政府賦能與數(shù)據(jù)約束：基層政府?dāng)?shù)字治理的實踐邏輯與路徑建構(gòu)
——基于“龍游通”數(shù)字治理的案例考察

沈費偉，葉溫馨

（杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121）

一、問題提出與研究述評

基層政府是國家權(quán)力執(zhí)行的末端，由于包含國家權(quán)力與人民利益、歷史傳統(tǒng)與時代進(jìn)步、技術(shù)理性與價值理性等矛盾與沖突，使得基層政府治理成為最富實踐意義的研究主題之一。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于基層政府的界定不僅包括了傳統(tǒng)意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，而且也將區(qū)縣級政府納入基層政府的研究范疇[1]?；诖?，本研究將從廣義層面來理解基層政府的內(nèi)涵，認(rèn)為基層政府作為國家政權(quán)一體化建設(shè)中的重要組成部分，既包括縣區(qū)級及下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也包括城鎮(zhèn)街道辦事處，在中國政府組織體系中占據(jù)著“承上啟下”“上傳下達(dá)”的重要戰(zhàn)略位置。近年，全國各省區(qū)市的基層政府紛紛開展數(shù)字政府治理實踐工作，尤其是浙江、廣東作為國家電子政務(wù)綜合試點省份，自2018 年以來推進(jìn)了“最多跑一次”與“掌上政府指尖辦”系列改革，以政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)思維和移動化建設(shè)思路全力打造一體化數(shù)字政府，有效提升了政府治理效能。面對基層政府?dāng)?shù)字治理的蓬勃發(fā)展，本文擬分析基層政府?dāng)?shù)字治理的實踐邏輯及路徑構(gòu)建。

現(xiàn)有的基層政府?dāng)?shù)字治理研究成果主要從三種研究視角展開：一是結(jié)構(gòu)功能視角。認(rèn)為基層政府實現(xiàn)數(shù)字治理有賴于現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系中不同層級的政府、不同政府部門具有明確的分工和清晰的邊界，責(zé)、權(quán)、利的合理配置，暢通的信息溝通機制，合理的組織規(guī)模與行政層級?，F(xiàn)代國家的這些正式制度和治理體系既能激發(fā)基層社會的自主發(fā)展，也能夠?qū)鶎诱M(jìn)行結(jié)構(gòu)性限制[2]。二是治理過程視角。認(rèn)為僅僅把基層政府?dāng)?shù)字治理放在政府治理的制度框架中是不夠的，還應(yīng)該把基層政府?dāng)?shù)字治理放在政府與市場、政府與社會的互動框架中，互動過程為考察基層政府?dāng)?shù)字治理邏輯提供了切入點，也為研究國家在基層治理體系的重構(gòu)和國家治理能力的提升提供了契機[3]。三是民主發(fā)展視角。認(rèn)為在社會轉(zhuǎn)型過程中基層政府?dāng)?shù)字治理面臨著各項挑戰(zhàn)與問題，除需要實現(xiàn)基層政府有效治理的目標(biāo)外，還需要通過數(shù)字治理保障村民群眾民主價值的利益訴求[4]。

可以說，上述研究成果對基層政府?dāng)?shù)字治理進(jìn)行了深入分析，形成了多視角、多主題、多層面的研究格局，為本文的研究提供了重要的理論基礎(chǔ)和豐富的思想資料。然而，筆者認(rèn)為當(dāng)前對于政府?dāng)?shù)字治理研究主要集中于地市級以上政府，基層政府?dāng)?shù)字治理研究成果非常稀少，尤其缺少相應(yīng)的現(xiàn)實案例進(jìn)行深度探究?；鶎诱?dāng)?shù)字治理研究從結(jié)構(gòu)功能視角、治理過程視角以及民主發(fā)展視角展開研究，盡管關(guān)注到了時空立場中的空間維度，但是卻忽視了時間維度。其實，基層政府?dāng)?shù)字治理是歷時性的發(fā)展過程。近年，國家鼓勵信息通信技術(shù)在各個領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，把科技作為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、政府改革和社會治理的重要工具[5]。這對于新時代背景下我國基層政府?dāng)?shù)字治理無疑帶來了重要的啟示意義和實踐借鑒?；诖?，本文將基層政府?dāng)?shù)字治理置于數(shù)字時代情境中，從政府的維度和數(shù)據(jù)的維度來界定數(shù)字治理。政府的維度是國家通過數(shù)字技術(shù)向社會賦能，旨在提高基層政府的治理效能，實踐政府意志；數(shù)據(jù)的維度是數(shù)字技術(shù)在釋放效益的同時，也產(chǎn)生了數(shù)據(jù)約束的困境。筆者擬從政府賦能與數(shù)據(jù)約束的分析框架出發(fā)，在厘清現(xiàn)階段基層政府?dāng)?shù)字治理實踐邏輯的基礎(chǔ)上，提出新時期基層政府?dāng)?shù)字治理的路徑構(gòu)建。

二、政府賦能與數(shù)據(jù)約束：理解基層政府?dāng)?shù)字治理的分析框架

數(shù)字治理理論最早是由曼紐爾·卡斯特在《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》中提出的，他認(rèn)為數(shù)字治理是應(yīng)對信息時代背景下的新型公共治理體系[6]。此后數(shù)字治理理論圍繞網(wǎng)絡(luò)社會、民主問題、整體性治理與公民參與等核心概念得到進(jìn)一步發(fā)展深化。其中，英國學(xué)者帕特里克·鄧?yán)S主張數(shù)字治理理論是數(shù)字信息技術(shù)與治理理論相結(jié)合產(chǎn)生的新型理論范式，信息技術(shù)將促使公共部門改革管理機制，實現(xiàn)權(quán)力分散化并逐步實現(xiàn)社會善治[7]。而國內(nèi)學(xué)界關(guān)于數(shù)字治理理論的研究，最早是由復(fù)旦大學(xué)竺乾威教授在《公共行政理論》中系統(tǒng)譯介了鄧?yán)S關(guān)于數(shù)字治理理論的觀點之后逐漸成熟起來。后續(xù)韓兆柱、黃建偉、鮑靜等學(xué)者就該理論進(jìn)一步展開研究，主要聚焦于數(shù)字治理對社會治理現(xiàn)代化的推動作用[8]、數(shù)字治理應(yīng)用中的公民互動參與機制[9]以及數(shù)字治理與政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[10]等方面。由數(shù)字治理理論解構(gòu)出來的政府賦能與數(shù)據(jù)約束，為現(xiàn)階段探究基層政府?dāng)?shù)字治理議題提供了框架基礎(chǔ)。

政府賦能是指政府通過數(shù)字技術(shù)向社會下放權(quán)力，引導(dǎo)公民參與公共事務(wù)治理，旨在克服集體行動的困境。政府賦能的作用在于為社會治理帶來諸多潛在的發(fā)展機遇，例如降低政府服務(wù)成本、提高辦事效率、提高公民參與治理的便利性、促進(jìn)公共治理的民主化等。政府賦能對于政府利用數(shù)據(jù)要素的價值和能力有著關(guān)鍵性的作用。當(dāng)前基層政府的數(shù)字治理賦能已具備一定的實踐基礎(chǔ)，在以數(shù)字治理平臺、系列配套制度構(gòu)建而成的治理框架下，根據(jù)治理實踐發(fā)展形成部門協(xié)同、精細(xì)網(wǎng)格、層級聯(lián)動的高效治理模式。各平臺盡管存在治理單元、初創(chuàng)意圖的不同，但在實踐過程中都不斷豐富基層治理內(nèi)涵，運用信息通信技術(shù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新治理方式、提升治理能力，形成頗具共性的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)+服務(wù)+互動”基層治理格局。

數(shù)據(jù)約束則是數(shù)字治理的另一維度。基層政府?dāng)?shù)字治理以數(shù)據(jù)信息作為重要的治理資源，它作為“賦權(quán)”的理想方式為曾經(jīng)被忽視的團體提供發(fā)聲的空間[11]。然而，數(shù)字技術(shù)的運用并非價值無涉和政治中立的。在這個科技生產(chǎn)體制中，數(shù)字技術(shù)的生產(chǎn)者、傳遞者、使用者的行動邏輯差距較大，他們各自不同的行動目標(biāo)導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)生產(chǎn)難以實現(xiàn)真正價值。在具體的基層政府?dāng)?shù)字治理過程中，數(shù)字技術(shù)由于過度重視技術(shù)的高效、精密和準(zhǔn)確而忽視了隱藏在數(shù)字背后的社會責(zé)任。以大數(shù)據(jù)為首的算法體系以一種更為隱蔽的方式加強了國家對于社會的控制，它默許了公民對技術(shù)的未知性，隱藏了社會另一種風(fēng)險可能。因此，只有克服基層政府?dāng)?shù)字治理中的數(shù)據(jù)約束困境，基層政府才能實現(xiàn)數(shù)字治理價值目標(biāo)。

政府賦能與數(shù)據(jù)約束的關(guān)系實則體現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)是把雙刃劍。一方面，技術(shù)參數(shù)的“精確化”被政府部門很好地利用以達(dá)到高效治理的目的。而另一方面，技術(shù)的去“權(quán)威化”和去“中心化”特點卻削弱了政府的權(quán)威，存在政治風(fēng)險，這就需要國家通過制度的吸納對數(shù)字治理加以控制。現(xiàn)階段基層政府?dāng)?shù)字治理實踐主要以“治理平臺+制度規(guī)范”的形式呈現(xiàn)。為更好地理解基層政府?dāng)?shù)字治理的形態(tài)，本文運用數(shù)據(jù)賦能與數(shù)據(jù)約束的分析框架，以浙江省龍游縣“龍游通”為例，試圖解釋新時代基層政府?dāng)?shù)字治理的實踐邏輯。之所以選擇“龍游通”為例，是緣于“龍游通”具有基層政府?dāng)?shù)字治理的典型特征，是當(dāng)前基層政府?dāng)?shù)字治理的主要應(yīng)用形式，并且已經(jīng)取得了一定的成效。

“龍游通”由“村情通”發(fā)展而來，最初是浙江省衢州市龍游縣張王村基于村內(nèi)信息公開、村務(wù)執(zhí)行、村民意見表達(dá)的實際需求，運用信息技術(shù)創(chuàng)新村內(nèi)治理模式的成果。該平臺建立于2016年，致力于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打通干群關(guān)系壁壘，運用于村務(wù)公開、村情表達(dá)。2017 年，龍游縣將“村情通”與浙江省“最多跑一次”改革和“基層治理四平臺”（指綜合治理、市場監(jiān)管、執(zhí)法管理、便民服務(wù)）統(tǒng)籌規(guī)劃，現(xiàn)已建成“村情通”“社情通”和“企情通”三大板塊，分別以村民、社區(qū)居民、企業(yè)為服務(wù)對象，“龍游通+全民網(wǎng)格”模式至此成型。截至2020年1月底，“龍游通”已覆蓋全縣所有行政村、社區(qū)和工業(yè)園區(qū)，關(guān)注人數(shù)達(dá)33.38 萬人，占全縣人口的82.4%，總瀏覽量突破1.1億余人次[12]。通過“龍游通”平臺，暢通了基層政府與普通民眾的聯(lián)系，極大地提高了政府的數(shù)字治理績效。

三、政府賦能：基層政府?dāng)?shù)字治理的內(nèi)生動力

政府賦能強調(diào)以基層政府?dāng)?shù)字治理平臺建設(shè)為基礎(chǔ)，形成的基層政府?dāng)?shù)字治理模式，將基層社會復(fù)雜民聲綜合納入互動平臺，通過民意表達(dá)和需求呈現(xiàn)的“數(shù)據(jù)流”進(jìn)入治理視野。上述目標(biāo)的達(dá)成凸顯了基層政府?dāng)?shù)字治理的制度體系、組織協(xié)同、機制聚合、智能應(yīng)用、公民參與的內(nèi)生動力，最終實現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展。

（一）制度體系：系統(tǒng)設(shè)計推進(jìn)制度創(chuàng)新

基層政府?dāng)?shù)字治理實踐的有序推進(jìn)需要堅持系統(tǒng)論的方法，形成頂層設(shè)計、職能劃分、制度框架三位一體的治理體系。首先，頂層設(shè)計強調(diào)高屋建瓴式的戰(zhàn)略思考，以全局性視角為實踐提供方向及原則性的指導(dǎo)。基層政府?dāng)?shù)字治理秉持“以人為本”“治理有效”的治理理念，一方面，構(gòu)建“平臺式”治理模式，傾聽社會需求、擴大社會參與；另一方面，推動“最多跑一次”“一站式窗口”等機構(gòu)改革，推動政府治理結(jié)構(gòu)向扁平化轉(zhuǎn)變，提高行政效率。其次，職能劃分則以實現(xiàn)社會實際需求和政府功能稟賦的對口配對為目標(biāo)，在橫向?qū)用嫔蠘?gòu)建以主體功能為脈絡(luò)的治理架構(gòu)。再次，制度框架是在各項目、各層次、各板塊之間建立起的行為規(guī)范和邏輯共識，有助于提升基層政府?dāng)?shù)字治理的制度保障。浙江省“龍游通”基層數(shù)字治理平臺以滿足數(shù)字時代的社會需求、提高政府治理效能為目標(biāo)，打造包含社會治理多方主體及行政網(wǎng)絡(luò)的治理模式。在人本思想的指導(dǎo)下，該平臺將黨組織、政府、社會團體在科教文衛(wèi)等方面的不同功能與社會多元需求進(jìn)行整合配對，設(shè)計了行政服務(wù)、政治參與、黨建園地等不同板塊，并輔以相應(yīng)的權(quán)責(zé)體系、制度規(guī)范，從而形成目標(biāo)明確、職能多元、規(guī)范清晰的基層數(shù)字治理體系。

（二）組織協(xié)同：組織保障強化治理鏈條

統(tǒng)合社會多元主體，形成黨委引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會輔助與公民參與的基層社會共治體系是實現(xiàn)基層政府?dāng)?shù)字治理中社會各要素充分調(diào)動、有序流動的組織保障。第一，充分發(fā)揮黨員在各組織中的中流砥柱作用。龍游縣湖鎮(zhèn)以黨員聯(lián)系群眾的方式落實網(wǎng)格制度，并通過以黨員零基積分為核心的“黨建+X（醫(yī)療、金融等）”的激勵機制激發(fā)黨員干部先鋒意識、主體意識，以黨員活動帶動群眾活動，以支部建設(shè)帶動社區(qū)建設(shè)。第二，強化政府服務(wù)意識與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！褒堄瓮ā睌?shù)字治理平臺是浙江省龍游縣基層政府職能重構(gòu)與平臺式結(jié)構(gòu)改革的結(jié)晶，通過響應(yīng)數(shù)字治理時代的社會期待與公眾需求，體現(xiàn)了政府以人為本的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。第三，基層政府?dāng)?shù)字治理平臺強調(diào)基層社會自我服務(wù)功能，將各社會主體及社會資源納入治理體系，數(shù)字治理平臺由此成為容納眾多服務(wù)資源的“服務(wù)超市”?！褒堄瓮ā逼脚_內(nèi)開設(shè)“遠(yuǎn)教學(xué)習(xí)”“龍湖法院”“信息廣場”“浙里暢行”“先鋒指數(shù)”等服務(wù)窗口，滿足居民生活中的多樣需求。第四，公眾活躍于治理平臺，豐富基層自治實踐。龍游縣龍游鎮(zhèn)積極通過“社區(qū)通”平臺參與社區(qū)自治，在互動廣場中表達(dá)各自需求，自主形成社區(qū)活動小組、社區(qū)互助團隊。由此，基層政府?dāng)?shù)字治理形成黨委組織、政府機構(gòu)、社會主體、社區(qū)居民多元并進(jìn)的組織格局，凝練基層數(shù)字治理鏈條，有效提升基層數(shù)字化治理績效。

（三）機制聚合：整合資源聚力基層一線

基層政府?dāng)?shù)字治理將公民信息、社會關(guān)系、行政渠道等遷移至線上數(shù)字平臺，積極迎接“第三次浪潮”帶來的治理挑戰(zhàn)，在實踐意義上重構(gòu)了行政、經(jīng)濟、社會組織在社會治理工作中的合作形式，形成集基礎(chǔ)服務(wù)、社會合作、安全防護(hù)于一體的“社會鏈條”。首先，基層政府部門通過將公民信息上傳至數(shù)字平臺，涵蓋于社會關(guān)系中的社會資源以數(shù)據(jù)的形式得以呈現(xiàn)，在個人、組織、社會層面均能得到良好的組織，為實現(xiàn)基層政府有效治理提供充足的資源網(wǎng)絡(luò)。其次，通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)在時間和空間層面暢通了不同主體間的溝通渠道，可以有效實現(xiàn)意見表達(dá)、合作期望，從而推動組織協(xié)作。同時，智能技術(shù)和組織功能的能量耦合可能會帶來組織功能的聚變。衢州市龍游縣為解決北片矛盾糾紛高發(fā)問題，以公、檢、法、司、綜治等部門聯(lián)合為核心，邀請自然資源、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管等職能部門進(jìn)行人員派駐，構(gòu)建“龍游通”基層矛盾糾紛調(diào)解一體化服務(wù)平臺。龍游縣政府通過“龍游通+全民網(wǎng)格”的雙向融合機制，由網(wǎng)格員摸排網(wǎng)格內(nèi)的民眾糾紛問題并輸入治理平臺，使線下問題及時上傳至治理平臺。在此基礎(chǔ)上，矛盾糾紛調(diào)解小組共同研究糾紛事件，確定糾紛性質(zhì)、矛盾關(guān)鍵后實施精準(zhǔn)的線下對接，變“被動受理”為“主動服務(wù)”，從而真正實現(xiàn)了基層政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。

（四）智能應(yīng)用：科技支撐保障統(tǒng)籌聯(lián)動

智能應(yīng)用是源自寬帶、融合和泛在的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，這種涵蓋多元、快速、靈敏等多種特質(zhì)在內(nèi)的架構(gòu)之于政府治理，突出體現(xiàn)為行政機構(gòu)條塊壁壘的技術(shù)性消解[13]。也即是說，基層政府?dāng)?shù)字治理所需的信息流通及資源動員突破了嚴(yán)格的行政層級和行政參與的時空局限，彌補了“舊式社會結(jié)構(gòu)的裂痕”[14]。首先，運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實現(xiàn)信息抓取和萬物網(wǎng)絡(luò)搭建，完善數(shù)據(jù)庫資源。其次，將ICT技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相融合，形成連接多主體、涵蓋多產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用型產(chǎn)品，初步搭建數(shù)字治理的平臺框架。再次，通過程序設(shè)計、算法優(yōu)化來推動環(huán)節(jié)精簡、流程再造，強化跨部門協(xié)同和前臺綜合、后臺整合，盡可能解決由于政務(wù)系統(tǒng)的技術(shù)限制所部分導(dǎo)致的工作協(xié)同與信息共享難題，實現(xiàn)現(xiàn)行行政體制下行政系統(tǒng)的統(tǒng)籌最優(yōu)。“龍游通”基層政府?dāng)?shù)字治理平臺的產(chǎn)生與發(fā)展即是科技支撐的結(jié)果，通過運用GPS、ICT等技術(shù)將網(wǎng)格制度數(shù)字化，使村民概況、村務(wù)信息無縫轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)的線上治理資源。村民可以通過手機、電腦等終端設(shè)備隨時隨地進(jìn)行行政審批、表達(dá)社區(qū)建設(shè)意見、監(jiān)督政務(wù)等工作，推動社會治理領(lǐng)域內(nèi)行政部門這一正式體系與社會的非正式體系的便捷溝通與互相塑造[15]。因此，基層政府?dāng)?shù)字治理實則反映了公共管理的整體性治理內(nèi)涵，用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)有效實現(xiàn)了統(tǒng)籌聯(lián)動的良好績效。

（五）公民參與：共治共享彰顯當(dāng)家做主

治理權(quán)力的大眾共享是符合歷史規(guī)律與現(xiàn)實需求的必然結(jié)果。正如美國著名政治學(xué)家薩繆爾·亨廷頓所言：“各國之間最重要的政治分野在于它們政府的有效程度。”[16]有效的政府必然對應(yīng)著公民權(quán)利的有效行使和公民意志的平等表達(dá)?；鶎诱?dāng)?shù)字治理結(jié)合公共數(shù)據(jù)平臺和基層治理平臺，打造符合縣域治理整體性與復(fù)雜性的社會共治體系，致力于實現(xiàn)人民權(quán)力的真正復(fù)歸。在基層政府?dāng)?shù)字治理平臺中，每位公民都可以通過實名認(rèn)證在數(shù)字治理平臺中獲得獨一無二的公民身份，能夠通過手中的終端行使公民權(quán)利、履行公民義務(wù)，進(jìn)行行政監(jiān)督、建言建策等活動。龍游縣東華街道陳先生通過“龍游通”平臺向社區(qū)反映停車位不開放造成不便的意見，社區(qū)居委會和黨支部隨即聯(lián)動解決妨礙小區(qū)停車庫開放的難題，保障居民權(quán)益。數(shù)字平臺中的“基層治理”板塊更是使居民由“局外人”變成了“參與者”。在新冠肺炎疫情期間，龍游縣部分村社在龍游通平臺發(fā)布“快遞員、外賣員進(jìn)小區(qū)進(jìn)行無接觸投送，大家愿意嗎？”的系列議題，由居民當(dāng)家作主，參與決定社區(qū)公共事務(wù)，從而保障公民合法權(quán)益的同時，實現(xiàn)了基層社會共治共享的目標(biāo)。

四、數(shù)據(jù)約束：基層政府?dāng)?shù)字治理的數(shù)據(jù)困境

數(shù)據(jù)約束表明現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)嵌入傳統(tǒng)政府的政務(wù)流程過程中，由于數(shù)字技術(shù)未能與政府部門職能有機融合而出現(xiàn)了數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)保障、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)運用、數(shù)據(jù)計算方面的困境。隨著公共管理和服務(wù)環(huán)境的變化以及社會需求的改變，數(shù)據(jù)約束作為基層政府?dāng)?shù)字治理過程中出現(xiàn)的治理難題，越來越需要引起政府部門的高度重視。

（一）數(shù)據(jù)采集困難

基層政府?dāng)?shù)字治理相較于傳統(tǒng)政府治理而言，其更多依賴政務(wù)信息平臺的數(shù)據(jù)溝通功能。但在治理實踐中，只有當(dāng)政府所采集數(shù)據(jù)具備準(zhǔn)確、精細(xì)、動態(tài)發(fā)展的品質(zhì)，后續(xù)基層治理實踐才能有效推進(jìn)。因此，政府在運用新興技術(shù)提高治理效率的同時，也應(yīng)警惕數(shù)據(jù)采集過程中諸如“數(shù)據(jù)虛假”“基層人力素質(zhì)落后及負(fù)擔(dān)過重”的危險。首先，由于居民信息素養(yǎng)參差不齊，政務(wù)信息平臺所收集的數(shù)據(jù)難以保證內(nèi)容與格式的規(guī)范。面對這一數(shù)據(jù)采集難題，需要基層政府部門進(jìn)行信息填報指導(dǎo)。盡管龍游縣政府在數(shù)據(jù)采集工作開始前都開展過網(wǎng)格員、黨員及志愿者隊伍的培訓(xùn)工作，但基層工作人員的數(shù)據(jù)采集能力依然較低，直接影響了數(shù)據(jù)采集的績效。其次，基層政府?dāng)?shù)字治理缺乏有效的專業(yè)團隊助力數(shù)據(jù)采集工作?，F(xiàn)階段全國各省區(qū)市基層政府在實施基層數(shù)據(jù)治理過程中，一般以合同外包的形式獲取社會技術(shù)支持，在體制內(nèi)則將機關(guān)內(nèi)部的部分人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)、調(diào)整職位以負(fù)責(zé)此類工作。而在鄉(xiāng)村、社區(qū)層面，基層政府的數(shù)據(jù)采集工作往往采取不同的方式進(jìn)行，以龍游縣為例，龍游縣及其下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“組團聯(lián)村”“黨員聯(lián)戶”機制，以黨員群體作為數(shù)據(jù)收集的主要隊伍，但在實踐中依然沒有實質(zhì)性解決數(shù)據(jù)采集難的問題。

（二）數(shù)據(jù)保障滯后

基層政府?dāng)?shù)字治理的推進(jìn)使得公民信息大量集中到政府的數(shù)據(jù)庫中，這在提高政府治理效能的同時也帶來巨大的安全隱患。公共平臺的信息安全已不僅僅局限于個人隱私，還涉及公共行為、政府資源、國家安全等各方面的共同危險。因此，行政部門必須建立起高技術(shù)支撐的集數(shù)據(jù)所有權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)庫管理與預(yù)警于一體的數(shù)據(jù)保障機制，從而維護(hù)基層政府?dāng)?shù)字治理的績效[17]。盡管我國2016年年底發(fā)布《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》已對社會個體及網(wǎng)絡(luò)運營商的網(wǎng)絡(luò)行為制定了系列規(guī)范，但在數(shù)字化時代，公共空間中的數(shù)據(jù)井噴式增長，信息安全已不再是以個人數(shù)據(jù)把控為核心的規(guī)范問題，而是如何從管理和技術(shù)兩個方面統(tǒng)籌推進(jìn)公共空間數(shù)據(jù)有效管理的治理問題[18]。但從全球范圍來看，這方面的公共空間組織管理條例和大數(shù)據(jù)技術(shù)保障機制推進(jìn)尚未取得有效進(jìn)展。現(xiàn)實中浙江省龍游縣的“龍游通”治理平臺由高新技術(shù)公司承包研發(fā)。一方面，在涉及數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)庫保障、數(shù)據(jù)流動等方面的安全問題上，政府缺乏堅實的技術(shù)支持，需要依賴私人企業(yè)自發(fā)自覺的公共意識、道德操守予以保障；另一方面，政府亦并未制定全面有力的數(shù)據(jù)保障制度，這直接影響了基層政府實現(xiàn)數(shù)字化有效治理的目標(biāo)。

（三）數(shù)據(jù)運用效果不高

數(shù)據(jù)采集與計算是數(shù)字資源的收集階段，要將數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)化為實際可用的治理基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于對數(shù)據(jù)資源根據(jù)實際治理需求進(jìn)行針對性分析?，F(xiàn)階段政府?dāng)?shù)據(jù)運用水平不高主要表現(xiàn)為由數(shù)字治理觀念落后、治理技術(shù)尚不成熟所導(dǎo)致的數(shù)據(jù)服務(wù)對象僵化、數(shù)據(jù)分析維度單一等問題。在數(shù)據(jù)服務(wù)對象方面，數(shù)據(jù)運用尚未實現(xiàn)由服務(wù)政府向服務(wù)社會轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)處理的目的在于便利政府管理而不是以社會服務(wù)為首要目標(biāo)，在成本分析方面仍偏重政府經(jīng)濟成本而不是社會經(jīng)濟成本，其實質(zhì)在于社會治理主體尚未形成責(zé)任聯(lián)合，未結(jié)成成熟的社會利益共同體。在數(shù)據(jù)分析維度方面，對于地理信息、教育程度、經(jīng)濟水平、意見表達(dá)、行政事務(wù)辦理等數(shù)據(jù)資源的分析運用，政府機關(guān)仍停留在簡單機械的統(tǒng)計分析、信息訴求處理，而較少關(guān)注社會需求預(yù)測、邊際效用探究、人群優(yōu)勢分析等更深層次的數(shù)據(jù)分析工作，開發(fā)數(shù)據(jù)治理資源的治理價值，為實現(xiàn)智慧治理加碼。以“龍游通”為例，在“龍游通”數(shù)據(jù)運用后臺，所顯示的界面有人口分析、用戶情況（包括總瀏覽量、在線人數(shù)、活躍指數(shù)）、行政事務(wù)（包括村民信箱、隨手拍、網(wǎng)上約辦）、即時值班信息等。而缺乏運用大數(shù)據(jù)對諸如“隨手拍”的民意信息進(jìn)行具體分析，主動了解民眾需求，從而提升數(shù)據(jù)應(yīng)用的效果。

（四）數(shù)據(jù)計算落后

隨著基層政府?dāng)?shù)字治理的發(fā)展，社會治理各方面的問題都將納入數(shù)字治理的范疇，由此需要進(jìn)行海量的數(shù)據(jù)計算。而現(xiàn)行計算機在數(shù)據(jù)運算過程中偏重計算機處理數(shù)據(jù)速度及容量的“算力”升級而忽視數(shù)據(jù)處理邏輯結(jié)構(gòu)的“算法”效力，這直接造成了數(shù)據(jù)處理雜亂無章的局面，形成資源浪費、治理空間萎縮的治理難題。其實，在海量數(shù)據(jù)的處理中，算力與算法相輔相成。在算力一定的前提下，符合基層治理邏輯的算法可以有效降低數(shù)據(jù)存儲、分析與開發(fā)的成本，提升治理效能。通過開發(fā)人工智能的感知機制、聯(lián)想機制、傳遞機制與共享機制，形成與治理實踐共同發(fā)展的“治理大腦”[19]。此外，基層治理技術(shù)人員不足是數(shù)據(jù)計算難度的重要影響因素，其實質(zhì)是專業(yè)技術(shù)工作人員的缺乏，關(guān)鍵在于崗位需求、學(xué)歷層次的人才結(jié)構(gòu)性分配。從“龍游通”基層政府?dāng)?shù)字治理案例來看，目前我國基層政府?dāng)?shù)字治理較為落后，一方面是因為高新技術(shù)企業(yè)的智力資源尚未與基層社會治理內(nèi)容精準(zhǔn)對接，先進(jìn)的數(shù)據(jù)技術(shù)、算法功能未能落實到基層數(shù)字治理實踐中；另一方面是因為缺乏基層治理與信息技術(shù)的高素質(zhì)“兩棲人才”，因而無法建立適合基層數(shù)字治理實踐發(fā)展的人才隊伍，這極大地阻礙了基層政府?dāng)?shù)字治理績效的提升。

五、基層政府?dāng)?shù)字治理的路徑建構(gòu)

在對以“龍游通”為代表的基層政府?dāng)?shù)字治理的實踐邏輯進(jìn)行系統(tǒng)闡述的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，政府賦能與數(shù)據(jù)約束分析框架體現(xiàn)了技術(shù)、組織、行為是基層政府?dāng)?shù)字治理主要變革內(nèi)容，也是影響數(shù)字治理績效取得突破性進(jìn)展的增長點。因此，基層政府?dāng)?shù)字治理的路徑構(gòu)建可以從技術(shù)發(fā)展、組織優(yōu)化、行為規(guī)范三方面加強數(shù)字治理能力建設(shè)。

第一，在技術(shù)發(fā)展層面，通過對技術(shù)水平、技術(shù)功能、技術(shù)合理性的優(yōu)化能推動基層政府?dāng)?shù)字治理理念的成熟和體系的完善。首先，技術(shù)的層次性優(yōu)化使信息技術(shù)不斷取得突破性進(jìn)展，實現(xiàn)由IT 向DT 更替的時代性變革?；鶎诱?dāng)?shù)字治理應(yīng)秉持服務(wù)大眾、激發(fā)社會生產(chǎn)力的理念，加強基層工作人員的技術(shù)培訓(xùn)、創(chuàng)新動員、能崗優(yōu)配，形成“基礎(chǔ)廣覆蓋、高尖有專攻”的基層治理技術(shù)發(fā)展框架，應(yīng)對數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)孤島等數(shù)據(jù)困境和實踐中資源整合、公眾參與等方面的技術(shù)性難題。其次，技術(shù)的功能性優(yōu)化是指以數(shù)據(jù)、算力、算法為核心驅(qū)動，搭建符合大數(shù)據(jù)時代取向的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施及數(shù)據(jù)流動體系，使技術(shù)要素上升成為直接推動經(jīng)濟社會發(fā)展的公共產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)施。正如英國著名演化經(jīng)濟學(xué)家卡蘿塔·佩雷斯提出的技術(shù)-經(jīng)濟范式，科學(xué)技術(shù)強勢地滲透進(jìn)生產(chǎn)、管理等各領(lǐng)域，與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成“互動的發(fā)展”[20]?；鶎诱?dāng)?shù)字治理應(yīng)著眼于開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源價值、提升公民生活滿意度，積極運用5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)信息技術(shù)建設(shè)城市發(fā)展中的智能計算中心和萬物互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，并依據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢打造產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)品閉環(huán)、技術(shù)共享的數(shù)字園區(qū)，形成集數(shù)據(jù)中心、信息網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)于一體的基層數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。再次，技術(shù)的合理性優(yōu)化不僅是指科技的進(jìn)步，還包括技術(shù)在社會管理層面發(fā)揮智能優(yōu)勢。對此，芬伯格指出：“技術(shù)合理性的永久標(biāo)志是生產(chǎn)和社會統(tǒng)治并行的預(yù)設(shè)?！盵21]這啟示基層政府?dāng)?shù)字治理人員在運用數(shù)字技術(shù)賦能社會治理的過程中應(yīng)平衡技術(shù)的工具理性和倫理道德，應(yīng)關(guān)注技術(shù)資源配置的群體偏重和相對公平，應(yīng)協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的邊際成本與邊際利潤，以此形成技術(shù)與治理的結(jié)構(gòu)性融合。

第二，在組織優(yōu)化層面，胡德等人在《數(shù)字時代的政府工具》中將數(shù)字技術(shù)作為強化政府工具的利器，形成節(jié)點、權(quán)威、財富、組織的分析框架，對行政組織運作在決策活動、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、組織協(xié)同方面帶來創(chuàng)造性的變革[22]。首先，組織決策優(yōu)化是發(fā)揮基層政府?dāng)?shù)字治理的政務(wù)賦能，強化規(guī)模性組織統(tǒng)領(lǐng)協(xié)同作用的行政過程體現(xiàn)?；鶎诱?dāng)?shù)字治理應(yīng)構(gòu)建“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)+數(shù)據(jù)中心+決策中心”的數(shù)據(jù)治理“神經(jīng)系統(tǒng)”。通過網(wǎng)格監(jiān)控、APP 數(shù)據(jù)跟蹤等信息傳感“神經(jīng)末梢”與公民的行為數(shù)據(jù)同步，依據(jù)數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)中流通的軌跡完善數(shù)據(jù)生命歷程，最后通過數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)運算成為組織進(jìn)行統(tǒng)籌管理及資源配置的決策依據(jù)，由此形成基層政府?dāng)?shù)字治理的“大腦決策”功能。其次，組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化是將組織運作中所需的各類資源依據(jù)不同的工作邏輯進(jìn)行有序匹配，其實質(zhì)是通過“人”這一主體資源帶動財、物、法、事等社會資源及社會關(guān)系的線上化，由此降低資源統(tǒng)籌調(diào)配成本。基層政府可統(tǒng)籌安排各社區(qū)在線駐入“公安+醫(yī)療+就業(yè)+法律+X”的社區(qū)綜合服務(wù)小組，以人聯(lián)部，從而將社會資源與實際需求無縫銜接，進(jìn)一步促進(jìn)基層政府?dāng)?shù)字治理的組織效率。再次，組織協(xié)同優(yōu)化的內(nèi)涵在于提高各部門聯(lián)動性。一方面，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與治理資源相結(jié)合而產(chǎn)生的“合作性權(quán)力”從根本上重構(gòu)了社會主體的權(quán)力地位，使政治空間打破地理空間的限制，基層政府?dāng)?shù)字治理格局從集中、獨立、層級向分散、合作、網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變；另一方面，基層政府?dāng)?shù)字治理必須運用數(shù)字技術(shù)連接“孤島”，形成多端聯(lián)系的組織結(jié)構(gòu)[23]。這樣才能統(tǒng)籌把握基層治理的整體與部分，有效安排資源分散與集中，解決特殊或普遍的問題，顯示出聯(lián)動型組織的優(yōu)勢。

第三，在行為規(guī)范層面，充分認(rèn)識基層政府?dāng)?shù)字治理行為規(guī)范的社會性、強制性、激勵性特征，發(fā)揮基層數(shù)字治理在規(guī)范主體行為、拓展行為渠道、營造行為環(huán)境方面的治理優(yōu)勢?？偟膩碚f，需要結(jié)合基層政府?dāng)?shù)字治理技術(shù)，建立能夠包容單位制、項目制等治理邏輯的制度體系，規(guī)范治理主體參與有序，優(yōu)化基層社會法治環(huán)境，形成行為規(guī)范意義上“個體-組織-環(huán)境”的整體格局。首先，在部門行為規(guī)范層面，一方面要在組織層級結(jié)構(gòu)、項目運行邏輯的基礎(chǔ)上理順部門協(xié)同關(guān)系，明確職能權(quán)責(zé)相對應(yīng)的部門規(guī)范，形成省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級行政層級信息暢通、不同部門高效協(xié)同的基層數(shù)字治理網(wǎng)絡(luò)。另一方面，建立更為嚴(yán)格的行政過程監(jiān)督制度，在基層數(shù)字治理平臺上積極公開政務(wù)、暢通民意表達(dá)渠道，接受社會各界的監(jiān)督，為打造基層政府?dāng)?shù)字治理的清廉、高效形象打好制度基準(zhǔn)線。其次，在公民行為規(guī)范層面，基層政府在通過講座、視頻、宣傳冊、入戶講解等豐富的形式引導(dǎo)群眾積極運用數(shù)字平臺參與社會治理的同時，必須做好公民參與數(shù)字治理的規(guī)范設(shè)計。不僅要建立數(shù)字空間中公民活動的行為準(zhǔn)則，而且要嚴(yán)格制定數(shù)據(jù)真實、數(shù)據(jù)權(quán)利、網(wǎng)絡(luò)文明等方面的硬性規(guī)定并配套相應(yīng)的懲罰措施。另外，也要注重打造公民參與治理的路徑、程序、內(nèi)容等方面有序、公正的制度化渠道，以基層政府治理邏輯規(guī)范公民在數(shù)字治理平臺中的政治參與行為，確保基層數(shù)字治理各環(huán)節(jié)銜接順暢。再次，在治理環(huán)境規(guī)范層面，數(shù)字技術(shù)的“高滲透”特質(zhì)為強化法律權(quán)威提供技術(shù)基礎(chǔ)。由于數(shù)據(jù)流動呈現(xiàn)出強溝通、弱邊界的特征，“法律之眼”更容易抓捕到觸犯法律界限的數(shù)字行為，從而實施精準(zhǔn)制裁。同時，通過暢通官民溝通，形成基層社會“依法辦事、以法化解矛盾”的法治環(huán)境。法律不再是遠(yuǎn)離基層生活的文字概念，而是扎入基層土壤的巖石架構(gòu)，為基層政府?dāng)?shù)字治理各行為主體在治理生態(tài)圈中的有序運行提供堅實保障。

綜上所述，數(shù)字治理是數(shù)字化時代背景下現(xiàn)代基層政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求與必然趨勢?；鶎诱?dāng)?shù)字治理促進(jìn)了數(shù)字技術(shù)與基層政府治理實踐的深度融合，將數(shù)字技術(shù)變革、智慧政務(wù)服務(wù)與現(xiàn)代政府體制創(chuàng)新有效銜接，共同助力實現(xiàn)基層政府的治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。需要說明的是，盡管本文提供了基層政府?dāng)?shù)字治理的案例實踐，但是未能深入研究基層政府?dāng)?shù)字“平臺大腦”的運行狀態(tài)，因而無法探討完整意義的基層政府?dāng)?shù)字治理全貌。期待未來有更多的學(xué)者聚焦于從基層政府?dāng)?shù)字治理的平臺構(gòu)建與運行機制層面做更多的深入研究。