宅基地使用權(quán)入市困局及破解
——從社會(huì)保障與住房財(cái)產(chǎn)權(quán)二者間的矛盾說(shuō)起

李 謙

（南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093）

自2014 年我國(guó)開(kāi)展農(nóng)村土地改革工作試點(diǎn)至今，農(nóng)用地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革已經(jīng)圓滿落下帷幕，與之一并進(jìn)行的宅基地“三權(quán)分置”制度改革依然懸而未決。2018年“中央一號(hào)文件”提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”①，宅基地使用權(quán)入市的改革趨向得以重述。然而2018年12 月23 日，國(guó)務(wù)院在總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，卻認(rèn)為由于“目前試點(diǎn)范圍比較窄，試點(diǎn)時(shí)間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)”，宅基地制度改革在“有待深入研究”的總結(jié)陳詞中被暫時(shí)性擱置②。宅基地使用權(quán)入市路徑的探索在試點(diǎn)效果上不盡如人意。

宅基地使用權(quán)入市過(guò)程中所表現(xiàn)出的困境根源在于何處？何以釀成政策試點(diǎn)寸步難行的窘態(tài)？筆者嘗試以宅基地使用權(quán)內(nèi)部住房保障與住房財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的內(nèi)生性矛盾為邏輯起點(diǎn)，對(duì)宅基地使用權(quán)入市困境及其成因作出澄清，并以此提出破解宅基地使用權(quán)入市困局的可行之路。

一、宅基地使用權(quán)入市困局成因及澄清

我國(guó)閑置宅基地面積約占全國(guó)宅基地面積總和的10%[1]。面對(duì)如此大規(guī)模的宅基地閑置，宅基地使用權(quán)的入市無(wú)疑是應(yīng)對(duì)土地資源閑置和浪費(fèi)最為有效的途徑之一。然而現(xiàn)實(shí)狀況下，宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)進(jìn)程舉步維艱。國(guó)務(wù)院報(bào)告中籠統(tǒng)表達(dá)的宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的具體指向，成為宅基地使用權(quán)入市的最大阻礙。筆者認(rèn)為，對(duì)宅基地使用權(quán)禁止在集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)的規(guī)定作出梳理，探尋宅基地使用權(quán)入市困局生成原因，是破解宅基地使用權(quán)入市困局的關(guān)鍵所在。

（一）困局成因——住房保障與財(cái)產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)生性矛盾

成員權(quán)與土地的結(jié)合賦予宅基地使用權(quán)社會(huì)保障功能[2]，確保了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)住房保障制度依賴(lài)于宅基地使用權(quán)的免費(fèi)分配得以存續(xù)。以此為前提，農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)在被冠以社會(huì)保障職能的歷史條件下，成為社會(huì)保障的替代物[3]。究其原因，宅基地“三權(quán)分置”制度改革的困局仍在于學(xué)者們所反復(fù)提及的住房保障問(wèn)題，即宅基地使用權(quán)內(nèi)部住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與住房保障制度之間的內(nèi)生性矛盾。住房保障制度要求宅基地使用權(quán)必須保留在集體經(jīng)濟(jì)組織成員手中，以滿足其基本住房之需，因而它不能由城市居民取得；而住房財(cái)產(chǎn)權(quán)要求，房地一體主義原則下農(nóng)民可以對(duì)農(nóng)房享有所有權(quán)并進(jìn)行自由處分以獲得相應(yīng)收益。因此，在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下，即便立法順應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的需求而意欲還原住房財(cái)產(chǎn)屬性，也難以在住房保障與住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩難間作出平衡。

宅基地使用權(quán)住房保障任務(wù)的負(fù)載具有深刻的歷史背景。新中國(guó)成立初期，黨和政府制定的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，固化了我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展格局[4]。基于城市的集聚效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)力、土地、資本等優(yōu)越的生產(chǎn)要素被集中于城市地區(qū)，核心地區(qū)的受益以犧牲外圍為代價(jià)，使得鄉(xiāng)村停留在貧困和欠發(fā)達(dá)狀態(tài)[5]，導(dǎo)致公有制體制內(nèi)部，農(nóng)村與城市地區(qū)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)的社會(huì)保障給付能力出現(xiàn)巨大分野。

一般而言，不論城市戶籍還是農(nóng)村戶籍的居民，均應(yīng)當(dāng)享有平等的獲得住房保障的權(quán)利以及平等的、不受歧視的住宅權(quán)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的身份限制，導(dǎo)致農(nóng)村與城市被人為割裂，限制了農(nóng)民向城市地區(qū)的轉(zhuǎn)移，剝奪了農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。以戶籍為基礎(chǔ)構(gòu)筑的社會(huì)保障制度，加劇了城鄉(xiāng)間、城市戶籍與農(nóng)村戶籍居民間的不平等[6]，在住房保障方面，城鄉(xiāng)的不公正現(xiàn)象主要外化為住房保障制度的區(qū)隔。2002年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理辦法》第三條對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房概念的界定，將經(jīng)濟(jì)適用房的申請(qǐng)主體限制在“城鎮(zhèn)中低收入家庭”，通過(guò)戶籍之區(qū)分把農(nóng)村戶籍家庭排除在申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用住房的主體之外?！豆沧赓U住房管理辦法》第三條將公共租賃住房的申請(qǐng)主體，限制在“面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員”等主體之內(nèi)。公共租賃住房制度是以城鎮(zhèn)戶籍居民“住有所居”為目的而展開(kāi)的，農(nóng)村地區(qū)的居民因不符合戶籍要求而不具備申請(qǐng)公共租賃住房的條件。相關(guān)政策方面，2019 年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見(jiàn)》③中提到，“完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系”，主要目的在于“解決城鎮(zhèn)中低收入居民和新市民住房問(wèn)題”。城鎮(zhèn)中低收入居民的限定有兩方面的要求，指具有城鎮(zhèn)戶籍且處于中低收入水平的居民。在我國(guó)二元戶籍體制之下，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民屬于完全不相容的兩個(gè)群體概念。新市民主要指從農(nóng)村和中小型城市擁入大城市，并作為非戶籍地實(shí)際的或者潛在定居者的群體，其中最為典型和廣泛的主體來(lái)源即為農(nóng)民工群體[7]。可見(jiàn)，具有農(nóng)村戶籍且一直以農(nóng)業(yè)為生的居民，被排除于城市地區(qū)的住房保障范圍之外。

當(dāng)然，農(nóng)村地區(qū)的居民并非沒(méi)有任何住房保障，只是說(shuō)農(nóng)村地區(qū)的住房保障是通過(guò)政府以外的其他主體賦予并實(shí)現(xiàn)的，即集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員免費(fèi)分配宅基地使用權(quán)，保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員“住有所居”。與政府提供的住房保障相較而言，集體經(jīng)濟(jì)組織向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員免費(fèi)提供宅基地使用權(quán)的行為具有很大不同。

（二）困局澄清——農(nóng)村住房保障供給不足的補(bǔ)充手段

國(guó)家是為公民提供住房保障的唯一主體，而為農(nóng)村居民提供免費(fèi)宅基地使用權(quán)的是集體經(jīng)濟(jì)組織，因此宅基地使用權(quán)的無(wú)償分配無(wú)法構(gòu)成住房保障體系的一個(gè)部分。宅基地使用權(quán)免費(fèi)分配作為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)住房保障供應(yīng)最大的“補(bǔ)給站”，承擔(dān)著保障農(nóng)村居民“住有所居”的基礎(chǔ)性功能。與國(guó)家向公民提供住房保障所不同的是，集體經(jīng)濟(jì)組織向其成員免費(fèi)分配宅基地意在“行使所有權(quán)”。宅基地作為社會(huì)保障的替代物為農(nóng)民提供了居住保障，替代以國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的現(xiàn)代社會(huì)保障制度[2]。

不能因此將宅基地使用權(quán)納入政府著手建立的住房保障制度，宅基地使用權(quán)的分配與保障性住房的分配是集體經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)家兩類(lèi)平行主體之間的“各行其是”。城市居民以保障性住房制度為基礎(chǔ)請(qǐng)求住房保障部門(mén)向其提供滿足住宅權(quán)需求的住房保障，與集體經(jīng)濟(jì)組織成員向集體經(jīng)濟(jì)組織請(qǐng)求無(wú)償分配宅基地使用權(quán)，兩項(xiàng)權(quán)利所保障的群體之間不存在交叉。二者在救濟(jì)方式和保障形式方面存在巨大差異。

1.救濟(jì)方式：實(shí)物補(bǔ)貼與資金補(bǔ)貼

關(guān)于城鎮(zhèn)地區(qū)的住房保障制度，基本建立起了以“住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物供給為輔”的保障性住房供給模式。反觀農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織所承擔(dān)的住房保障是通過(guò)將宅基地使用權(quán)免費(fèi)分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，再由集體經(jīng)濟(jì)組織成員在宅基地上加蓋房屋的方式完成的。這一方式不僅需要農(nóng)村居民投入大量的經(jīng)濟(jì)成本建造房屋，還需要投入相應(yīng)的時(shí)間成本，才能滿足基本的生活之用。宅基地使用權(quán)的免費(fèi)分配，獲得的只是一塊可以供農(nóng)民建設(shè)住宅的用地，甚至不能向其提供一個(gè)可以遮風(fēng)避雨的生活場(chǎng)所，無(wú)法直接對(duì)應(yīng)農(nóng)村居民最低層次的住宅權(quán)需求。除卻宅基地使用權(quán)的供應(yīng)之外，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》提出實(shí)施“廁所革命”，這一在城市地區(qū)保障性住房之中必備的基礎(chǔ)設(shè)施，在農(nóng)村地區(qū)的推廣工作卻剛剛起步。

2018 年中央“一號(hào)文件”提出，“將進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入城鎮(zhèn)住房保障體系”。2020年中央“一號(hào)文件”提出，“將符合條件的鄉(xiāng)村學(xué)校教師納入當(dāng)?shù)卣》勘Ｕ象w系”。從政策的只言片語(yǔ)中可以窺見(jiàn)，農(nóng)村地區(qū)的住房保障絕大多數(shù)仍是通過(guò)免費(fèi)分配宅基地使用權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)的，只有極少數(shù)進(jìn)城落戶的農(nóng)民以及鄉(xiāng)村教師等部分人群才能享受城鎮(zhèn)的住房保障。這也就不足為奇，家庭保障與土地保障是中國(guó)農(nóng)民幾千年來(lái)應(yīng)對(duì)生命波折期風(fēng)險(xiǎn)的重要保障形式[8]。“養(yǎng)兒防老”的落后觀念也不能完全歸咎于農(nóng)民的封建思想，其也是農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度缺位的無(wú)奈選擇。

為了與城鎮(zhèn)地區(qū)的保障性住房制度相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村社會(huì)保障政策下慈善和恩惠式的倫理救濟(jì)，到以“社會(huì)保障權(quán)”的行使為基礎(chǔ)的法律救濟(jì)的轉(zhuǎn)變[9]，不僅需要加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的住房保障制度，還需要繼續(xù)推動(dòng)宅基地使用權(quán)的入市進(jìn)程，通過(guò)宅基地使用權(quán)的入市倒逼農(nóng)村地區(qū)住房保障制度的完善。宅基地“三權(quán)分置”制度改革放開(kāi)宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織的流轉(zhuǎn)權(quán)限，使得農(nóng)村居民除卻獲得有形的宅基地使用權(quán)的實(shí)物保障之外，還可以有條件地選擇將農(nóng)房及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，以呼應(yīng)城鎮(zhèn)地區(qū)住房補(bǔ)貼形式的住房保障，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供改革動(dòng)力。

2.保障形式：國(guó)家統(tǒng)一與集體分散

由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的住房保障，是在法律、政策的基礎(chǔ)上統(tǒng)一建立起來(lái)的，全國(guó)范圍內(nèi)的保障性住房政策具有較強(qiáng)的普適性。在國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)對(duì)住房保障的統(tǒng)籌之下，“直轄市和市、縣級(jí)人民政府住房保障主管部門(mén)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定”④。雖然具體執(zhí)行條件會(huì)因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而存在細(xì)微差異，但仍無(wú)法超越國(guó)家統(tǒng)一制定的上位立法限度。

對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，集體經(jīng)濟(jì)組織向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地使用權(quán)的行為具有絕對(duì)的封閉性和限制性。集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)免費(fèi)分配宅基地使用權(quán)的方式為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供的住房保障，是在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由享有成員權(quán)的農(nóng)戶構(gòu)成的統(tǒng)一體的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年上半年，全國(guó)范圍行政村總數(shù)691510個(gè)，每個(gè)行政村只有義務(wù)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員免費(fèi)分配宅基地使用權(quán)，申請(qǐng)的宅基地使用權(quán)也只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流通。因而，通過(guò)宅基地使用權(quán)的免費(fèi)分配為農(nóng)村居民提供的住房保障是以“村集體”為單位分散執(zhí)行的。

二、集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配宅基地使用權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵

社會(huì)保障，乃國(guó)家對(duì)所有公民的義務(wù)，從權(quán)利角度說(shuō)，是社會(huì)成員對(duì)國(guó)家的權(quán)利。而宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)，乃集體成員對(duì)集體的權(quán)利[10]。因此，宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)獨(dú)立成權(quán)的根本目的不在于社會(huì)保障的實(shí)現(xiàn)[11]，而在于對(duì)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員所天然享有的成員權(quán)的彰顯。禁止宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定，并不是因?yàn)檎厥褂脵?quán)包含身份權(quán)屬性，而是在目前社會(huì)保障制度尚未在廣大農(nóng)村地區(qū)全面建立的實(shí)際情況之下，國(guó)家仍然需要憑借集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部福利分配，以緩解農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障制度的迫切需求與國(guó)家經(jīng)濟(jì)財(cái)力在短時(shí)間內(nèi)難以支撐農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障之間的矛盾。

（一）困局破解——集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配宅基地的本質(zhì)

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不徹底的核心原因是農(nóng)村缺乏社會(huì)保障制度，進(jìn)城農(nóng)民真正城市化的代價(jià)太大[12]。我國(guó)現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度過(guò)多地偏重宅基地的生存保障功能，而在一定程度上忽視了宅基地的生產(chǎn)要素功能[13]。幾乎所有學(xué)者都對(duì)我國(guó)宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能深信不疑。為了確保宅基地使用權(quán)不因非理性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生農(nóng)民住無(wú)所居的后果，立法雖然將宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)卻遲遲未賦予其收益權(quán)能；將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，通過(guò)禁止宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外流通的方式避免農(nóng)民陷入住無(wú)所居的窘境。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，宅基地使用權(quán)為農(nóng)村住房保障不足的缺陷提供了制度補(bǔ)給，但宅基地使用權(quán)只是替代社會(huì)保障的功能，絕不是由政府提供的社會(huì)保障的組成部分。宅基地使用權(quán)的免費(fèi)分配是集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)主體，向其成員提供生活資料以行使所有權(quán)的具體表現(xiàn)形式。森井利夫?qū)⑸鐣?huì)保障定位為國(guó)民生活中出現(xiàn)收入中斷或永久喪失情形時(shí)，國(guó)家為保障其最低生活水平而制定的綜合性措施和制度[14]。集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)論如何也無(wú)法歸入社會(huì)保障的主體范疇之內(nèi)，非通過(guò)社會(huì)保障主體的供給實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障目的的不能冠以社會(huì)保障之名。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分的語(yǔ)境之下，政府社會(huì)保障似乎成了城鎮(zhèn)居民的專(zhuān)屬福利，農(nóng)民的社會(huì)保障轉(zhuǎn)嫁于集體土地或者集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民要為自己的社會(huì)保障“埋單”[15]。為了實(shí)現(xiàn)由政府承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任，將農(nóng)民唯一的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)拒于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外，農(nóng)民除背井離鄉(xiāng)充當(dāng)大城市的“異鄉(xiāng)客”之外，在物質(zhì)層面上無(wú)法通過(guò)土地的運(yùn)作獲得與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相趨近的經(jīng)濟(jì)收入，形成了經(jīng)濟(jì)上福利收入的凈損失；在精神層面上，與社會(huì)其他階層的疏離導(dǎo)致農(nóng)民階層邊緣化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，其在日益金錢(qián)化和市場(chǎng)化的社會(huì)中感受到了被拋棄感，這種日漸加深的無(wú)助感致使他們更加難以忍受現(xiàn)實(shí)困難[16]。長(zhǎng)期以來(lái)，本應(yīng)由社會(huì)共同承擔(dān)的社會(huì)保障職能被轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村集體，加重了集體的負(fù)擔(dān)，使其難以與其他市場(chǎng)主體一樣站在同一起跑線上參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)[17]。貧困不單是一種供給不足，而更多的是一種權(quán)利的分配不均，即對(duì)人們權(quán)利的剝奪[18]。就住房保障制度而言，國(guó)家因?yàn)榭陀^原因沒(méi)有為農(nóng)村居民提供完善的住房保障制度，沒(méi)有充分保障農(nóng)民依照《憲法》所享有的住房保障權(quán)[19]。國(guó)家和政府實(shí)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)民住房保障的供給，并非源于“賦權(quán)于民”[20]——將宅基地使用權(quán)上附著的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民，而是源于“還權(quán)于民”——將宅基地使用權(quán)上本就具有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)交還農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置。

目前，宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)，建立宅基地使用權(quán)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的流轉(zhuǎn)機(jī)制指日可待，而依托宅基地使用權(quán)構(gòu)筑的對(duì)農(nóng)村居民的住房保障也就隨時(shí)可能被動(dòng)搖。國(guó)家對(duì)此具有清晰的認(rèn)識(shí)，為了卸下被錯(cuò)放于宅基地使用權(quán)之上的社會(huì)保障任務(wù)，在回復(fù)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，完善農(nóng)村地區(qū)住房保障制度的目標(biāo)早在2004 年就已明確。正如吳忠民教授所期待的，筆者亦深深期待著，“在同一藍(lán)天之下的同胞和農(nóng)民，能夠有著同樣的尊嚴(yán)和基本權(quán)利，能夠有著同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)；對(duì)社會(huì)做出不同貢獻(xiàn)的社會(huì)成員也都能夠得到相應(yīng)的、應(yīng)有的回報(bào)”[21]。

（二）質(zhì)疑回應(yīng)——收益權(quán)能的賦予不會(huì)導(dǎo)向土地私有化

在法律嘗試對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)能回復(fù)之際，仍然充斥著很多反對(duì)的聲音，其將宅基地及農(nóng)房使用權(quán)住房保障權(quán)能的發(fā)揮視為“洪水猛獸”，認(rèn)為賦予集體組織成員私人對(duì)宅基地享有收益和處分權(quán)利就等于土地私有化，從而會(huì)動(dòng)搖和瓦解土地公有制[22]。首先，不可否認(rèn)的是，宅基地使用權(quán)具有滿足農(nóng)村居民住房保障的功能，但其絕不是宅基地使用權(quán)之應(yīng)有功能。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織成員私人對(duì)宅基地占有、使用的權(quán)利是從宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)當(dāng)中生發(fā)而來(lái)的，而集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于宅基地享有所有權(quán)是我國(guó)基本的所有制模式，是宅基地使用權(quán)存在的權(quán)利基礎(chǔ)，衍生而來(lái)的宅基地使用權(quán)作為宅基地所有權(quán)之派生權(quán)利，不會(huì)對(duì)其基礎(chǔ)性權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容構(gòu)成威脅。再次，賦予宅基地使用權(quán)收益、處分權(quán)能，與土地的私有化并無(wú)關(guān)聯(lián)。與宅基地使用權(quán)相較而言，城市地區(qū)國(guó)家所有的建設(shè)用地使用權(quán)，不論是在《物權(quán)法》還是《民法典》中，均具有完全、充分的用益物權(quán)權(quán)能屬性，即占有、使用、收益權(quán)能，卻并沒(méi)有給國(guó)家的土地所有權(quán)造成任何沖擊。如若因土地所有制結(jié)構(gòu)不同而難以比較，同樣屬于集體所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)⑤與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)⑥的“收益權(quán)能”也已經(jīng)得以明確。單純將宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的賦予視為瓦解集體所有制的原因，實(shí)屬危言聳聽(tīng)。

同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)戶在無(wú)需住房保障的情況下，宅基地使用權(quán)便因失卻了設(shè)定目的而應(yīng)予以終止[22]，并將此作為反對(duì)宅基地使用權(quán)通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的緣由。將宅基地使用權(quán)分配的目的限定于住房保障，是對(duì)宅基地使用權(quán)的一種狹隘解讀。宅基地使用權(quán)與住房保障系不同的制度安排，宅基地使用權(quán)是由集體經(jīng)濟(jì)組織供給的，而住房保障的給付主體一直以來(lái)都是國(guó)家，二者之間乃平行關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織為其成員分配宅基地使用權(quán)、供其用益的目的，不在于滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房保障，而是行使宅基地所有權(quán)的題中應(yīng)有之義。如若從農(nóng)民住房保障的目的出發(fā)，將宅基地使用權(quán)的設(shè)定目的僅解讀為滿足農(nóng)民“住有所居”，能夠以自己的收入保障基本住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)或轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)戶口后的農(nóng)民，便無(wú)需宅基地使用權(quán)對(duì)其“住房保障”加以維護(hù)，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)自動(dòng)消滅或者通過(guò)某種途徑被取消，而非國(guó)家目前政策中所強(qiáng)調(diào)的“自愿有償退出”。自愿、有償則意味著宅基地使用權(quán)人有權(quán)繼續(xù)保有自己的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，也有權(quán)在退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的時(shí)候，取得集體經(jīng)濟(jì)組織支付的相應(yīng)對(duì)價(jià)。從這一角度來(lái)看，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員所固有的權(quán)利。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員沒(méi)有住房保障需要?jiǎng)t就失去了宅基地使用權(quán)的設(shè)定前提，那么集體經(jīng)濟(jì)組織在分配宅基地的時(shí)候則應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的申請(qǐng)門(mén)檻，諸如擁有其他穩(wěn)定住所的不得申請(qǐng)宅基地使用權(quán)或者不得免費(fèi)取得宅基地使用權(quán)。然而事實(shí)情況是，只要滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主體身份要求，就有權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)免費(fèi)分配宅基地。一言以蔽之，宅基地使用權(quán)不是農(nóng)民的社會(huì)保障本身，也不是社會(huì)保障制度，但卻事實(shí)上填補(bǔ)了農(nóng)村社會(huì)保障的空白[2]。

因此，宅基地使用權(quán)免費(fèi)分配的使命在于集體所有權(quán)的行使，而非住房保障。不能因?yàn)檎厥褂脵?quán)偶然所達(dá)成的住房保障目標(biāo)，就忽略甚至抹殺宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)能的發(fā)揮；也并不是規(guī)定非試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，就可以避免宅基地使用權(quán)向外流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的發(fā)生?！懊褚狻痹凇笆琛?，而不在“堵”。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨，是理性經(jīng)濟(jì)人面對(duì)大量閑置宅基地作出的效益最大化的經(jīng)濟(jì)選擇。強(qiáng)行禁止農(nóng)房及宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)，不僅會(huì)引發(fā)社會(huì)資源的浪費(fèi)，更為重要的是，宅基地使用權(quán)本身所具有的收益權(quán)能無(wú)法得以回復(fù)和施展，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

三、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)路徑及可行性分析

宅基地使用權(quán)在事實(shí)上承擔(dān)著農(nóng)戶“住有所居”的使命。破解宅基地入市困境的關(guān)鍵在于不斷消解宅基地保障功能與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)之間的矛盾[23]，因此只要住房保障體系未在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，宅基地就無(wú)法卸下這一重要使命。在這一思路的指導(dǎo)之下，如何在規(guī)避宅基地用益物權(quán)不能向集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員流轉(zhuǎn)的前提下，提出既符合法律邏輯又兼具實(shí)踐意義的宅基地入市路徑，成為所要突破的最終命題。只有抽象的產(chǎn)權(quán)規(guī)則——法律規(guī)則——能保障自由[24]。不論是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上的自由，還是農(nóng)民獲得住房權(quán)的自由，最終都要在法律的規(guī)制之下才能不斷走向完善。

（一）宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)

在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，諸如湄潭縣⑦、浙江義烏等⑧地區(qū)，在符合土地利用規(guī)劃并經(jīng)過(guò)審批的條件下，將宅基地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)[25]，受讓人在繳納土地出讓金的前提下獲得一定使用年限的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的方式⑨，突破宅基地使用權(quán)不能在集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定。有學(xué)者亦從學(xué)理的角度，對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓及抵押目的的可行性作出了闡述[26]。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的方式，憑借集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的制度路徑實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的入市。

宅基地制度改革的目的在于發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。將非經(jīng)營(yíng)性的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為以經(jīng)營(yíng)為目的的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，雖然能夠發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，卻仍然停留在對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)這一土地性質(zhì)財(cái)產(chǎn)屬性的表達(dá)上，實(shí)際上是將回復(fù)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)能的難題拋向別處，仍然未觸及宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的回復(fù)。

農(nóng)村地區(qū)土地主要以滿足生產(chǎn)、生活需要為目的，隨意將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不符合農(nóng)村的土地利用狀況，可能會(huì)使得土地碎片化現(xiàn)象更加嚴(yán)重。同時(shí)，掌握宅基地使用權(quán)這一住宅用地資源的農(nóng)民的權(quán)利愈加龐大——因?yàn)檎厥褂脵?quán)可以被隨意轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地使用權(quán)，則意味著農(nóng)戶不僅具有了宅基地使用權(quán)，也具有了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)；而經(jīng)濟(jì)效益的差異與法律制度的缺失，決定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)再被轉(zhuǎn)化為不具有流通性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的可能性極小，事實(shí)上可能導(dǎo)致存量宅基地使用權(quán)的銳減，新增的宅基地使用權(quán)需求唯有通過(guò)占用農(nóng)地的方式得以滿足，從而形成對(duì)耕地的變相侵奪。

即便在“符合土地規(guī)劃并經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批手續(xù)”的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織將部分宅基地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，這一范圍也必然仍處于原本的宅基地使用權(quán)之內(nèi)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)兩種土地性質(zhì)并存，使得土地遭受人為的網(wǎng)格狀細(xì)碎化區(qū)分，進(jìn)而形成可自由流轉(zhuǎn)和不可自由流轉(zhuǎn)土地交錯(cuò)分布的扭曲格局。在土地規(guī)劃范圍內(nèi)擁有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的村民，并非一定存在將其用益的土地進(jìn)行抵押、買(mǎi)賣(mài)等入市需求，而在規(guī)劃范圍外的村民反而可能存在較為強(qiáng)烈的入市意愿，形成規(guī)劃上土地性質(zhì)的改變與入市意愿之間的錯(cuò)位。宅基地使用權(quán)和變性后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，在土地價(jià)值上必然存在差別甚至差別較大，這主要是由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以將土地使用權(quán)一并出賣(mài)，使用方式不局限于建造住宅所導(dǎo)致的。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃內(nèi)外土地價(jià)格上的差異，換算成財(cái)產(chǎn)權(quán)利就導(dǎo)致村民利益分配上的不均衡，甚至催生以權(quán)謀私等違法現(xiàn)象。

土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換的方式看似對(duì)宅基地使用權(quán)無(wú)法自由流轉(zhuǎn)的一種有效變通，實(shí)質(zhì)上卻不可避免地導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地流出，而宅基地目前所負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障功能在該部分流出的宅基地上也無(wú)法發(fā)揮效用，宅基地資格權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織都暫時(shí)性失卻了對(duì)于該部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)際控制權(quán)。究其原因，在于宅基地變性并流出之后宅基地成員權(quán)的權(quán)利次序必然次于新設(shè)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，而集體經(jīng)濟(jì)組織不論是作為宅基地還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人，其本身只負(fù)有在宅基地成員權(quán)面前抑制和收斂自身權(quán)利的義務(wù)；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的產(chǎn)生卻無(wú)可避免地造成農(nóng)民宅基地上相關(guān)權(quán)利的“休眠”[27]，牽一發(fā)而動(dòng)全身，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)人身份處于休眠狀態(tài)，集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)人身份也只能通過(guò)收取土地使用權(quán)費(fèi)用的方式予以彰顯。

宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地使用權(quán)引發(fā)的另外一個(gè)問(wèn)題是，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的社會(huì)資源分配將處于無(wú)序和無(wú)效的失控狀態(tài)。宅基地使用權(quán)經(jīng)審批后直接轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要前提，這意味著宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，必須通過(guò)經(jīng)由公權(quán)力介入確認(rèn)的類(lèi)似于“行政許可”的轉(zhuǎn)換程序，這樣一來(lái)農(nóng)民才能獲得將其本就具有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利入市的資格。然而現(xiàn)實(shí)狀況是，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)既然是一種帶有身份屬性的、無(wú)償?shù)母＠贫?，這種權(quán)利的變動(dòng)本是通過(guò)意思自治即可予以調(diào)節(jié)的民事法律行為，為何還需要經(jīng)過(guò)行政程序的審批確認(rèn)？并且囿于村莊“規(guī)劃”的限制，行政審批的結(jié)果很可能違背物權(quán)人的自由意志。法律邏輯上就會(huì)形成這樣一種悖論：到底是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予了審批效力，還是“行政決定”賦予了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)？邏輯延伸至此筆者不禁要問(wèn)，是誰(shuí)限制了這種權(quán)利？對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制還僅僅是對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)行使范圍的限制，宅基地的入市本應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的擴(kuò)張，入市上的不平衡性反而導(dǎo)致農(nóng)民本就具有的財(cái)產(chǎn)權(quán)的來(lái)源受到法律邏輯的質(zhì)疑，權(quán)利的輻射范圍不增反減。

（二）宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌

從《民法典》第三百四十四條的規(guī)定可以看出，建設(shè)用地使用權(quán)是在國(guó)有土地上設(shè)定的土地用益物權(quán)，這一概念實(shí)質(zhì)上將集體土地上的建設(shè)用地權(quán)利類(lèi)型排除在外。可以說(shuō)我國(guó)實(shí)定法上是不存在“集體建設(shè)用地使用權(quán)”這一權(quán)利的[28]。建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能主體是國(guó)家，而非集體經(jīng)濟(jì)組織。高圣平教授對(duì)二者的從屬關(guān)系如此論述，“集體建設(shè)用地使用權(quán)”應(yīng)當(dāng)屬于“建設(shè)用地使用權(quán)”的亞種類(lèi)物權(quán)[28]。有學(xué)者因此提出，可以通過(guò)宅基地使用權(quán)人在辦理登記時(shí)，將權(quán)利登記為建設(shè)用地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)和其他建設(shè)用地使用權(quán)的并軌[29]。然而，宅基地使用權(quán)與成員身份的分離，并不意味著宅基地使用權(quán)在所有權(quán)性質(zhì)上發(fā)生了根本性的變動(dòng)。倘若輕易地將集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地性質(zhì)通過(guò)登記的形式轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地使用權(quán)，從根本上改變農(nóng)村住宅用地的土地性質(zhì)，而并未實(shí)質(zhì)上觸及宅基地為彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)不完善、國(guó)家對(duì)完全開(kāi)放宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在顧慮這一“痛點(diǎn)”，還會(huì)構(gòu)成對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織土地的變相征收，事實(shí)上形成對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪。

直接將宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地使用權(quán)，將導(dǎo)致所有權(quán)主體、權(quán)力行使的部門(mén)、土地使用權(quán)的期限等方面發(fā)生根本性的變化。這一變化不再僅是對(duì)成員權(quán)和用益物權(quán)、人役權(quán)和地役權(quán)的簡(jiǎn)單區(qū)分，而是宅基地所有權(quán)權(quán)能主體從集體經(jīng)濟(jì)組織變?yōu)閲?guó)家的根本性變更。既然宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地使用權(quán)意在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元土地制度的并軌，也就必然引起國(guó)家替代集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)的接管。隨之產(chǎn)生的問(wèn)題是，由宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化而來(lái)的建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性如何界定？若仍歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，其與國(guó)家所有的建設(shè)用地使用權(quán)如何區(qū)分又會(huì)引發(fā)新一輪的爭(zhēng)議；若歸屬于國(guó)家，則會(huì)引發(fā)宅基地所有權(quán)主體的變更，這種土地所有權(quán)主體根本上的變革與變相“征地”并無(wú)實(shí)質(zhì)性差異，不僅會(huì)觸及廣大農(nóng)民的根本利益，甚至還會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生破壞性的影響。

（三）小結(jié)

將宅基地使用權(quán)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌?lèi)型建設(shè)用地使用權(quán)的方式，成為試點(diǎn)地區(qū)和學(xué)說(shuō)理論對(duì)宅基地制度改革不約而同的方向。盤(pán)活閑置的宅基地需要社會(huì)主體的廣泛參與，通過(guò)引進(jìn)城鎮(zhèn)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)力、物質(zhì)資源以實(shí)現(xiàn)宅基地入市的方法的科學(xué)性是無(wú)可辯駁的[30]。然而，上述入市路徑在法理邏輯和實(shí)踐檢驗(yàn)方面均或多或少地存在難以自洽之處，對(duì)宅基地使用權(quán)及農(nóng)房入市路徑的探究還需更進(jìn)一步。

四、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的流轉(zhuǎn)路徑新辟

上述與集體建設(shè)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)相結(jié)合的入市思路雖然存在解釋困局，但也可為宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)能作用的發(fā)揮啟迪新的思考路徑。疏通宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的入市路徑，不能僅將目光局限于試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)之上，還需運(yùn)用更為開(kāi)闊的思維從法理邏輯上加以思考。借助集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)“土地置換”與“回購(gòu)”相結(jié)合的入市路徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)及農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的回復(fù)，在我國(guó)宅基地改革路徑中或許不失為富有實(shí)踐意義且符合法律邏輯的有效路徑。

（一）“土地置換”與“回購(gòu)”相結(jié)合的入市路徑

改革試點(diǎn)過(guò)程中，宅基地“三權(quán)分置”內(nèi)部的住房保障與住房財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的兩難困局，說(shuō)明即便土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)“三權(quán)分置”路徑已經(jīng)順利從僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的閉塞交易環(huán)境中解脫出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)?；⒓s化發(fā)展，但由于宅基地與耕地在根本目的上的背離，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入市經(jīng)驗(yàn)未必能為我國(guó)宅基地制度改革提供足夠的參考。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)最終所要實(shí)現(xiàn)的目的在于避免耕地拋荒現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；而宅基地的入市非但無(wú)規(guī)模化的要求，反而希冀通過(guò)發(fā)散式、擴(kuò)大化的購(gòu)買(mǎi)力市場(chǎng)，推動(dòng)和催生宅基地使用權(quán)及農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)功能的貨幣化。也就是說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的目的在于實(shí)現(xiàn)土地資源的集中，而宅基地改革的目的在于分散宅基地使用權(quán)的受眾主體。

與此同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)入市的目的卻不謀而合，即同是為了引入更多的購(gòu)買(mǎi)力以獲得充分競(jìng)價(jià)，在促進(jìn)物權(quán)主體對(duì)于財(cái)產(chǎn)性權(quán)利增收的同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地利用效率的提高。故而，在堅(jiān)持宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利分層結(jié)構(gòu)下，借助同為農(nóng)村土地類(lèi)型的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已經(jīng)對(duì)入市的流程作出完備規(guī)定的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在更為充分的競(jìng)價(jià)環(huán)境下的流轉(zhuǎn)，不失為宅基地制度改革的新思路。

通過(guò)引入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的方式，將農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)置換成相應(yīng)份額的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，借由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以隨意為“轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押”⑩等處分行為的規(guī)定。當(dāng)農(nóng)民具有轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)及其上的農(nóng)房意愿的時(shí)候，通過(guò)建立農(nóng)民、買(mǎi)受人、集體經(jīng)濟(jì)組織三方的關(guān)系，形成宅基地轉(zhuǎn)讓后由集體經(jīng)濟(jì)組織收回農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織將其所有的相應(yīng)份額集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給買(mǎi)受人的方式，在三方主體之間完成宅基地使用權(quán)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的“土地置換”。經(jīng)由“土地置換”，將宅基地上錯(cuò)綜復(fù)雜的“三權(quán)分置”關(guān)系重新洗牌，充分保證農(nóng)民對(duì)其所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的意思自治，避免因?yàn)槲覈?guó)在土地和房屋上一貫堅(jiān)持的“房地一體主義”的立法傳統(tǒng)，使得買(mǎi)受人對(duì)于自己享有的物權(quán)權(quán)利的行使受到限制。這主要表現(xiàn)為，雖然目前我國(guó)正在進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的改革，卻無(wú)法完全打破承載社會(huì)保障功能的“禁止宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)”的限制壁壘。

為了保證農(nóng)民后續(xù)在將宅基地及其上的房屋權(quán)利轉(zhuǎn)出后的資格權(quán)的充分行使，還可以建立“回購(gòu)”制度，即保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地購(gòu)買(mǎi)資格，允許其憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份再次購(gòu)買(mǎi)并享有宅基地使用權(quán)，避免農(nóng)民將宅基地處分之后一次性出局[31]，永久失去宅基地資格權(quán)這一住房保障基礎(chǔ)。

（二）選擇“土地置換”與“回購(gòu)”相結(jié)合路徑的現(xiàn)實(shí)邏輯

“土地置換”與“回購(gòu)”相結(jié)合的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，回避了與《民法典》“房地一體主義”模式的立法沖突，也避免直面宅基地與農(nóng)房在物理性質(zhì)上難以分離的現(xiàn)實(shí)困境。宅基地不能向集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)和農(nóng)房入市二者本身的矛盾是無(wú)解的，因?yàn)槿握l(shuí)也不能把房屋懸空之后再轉(zhuǎn)讓[31]。將集體經(jīng)濟(jì)組織引入農(nóng)房入市的交易主體，形成約束三方權(quán)利主體的“君子協(xié)定”，避免任何一方不予配合導(dǎo)致權(quán)利轉(zhuǎn)換進(jìn)程受挫，進(jìn)而使宅基地交易歸于失敗[32]。

對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，在“土地置換”的入市方式之下，作為宅基地的所有權(quán)人有必要也有理由參與農(nóng)房流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程，并且具有舉足輕重的作用。除宣示所具有的宅基地所有權(quán)這一強(qiáng)力物權(quán)，坐實(shí)所有權(quán)人的身份地位之外，集體經(jīng)濟(jì)組織的參與還能夠?yàn)榻灰琢硗鈨煞疆?dāng)事人提供一個(gè)較為可靠的交易環(huán)境和氛圍，實(shí)現(xiàn)交易上的信賴(lài)支撐。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織還扮演著監(jiān)督者和中轉(zhuǎn)站的角色，當(dāng)村民出賣(mài)其宅基地使用權(quán)及農(nóng)房所有權(quán)的時(shí)候，集體經(jīng)濟(jì)組織有收回農(nóng)民原本所具有的宅基地上農(nóng)房的權(quán)利，也有為買(mǎi)受人提供相應(yīng)份額集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的義務(wù)。

對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其住房財(cái)產(chǎn)權(quán)被直接處分給買(mǎi)受人、間接處分給集體經(jīng)濟(jì)組織，雖然只剩下被讓渡一空的象征性的資格權(quán)，卻可以通過(guò)向集體經(jīng)濟(jì)組織贖買(mǎi)的方式，“回購(gòu)”已被出賣(mài)的宅基地使用權(quán)及農(nóng)房所有權(quán)，再次盤(pán)活其所擁有的宅基地資格權(quán)，以此充分保障宅基地用益物權(quán)人資格權(quán)的行使，避免宅基地使用權(quán)在事實(shí)狀態(tài)上處于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的控制之外，對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的保護(hù)失之于寬。

對(duì)于買(mǎi)受人來(lái)說(shuō)，倘若其購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房的時(shí)候僅能取得農(nóng)房的所有權(quán)，而無(wú)權(quán)合法取得宅基地上的有關(guān)權(quán)利，就會(huì)導(dǎo)致買(mǎi)受人對(duì)農(nóng)房所享有的權(quán)利具有很大的不穩(wěn)定性，存在隨時(shí)被宅基地所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人侵奪的危險(xiǎn)。為解決此問(wèn)題，有學(xué)者提出通過(guò)引入法定的宅基地租賃權(quán)[33]，并加收宅基地使用權(quán)費(fèi)的方式以維持買(mǎi)受人使用宅基地的正當(dāng)性[11]。然而，法定宅基地租賃權(quán)的引入又會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，即在急需擴(kuò)大和吸引農(nóng)房購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)的制度施行初期，憑空產(chǎn)生的宅基地使用費(fèi)增加了買(mǎi)受人預(yù)期之外的購(gòu)買(mǎi)成本，導(dǎo)致農(nóng)房入市的價(jià)格在市場(chǎng)上處于劣勢(shì)，降低買(mǎi)受人購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房的意愿；且債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)難以保障買(mǎi)受人所享有的農(nóng)房所有權(quán)的穩(wěn)定性、維持買(mǎi)受人與農(nóng)戶之間穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此不足為農(nóng)房入市制度的可取之路。

對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，“土地置換”與“回購(gòu)”的入市方式簡(jiǎn)化了農(nóng)房入市的制度設(shè)計(jì)成本，在買(mǎi)受人取得農(nóng)房之后，其所適用的法律制度直接援引已經(jīng)較為成熟的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，無(wú)需另行探索和設(shè)計(jì)專(zhuān)為宅基地上農(nóng)房入市所適用的法律制度。

注釋?zhuān)?/p>

①2018 年1 月2 日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，即2018年中央“一號(hào)文件”。

②參見(jiàn)2018 年12 月23 日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告——2018 年12 月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上》。

③2019年5月7日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見(jiàn)》（建保〔2019〕55 號(hào)），簡(jiǎn)稱(chēng)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見(jiàn)》。

④《公共租賃住房管理辦法》第七條規(guī)定：“申請(qǐng)公共租賃住房，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（一）在本地?zé)o住房或者住房面積低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；（二）收入、財(cái)產(chǎn)低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；（三）申請(qǐng)人為外來(lái)務(wù)工人員的，在本地穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到規(guī)定年限。具體條件由直轄市和市、縣級(jí)人民政府住房保障主管部門(mén)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施并向社會(huì)公布?！?/p>

⑤《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“……通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押……”

⑥《農(nóng)村土地承包法》第九條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。”

⑦參見(jiàn)《湄潭縣綜合類(lèi)集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》（湄黨辦發(fā)〔2017〕76 號(hào)）第三條、第八條。

⑧參見(jiàn)《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》第十六條。

⑨陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，《法學(xué)研究》2019年第3期；宋志紅：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2019年第3期等文章都提出了相類(lèi)似的入市方式。

⑩《土地管理法》第六十三條第三款規(guī)定：“通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書(shū)面合同另有約定的除外。”

[11]比如高圣平教授在《宅基地制度改革的試點(diǎn)總結(jié)與立法完善——以〈土地管理法〉修訂為對(duì)象》一文當(dāng)中，就提到通過(guò)引入宅基地租賃權(quán)，作為非本集體成員使用宅基地的權(quán)利基礎(chǔ)。