山東省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化路徑

摘要：黨的十九屆五中全會將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。2021年10月，習近平總書記對老齡工作作出重要指示，強調(diào)貫徹落實積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，加大制度創(chuàng)新、政策供給、財政投入力度，健全完善老齡工作體系，強化基層力量配備，加快健全社會保障體系、養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支撐體系。山東省農(nóng)村人口老齡化形勢日益嚴峻，需要進一步完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。文章分析了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需困境，提出了優(yōu)化山東省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的幾點思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村，社會養(yǎng)老服務(wù)，優(yōu)化路徑

世界衛(wèi)生組織（WHO）規(guī)定，當60歲及以上老年人口的比例占該地區(qū)或國家總?cè)丝诘?0%以上，或65歲及以上老年人口比例達到7%時，稱為“老齡化社會”，若達到14%，則為“高齡化社會”，達到20%則為“超老齡社會”。山東省作為我國人口第二大省，早在1994年就進入了老齡化社會，第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，山東省60歲及以上人口為21220806人，占20.90%，其中65歲及以上人口為15364078人，占15.13%。 并且，農(nóng)村老年人口數(shù)量多而且增長快，增長速度高于城市，農(nóng)村是應(yīng)對養(yǎng)老挑戰(zhàn)的重點和難點。面對人口“雙齡化”帶來的巨大挑戰(zhàn)，站在新的歷史發(fā)展時期，作為保障和改善民生的重要制度安排，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度亟待通過制度改進與優(yōu)化，化解農(nóng)村養(yǎng)老保障制度供需失衡的矛盾，從而滿足農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要。

一、山東省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展供需困境的瓶頸

（一）數(shù)據(jù)來源

采用多階段隨機抽樣的方法，本次調(diào)査對象為60周歲及以上的農(nóng)村老年人。首先，根據(jù)山東省社會經(jīng)濟發(fā)展水平（采用GDP排名水平體現(xiàn)，結(jié)合地理位置（山東省東、中、西部地區(qū)），分為三個層次，在每個層次抽取個四個地級市，最終樣本量為4308，有效樣本4308。

經(jīng)濟較發(fā)達的青島市、煙臺市、濟南市、濰坊市;經(jīng)濟中等發(fā)達的濟寧市、威海市、臨沂市、泰安市;經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)聊城市、德州市、日照市、菏澤市。本次研究將2020年第六次全國人口普查當中山東省人口調(diào)查的數(shù)據(jù)作為總體，而將本次調(diào)査研究的老年人口數(shù)據(jù)作為樣本，進行擬合度檢驗，得到P>0.05，說明本次調(diào)查的樣本具有比較好的代表性。

（二）概念界定

1.農(nóng)村老年人

《現(xiàn)代漢語大辭典》中對養(yǎng)老的解釋有兩層含義，第一層含義是指“奉養(yǎng)老人”，即養(yǎng)老強調(diào)的是人與人之間形成的奉養(yǎng)關(guān)系，如人們生活中常常說的“為老人養(yǎng)老送終”;第二層含義是指“上了年紀以后閑居休息”，即達到一定年齡后能夠得到相應(yīng)的支持和照顧，安享晚年 。農(nóng)村老年人是“農(nóng)村養(yǎng)老” 對象，老年人的界定有多種標準，可以從時間年齡、生理年齡、心理年齡和社會年齡來界定。在本課題的研究中，采用國際通用的時間年齡的標準， 把農(nóng)村老年人界定為居住在農(nóng)村并且年齡在60周歲以上的人，內(nèi)涵等同于農(nóng)村老年居民。

2.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)

養(yǎng)老，乃“贍養(yǎng)、撫養(yǎng)或養(yǎng)護老年人”之意，服務(wù)是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償?shù)纳鐣顒印?從服務(wù)的主體來說，一般主要有兩類，一方面是家庭提供，可以是家庭成員也可以是老年人自己提供的物質(zhì)和非物質(zhì)養(yǎng)老支持;另一方面是由家庭成員以外的政府和社會（包括企業(yè)或社會組織等）提供物質(zhì)或非物質(zhì)養(yǎng)老支持。在實際研究和應(yīng)用中，養(yǎng)老服務(wù)常常與養(yǎng)老服務(wù)“為老服務(wù)”、“老年支持”“老年照料”等詞匯交互使用。本文認為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)可以從兩方面來界定，一是為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的主體，主要包括居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)和傳統(tǒng)的主要由子女或者其他家庭成員照顧的家庭養(yǎng)老不同，實際上是一種由政府、社區(qū)或其他力量給予家庭養(yǎng)老服務(wù)的外部支持性服務(wù)，比如雇傭保姆、家政人員、街道辦（村集體）、志愿者等提供的服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一般指整合和組織老年人家庭居住地所在社區(qū)的各方面力量，為生活在社區(qū)內(nèi)的老年人提供的各種養(yǎng)老服務(wù)，主要是日間照料和居家養(yǎng)老支持，是居家與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的橋梁。機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)指老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)。二是為農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，主要包括生活照料服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、文化娛樂、精神慰藉等。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給困境的主要表現(xiàn)

在本研究中，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主要包括兩個方面，一是供給主體，二是供給水平。能為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)、滿足其多種養(yǎng)老需求的主體包括家庭、社區(qū)、政府、市場，這些主體共同組成養(yǎng)老服務(wù)的供給體系。需求和需要的含義是不同的，需要是一個心理學或者社會學的概念，心理學認為需要時對某種目標的欲望，社會學認為需要是人生存的一種狀態(tài)，它表現(xiàn)為人對客觀事物的依賴關(guān)系。每位老年人都有養(yǎng)老服務(wù)需要，起初應(yīng)該是對家庭支持的需要，家庭支持弱化后，這種需要的滿足就會由家庭走向社會。但是，并不是所有的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需要都等同于養(yǎng)老服務(wù)需求。需求更多的是一個經(jīng)濟學范疇的概念，一般指的是消費者愿意購買而且能夠購買的商品的數(shù)量。也就是說需求有兩個因素，一個是意愿，另一個是支付能力。農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求是指一定時期，一定價格水平上，一定缺乏狀態(tài)下，老年人意愿得到、并且能夠得到的養(yǎng)老服務(wù)類型和數(shù)量。本調(diào)研主要基于這種理解，探討了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求特征和供給困境。

1.農(nóng)村老人養(yǎng)老需求偏好家庭化與家庭養(yǎng)老服務(wù)能力弱化存在悖論

家庭養(yǎng)老作為我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)方式，在農(nóng)村老人心里根深蒂固，成為農(nóng)村老年人群最為偏好的養(yǎng)老傳統(tǒng)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，80%以上的老人認為最理想的養(yǎng)老模式仍然是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老。但是隨著農(nóng)村社會的發(fā)展變遷，代際居住空間的相互分離、社會孝道觀念的不斷弱化以及家庭結(jié)構(gòu)的小型化，代際關(guān)系的下沉等導致農(nóng)村社會家庭養(yǎng)老服務(wù)能力嚴重弱化，無法為老人提供持續(xù)性、便利性、有效性的養(yǎng)老服務(wù)供給。

2.農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)缺乏和養(yǎng)老資源閑置并存的矛盾凸顯

（1）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給不足

從養(yǎng)老機構(gòu)來看，主要以敬老院為主。敬老院的設(shè)施較為落后，服務(wù)水平較低。而民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展緩慢，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用并不明顯。從社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施看，以互助幸福院和老年活動中心為主，日間照料中心、綜合養(yǎng)老服務(wù)中心等設(shè)施較少，幾乎沒有覆蓋到農(nóng)村?；ブ腋Ｔ汉屠夏昊顒又行牟惶峁┱樟戏?wù)，只解決老年人精神需求問題，不能滿足照料需求。日間照料中心與綜合養(yǎng)老服務(wù)中心已經(jīng)在城市鋪開，為居家老年人提供上門服務(wù)，而農(nóng)村老年人依然是以家庭養(yǎng)老為主。從村衛(wèi)生室來看，雖然近年政府增加了投入，衛(wèi)生室覆蓋了所有行政村，醫(yī)療設(shè)備有所改善，但是專業(yè)技術(shù)人員缺乏，只能解決頭疼感冒的問題，不能為老人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（2）農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施結(jié)構(gòu)不合理

當前農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)供給以互助性質(zhì)的幸福院為主，從數(shù)量上來說供給的很多，但因為其只能解決活力老人的精神慰藉問題，很難為真正有照料需求的老人提供服務(wù)，導致實際使用率低。從調(diào)研得到情況看，許多互助幸福院處于空置狀態(tài)，表明互助幸福院的供給與老人的需求存在一定程度上的相對過剩。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前全省農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的床位供給極其緊張，不僅難以滿足現(xiàn)有的入住需求，更無法滿足未來人口老齡化加劇到來的急劇增長的社會養(yǎng)老服務(wù)需求。然而實際上，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的平均入住率卻只有60%左右，一方面，農(nóng)村老年人入住需求十分巨大;另一方面，許多養(yǎng)老機構(gòu)仍存在“床位閑置”的問題。另外，農(nóng)村社會政府化養(yǎng)老服務(wù)供給在總量不足的情況下，而部分社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴重浪費。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的村建有老年人活動中心，但門上掛鐵鎖，窗上掛蛛絲，建成后基本沒有任何實質(zhì)性運行，投入大量的人力物力財力沒有產(chǎn)生實質(zhì)性效果。

（3）地方政府財政能力有限，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)市場化不足

農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)中大多是以行政化的方式自上而下提供，地方政府既是提供者也是籌資者更是監(jiān)管者。政府財政投資力度不足，農(nóng)村社會大多數(shù)小型社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)很難從政府獲取各種屬于政策范圍內(nèi)的土地、金融、資金、稅收等優(yōu)惠政策支持，農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，嚴重制約了市場及其他社會力量參與興辦農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的意愿，使得農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量和設(shè)施建設(shè)都遠遠落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，而那些最基本的公辦養(yǎng)老福利機構(gòu)由于容量較低只能收養(yǎng)部分五保對象，仍有很大一部分老年人的養(yǎng)老需求無法被滿足。

（4）農(nóng)村老年人對社會養(yǎng)老服務(wù)需求與支付意愿、支付能力矛盾凸顯

農(nóng)村社會相對落后的經(jīng)濟水平弱化了老年人的社會養(yǎng)老服務(wù)的有效需求能力。山東省是人口大省，也是經(jīng)濟大省，2020年，全省生產(chǎn)總值僅次于廣東省和江蘇省，排名全國第三。但是，人均GDP排名在第10位。農(nóng)村居民人均可支配收入少，未富先老問題比較嚴重。老年群體不僅經(jīng)濟收入水平相對較低， 而且經(jīng)濟支出量相對加大，比如高齡老年群體由于自身身體機能的降低，慢性疾病的高發(fā)、醫(yī)療費用支出的增長導致其又是農(nóng)村社會中的相對貧困群體，使得農(nóng)村老年人普遍缺乏消費市場化社會養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟能力基礎(chǔ)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老年人中只有14.6%的感覺養(yǎng)老沒有困難，52%的農(nóng)村老人認為錢不夠花，45.7%的認為病痛較多。農(nóng)村社會老年人的低經(jīng)濟支持能力不僅嚴重影響了老年人群對社會養(yǎng)老服務(wù)的有效需求，而且導致市場化社會養(yǎng)老服務(wù)有效需求嚴重不足，嚴重影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的健康良性發(fā)展。

（5）社會養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才匱乏

由于農(nóng)村生活條件艱苦，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供的薪資水平偏低，許多從農(nóng)村走出去的人都不愿意回到農(nóng)村工作，其他大學?？萍耙陨系?/p>

護理、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面的優(yōu)秀人才更不愿意到農(nóng)村來，而農(nóng)村當?shù)赜秩狈ο嚓P(guān)專業(yè)的培訓機構(gòu)，因此農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生隊伍普遍存在規(guī)模小、年齡偏大、專業(yè)技術(shù)不熟練、文化素質(zhì)低、流動性大等問題，這就在很大程度上影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量，難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。此外，農(nóng)村地區(qū)還嚴重缺乏專業(yè)的心理咨詢?nèi)瞬藕头删S權(quán)人員，因此當老年人遇到心理和法律問題時，就無法及時得到專業(yè)人士給予的幫助和解決建議。農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生隊伍普遍存在規(guī)模小、年齡偏大、專業(yè)技術(shù)不熟練、文化素質(zhì)低、流動性大等問題，這就在很大程度上影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量，難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。

二、優(yōu)化山東省農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)供給的對策建議

（一） 建立居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)清單

以基本養(yǎng)老服務(wù)為主體，建立居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)清單，上門為老年人開展服務(wù)，在社區(qū)創(chuàng)辦老年人日間服務(wù)中心，為老年人提供日托服務(wù)。健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施標準、服務(wù)標準、安全管理制度和服務(wù)監(jiān)管機制。

（二）建立精準的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)需求評估機制和以需求為導向的多元協(xié)同供給機制

制定實施《農(nóng)村老年人照顧需求等級評定指引》，根據(jù)不同需求采用不同的供給模式，建立動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫和“關(guān)愛地圖”，為科學制定政策提供決策依據(jù)。政府、市場、社會組織多方協(xié)同，強化政府的主體責任，充分發(fā)揮市場的決定性作用，降低農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的準入檻，通過獨資、合資、承包、租賃、委托經(jīng)營式、購買服務(wù)等多種方式支持市場化社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。助推社會組織在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的補充性作用，一是村委會等基層社會組織積極參與養(yǎng)老服務(wù)供給;二是積極培育老年人協(xié)會等社會組織力量;三是利用農(nóng)村熟人社會的非正式組織力量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄒城唐村鎮(zhèn)堅持“出入相友、守望相助”的理念， 29個村居建立了鄰里互助服務(wù)中心，600多名村民加入鄰里互助隊，將服務(wù)觸角延伸到每家每戶。為解決村內(nèi)空巢、獨居老年人吃飯難問題，村兩委盤活閑置的村大隊院，打造了幸福食堂，解決了村里老人們用餐問題，為他們提供了休閑交流的好去處，這種多方參與的共建共享機制值得借鑒推廣。

（三）按照經(jīng)濟發(fā)展水平分地區(qū)推行差異化社會養(yǎng)老模式

經(jīng)濟社會發(fā)展水平高的地區(qū)宜采用市場化的方案發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)。經(jīng)濟社會發(fā)展水平一般的地區(qū)，宜采用社會化的方案，地方政府充分發(fā)揮職能，特殊老年人不需要支付或只需支付較低的費用，一般老年人按照市場價格或政府指導價格支付費用。經(jīng)濟社會發(fā)展比較落后的地區(qū)，宜采用行政化的方案，重視公辦養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容以基本養(yǎng)老服務(wù)和預防性服務(wù)為主。

（四）促進“互聯(lián)網(wǎng)+”的廣泛運用

整合社會服務(wù)資源，加快建成農(nóng)村虛擬養(yǎng)老院，提供政策、法律咨詢，家政保潔、水電暖維修等日常生活服務(wù)項目，實現(xiàn)居家老年人養(yǎng)老服務(wù)需求與供給零距離對接。威海市搭建居家養(yǎng)老信息平臺，對農(nóng)村留守老人每戶每月補貼10元話費，為特殊困難老年人毎月提供30-60小時居家養(yǎng)老服務(wù)，為居家老人提供200多項服務(wù)，值得推廣。建議制定《關(guān)于推進農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)信息化發(fā)展的實施意見》，推進農(nóng)村智慧養(yǎng)老，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

（五）完善激勵機制，促進養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)

首先，完善人才入鎮(zhèn)村激勵機制，通過完善政策、基礎(chǔ)設(shè)施等吸引專業(yè)人才在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強對現(xiàn)有護理人員的政策扶持，落實養(yǎng)老護理員入職獎補、持證獎勵等扶持政策。其次，加強人才培養(yǎng)。定期對相關(guān)人員進行培訓并建立專業(yè)職稱評定。部分高?？山梃b“師范生定向培養(yǎng)”的思路，鼓勵中、高等職業(yè)教育機構(gòu)和大、中專院校設(shè)立涉老相關(guān)專業(yè)，實行減免學費、發(fā)放生活補貼、畢業(yè)后分配工作等優(yōu)惠條件吸引學生報考。

參考文獻

[1]霍雨慧，女，1983年1月生，山東鄒城人，研究生，博士，濟寧學院副教授。

[2]數(shù)據(jù)來源：山東省第七次人口普查數(shù)據(jù)公報

[3]《現(xiàn)代漢語大辭典》，商務(wù)印書館1996年版，第1023頁。

[4]楊燕綏.銀色經(jīng)濟與嵌入式養(yǎng)老服務(wù)[M].北京：清華大學出版社，2017年版，第 59 頁。