制。

政治化實(shí)施和法律化實(shí)施是中國憲法實(shí)施的兩種基本方式。整體而言，中國憲法實(shí)施呈現(xiàn)出政治實(shí)施為主、法律實(shí)施不足的特征。[12](p92)在此背景下，不同憲法實(shí)施主體對(duì)于憲法問題的協(xié)調(diào)解決更多是在政治系統(tǒng)中完成的。相應(yīng)的，憲法對(duì)話主要通過非司法渠道進(jìn)行，特別是通過政治體制內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行憲法協(xié)調(diào)。如果法律體制內(nèi)無法尋求憲法實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制，那么就只能在法律體制外尋找協(xié)調(diào)機(jī)制。在中國，這種協(xié)調(diào)機(jī)制的核心是中國共產(chǎn)黨的組織以及在此基礎(chǔ)上形成的工作機(jī)制。在憲法的政治化實(shí)施過程中，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮了重要作用，黨的組織甚至發(fā)揮了部分合憲性控制的功能。①比如，黨的中央組織根據(jù)憲法對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查。

比較而言，中國共產(chǎn)黨不同于一般意義上的政黨，在政治和法治過程中與西方政黨發(fā)揮的功能不同。在西方憲法體制下，政黨組織并非政治系統(tǒng)的核心與權(quán)威所在。在中國，實(shí)際上的政治權(quán)威存在于中國共產(chǎn)黨的體系中，執(zhí)政黨的組織是連接各個(gè)不同組織和具體制度的紐帶。在現(xiàn)有政治體制下，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本特征是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。在此意義上，“加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”，主要是發(fā)揮中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)于法治問題的協(xié)調(diào)功能。實(shí)際上，共產(chǎn)黨組織在憲法和法律實(shí)施的過程中，扮演的是一種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色。②時(shí)任中央政法委書記喬石指出：“不論哪一級(jí)政法委員會(huì)都要管得虛一點(diǎn)，著重抓宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，當(dāng)好黨委的參謀和助手，其辦事機(jī)構(gòu)主要做調(diào)查研究工作，不要過于具體地干預(yù)部門的業(yè)務(wù)，以保證法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，充分發(fā)揮政法各部門的職能作用?！眴淌骸秵淌劽裰骱头ㄖ啤?，人民出版社2012年版，第194頁。在所有正式的國家機(jī)關(guān)中都設(shè)有黨的組織，而基層的黨組織甚至遍布包括社會(huì)組織和公司企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)各個(gè)方面。根據(jù)中國共產(chǎn)黨的組織規(guī)則，每一個(gè)國家機(jī)構(gòu)都設(shè)有相應(yīng)的黨組織。因此，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都可以就任何憲法實(shí)施問題通過黨內(nèi)的工作機(jī)制進(jìn)行協(xié)商對(duì)話。

改革開放以后，中國憲法體制的一個(gè)重要變化就是執(zhí)政黨的組織與國家機(jī)構(gòu)體系相對(duì)分離，將具體的國家權(quán)力轉(zhuǎn)移給立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，執(zhí)政黨不必為所有的具體決定負(fù)責(zé)。中國共產(chǎn)黨逐漸由一個(gè)直接行使公權(quán)力的準(zhǔn)政府組織，過渡為一個(gè)以協(xié)調(diào)不同系統(tǒng)和部門為主要任務(wù)的執(zhí)政黨。在中國共產(chǎn)黨的組織內(nèi)有各種類型的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并形成了一些具體的協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)各部門意見不一致的時(shí)候，可以由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來形成統(tǒng)一，組織協(xié)商討論。這種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括黨內(nèi)一些常設(shè)性和非常設(shè)性的工作（領(lǐng)導(dǎo)）小組。其中，有些是綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如各級(jí)黨委的辦公廳；有些是專門性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如中央編辦、中央文明委、中央綜治委等。這些協(xié)調(diào)機(jī)制是通過各種內(nèi)部組織主導(dǎo)的，除黨組織之外，立法機(jī)關(guān)、行政部門、司法機(jī)關(guān)都可以作為成員單位。這些組織又可分為常設(shè)和非常設(shè)的組織。還有一類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)小組。這類小組一般是為了推動(dòng)某項(xiàng)重大公共政策而設(shè)立。比如，為推動(dòng)司法改革而成立的中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。在一定條件下，這種臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作需要轉(zhuǎn)化為常設(shè)性的機(jī)構(gòu)。這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以就憲法實(shí)施問題進(jìn)行協(xié)商和對(duì)話，但這些憲法問題本身具有附帶性。如果涉及憲法解釋、合憲性審查等專門憲法問題，則需要提交專門的協(xié)調(diào)機(jī)制，特別重大的憲法問題還需要提交黨中央討論決定。就常規(guī)化的協(xié)調(diào)機(jī)制而言，目前黨內(nèi)沒有專門負(fù)責(zé)推進(jìn)憲法實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但中央全面依法治國委員會(huì)可以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。①根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，中央全面依法治國委員會(huì)是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。比較來看，政治系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制與法律系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制是平行的兩種機(jī)制。政治系統(tǒng)的協(xié)調(diào)程序可以隨時(shí)開啟，也可以與法律系統(tǒng)的協(xié)調(diào)同步進(jìn)行。但是協(xié)調(diào)機(jī)制本身也有其自身需要克服的缺點(diǎn)。在協(xié)調(diào)機(jī)制沒有程序化和制度化的前提下，由于缺乏平等對(duì)話的基礎(chǔ)，最終可能受到權(quán)力格局的影響而缺乏規(guī)范上的正當(dāng)性。

除了上述常規(guī)化的協(xié)調(diào)機(jī)制之外，憲法實(shí)施的協(xié)調(diào)還可以依附于一些非常規(guī)化的工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)。在政治系統(tǒng)運(yùn)作實(shí)踐中，兩個(gè)相互沒有隸屬關(guān)系的機(jī)構(gòu)通過文件往來進(jìn)行直接協(xié)商和對(duì)話。在中國，黨的系統(tǒng)與正式的國家機(jī)關(guān)之間可以通過文件往來進(jìn)行內(nèi)部對(duì)話，這種文件一般稱之為“函”。根據(jù)中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，這種文件往來形式主要適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。比如，關(guān)于城市宅基地所有權(quán)、使用權(quán)等問題，國家土地管理局可以與最高人民法院民事審判庭之間就憲法問題的解釋進(jìn)行協(xié)商。②1990年4月23日〈1990〉國土（法規(guī)）字第13號(hào)。通過公函的形式協(xié)調(diào)，可稱之為“文來文往”。除此之外，“人來人往”也是一種非常重要的方式。傳統(tǒng)中國社會(huì)是一個(gè)人情社會(huì)，各種形式的非正式會(huì)議也是一種重要的方式。有些時(shí)候，公務(wù)事甚至不惜動(dòng)用私人關(guān)系進(jìn)行協(xié)商，在這種“公事私辦”的場合，協(xié)調(diào)的難度會(huì)隨著私人交往的加深而降低。這種非正式的制度有時(shí)會(huì)增進(jìn)交流和對(duì)話，形成共識(shí)，構(gòu)成對(duì)正式制度的有益補(bǔ)充，但有的時(shí)候這種非正式的制度可能也會(huì)替代正式協(xié)商制度的部分功能。③這種法定權(quán)力非正式的運(yùn)作方式在實(shí)踐中比較常見。參見孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析——華北B鎮(zhèn)定購糧收購的個(gè)案研究》，載清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系主編：《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論：特輯》，鷺江出版社2000年版。

四、結(jié)語

西方憲法實(shí)施機(jī)制的一個(gè)重要特征就是司法違憲審查制度，這種制度模式被許多國家所采納，比如日本、加拿大、澳大利亞等國家。在這種體制下，司法機(jī)關(guān)有權(quán)審查立法機(jī)關(guān)決定的合憲性，并在具體的法律案件中，對(duì)憲法的含義做出權(quán)威的解釋。這種司法性的違憲審查制度提供了一個(gè)有效的協(xié)商和溝通程序。憲法對(duì)話由司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，但參與的主體卻不限于司法機(jī)關(guān)，甚至在一定程度上包括法院外的其他政治機(jī)關(guān)。中國同樣存在著不同部門之間的憲法分歧，但憲法對(duì)話的主要渠道不是司法審查，而是法律機(jī)制之外的協(xié)調(diào)機(jī)制。整體而言，中國憲法通過法律和政治兩種方式發(fā)揮作用，而且主要以政治化的方式發(fā)揮作用。主流的政治理念認(rèn)為司法機(jī)關(guān)并不適合解決憲法問題，因?yàn)閼椃▎栴}具有政治性，需要訴諸更高的政治權(quán)威解決，而司法機(jī)關(guān)并不具有較高的政治權(quán)威。在現(xiàn)有的政治和法律格局下，法律問題可能隨時(shí)演化成為一個(gè)政治問題，在法律程序之外通過非正式的制度進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

中國憲法實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制與西方分權(quán)和制衡體制下的憲法對(duì)話機(jī)制不同。在三權(quán)鼎立體制下，由于相互之間完全沒有隸屬關(guān)系，三權(quán)之間很少就憲法問題進(jìn)行直接的對(duì)話和協(xié)商。中國的立法、行政、監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)并非一種橫向并列關(guān)系，人民代表大會(huì)在憲法關(guān)系上是“產(chǎn)生”其他國家機(jī)關(guān)的代議機(jī)關(guān)。就憲法問題而言，人大對(duì)憲法的解釋具有高于其他國家機(jī)關(guān)的效力。根據(jù)憲法和立法法，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將憲法問題轉(zhuǎn)交人大進(jìn)行處理。在此過程中，不同機(jī)構(gòu)之間就憲法問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)憲法實(shí)施。在以三權(quán)鼎立為前提的憲法體制下，如果相互之間僵持不下，只能將糾紛轉(zhuǎn)到另一個(gè)程序繼續(xù)協(xié)商。比如，立法機(jī)關(guān)不同意法院的憲法解釋，可以在立法程序中啟動(dòng)新一輪的商談來回應(yīng)司法機(jī)關(guān)的憲法解釋，不同的機(jī)構(gòu)之間帶有明顯的制衡色彩。如果說西方的憲法對(duì)話是在分權(quán)和制衡過程中的對(duì)話和協(xié)商，那么中國的憲法對(duì)話則是沖突各方通過協(xié)調(diào)機(jī)制直接解決。中國憲法確立的基本原則是“民主集中制”，不同機(jī)構(gòu)都隸屬于同一個(gè)政治核心，相互之間不具有制衡色彩，因此中國的憲法實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制也具有非對(duì)抗性。

在中國憲法體制下，如果橫向的憲法協(xié)調(diào)無法達(dá)成一致，則在政治系統(tǒng)中引入縱向的憲法協(xié)調(diào)，向上尋求解決途徑。執(zhí)政黨著重處理那些通過常規(guī)化的治理方式無法解決的重大問題，一般已經(jīng)形成共識(shí)的就通過常規(guī)化依法治理完成。①根據(jù)謝淑麗（Susan L.Shirk）的觀察，中國治理模式的特征之一是“例外治理”（management by exception）。Susan L.Shirk，The Chinese Political System and the Political Strategy of Economic Reform，in Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China，University of California Press（1992），Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton（eds.）常規(guī)治理模式下，如果互相沒有隸屬關(guān)系的兩個(gè)機(jī)構(gòu)無法就憲法問題達(dá)成一致，這種對(duì)話會(huì)在更高一級(jí)的機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下繼續(xù)進(jìn)行。②而且，為了尋求最低限度的共識(shí)，對(duì)話協(xié)商的級(jí)別越高，做出的相關(guān)決定也更趨向于籠統(tǒng)和不確定，為將來留下發(fā)展改革的空間。這一機(jī)構(gòu)可能是法定國家機(jī)構(gòu)，也可能是政治機(jī)構(gòu)。但整體而言，首先在常規(guī)層面進(jìn)行協(xié)商，盡量做到“矛盾不上交”，維持政治秩序和諧一致。相比較而言，西方法治國家三種權(quán)力之間的憲法對(duì)話如果無法達(dá)成一致，則是將問題在各自體系內(nèi)重新尋求解決，然后進(jìn)行新一輪的體制外協(xié)商對(duì)話。這種對(duì)話形式上是一個(gè)機(jī)構(gòu)做出決定，接著另一個(gè)機(jī)構(gòu)做出回應(yīng)，因此主要是一種歷時(shí)性的對(duì)話。而在中國憲法體制下，這種對(duì)話更多地體現(xiàn)為一種共時(shí)性的對(duì)話。三權(quán)鼎立憲法體制下，承認(rèn)分歧，并允許分歧存在。而中國的民主集中制則強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，要求盡量消除分歧。但實(shí)際上，嚴(yán)格意義上的憲法共識(shí)并不容易達(dá)成，因此這種協(xié)調(diào)往往是以抽象的決定作為結(jié)果，將憲法問題留在未決狀態(tài)。