我國(guó)無居民海島管理現(xiàn)狀、問題及建議

高奕康,劉旭,林河山,徐金燕,鄧云成

(自然資源部海島研究中心 平潭 350400)

2018年,中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》,并組建了自然資源部。同年,自然資源部設(shè)立了海域海島管理司,負(fù)責(zé)全國(guó)海域海島保護(hù)利用政策與技術(shù)規(guī)范的擬定、開發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)督管理、監(jiān)視監(jiān)測(cè)與評(píng)估等工作。目前,我國(guó)沿海11個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的機(jī)構(gòu)改革工作已基本完成,機(jī)構(gòu)改革方案與中央保持總體步調(diào)一致,海島保護(hù)利用管理相關(guān)職責(zé)劃入新組建的自然資源廳(局)或海洋局,行使轄區(qū)內(nèi)海島開發(fā)利用和保護(hù)監(jiān)督管理,以及海島國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用等工作。為適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后的新情況新形勢(shì),加快構(gòu)建生態(tài)文明體系,全面提升我國(guó)海島管理水平,亟須梳理分析我國(guó)無居民海島管理的現(xiàn)狀與問題。

1 現(xiàn)狀與問題

1.1 歷史遺留用島問題亟須處置

我國(guó)無居民海島歷史遺留用島問題復(fù)雜,存在行政審批職能交叉重疊、未批先用、違法審批、自然資源所有者不清、違法行為的理論界定和司法認(rèn)定難等問題,這是新形勢(shì)下海島管理亟須解決的首要問題。

1.1.1 原有行政審批職能交叉重疊

長(zhǎng)期以來,由于頂層設(shè)計(jì)不完善、分類體系不科學(xué)、管理體制不順暢、制度不健全、監(jiān)管不到位、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰等原因[1],我國(guó)無居民海島的管理存在交叉重疊、多頭管理等問題。已取得相關(guān)審批手續(xù)的無居民海島主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海島法》)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)森林法》等法律法規(guī)或者行政審批等進(jìn)行審批,涉及了國(guó)土、海洋、林業(yè)、能源、交通、海事、發(fā)改委等部門,存在行政審批職能交叉重疊、超越權(quán)限審批、甚至違法審批的情況。機(jī)構(gòu)改革后,縱向職能的規(guī)范和理順使得行政審批職能交叉重疊現(xiàn)象明顯減少。為妥善解決無居民海島歷史遺留問題,自然資源部開展了無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報(bào)工作,基本摸清了我國(guó)無居民海島的行政審批、開發(fā)利用等信息,這對(duì)解決行政審批職能交叉重疊的歷史問題具有重要意義。但歷史積累的行政交叉問題極其復(fù)雜、涉及部門較多,歷史遺留問題的處置方案仍在研究。

1.1.2 自然資源所有者不清

《海島法》《中華人民共和國(guó)民法典》等法律法規(guī)對(duì)無居民海島的所有權(quán)主體作出了明確規(guī)定,“無居民海島屬于國(guó)家所有,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無居民海島所有權(quán)”。但由于歷史原因,我國(guó)無居民海島上有集體土地所有權(quán)、集體林地所有權(quán)等集體所有權(quán)利,甚至存在“一地多證”、多個(gè)所有權(quán)主體的現(xiàn)象,全民所有與集體所有之間的邊界不清。在《海島法》實(shí)施后,仍有地方政府違法頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證或者集體林地所有權(quán)證,與現(xiàn)行法律相抵觸,致使國(guó)有自然資源資產(chǎn)瀕臨流失。機(jī)構(gòu)改革后,為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署,解決自然資源所有者不清及保護(hù)責(zé)任不明確的問題,我國(guó)開始全面推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。目前,無居民海島自然資源確權(quán)登記工作仍處于試點(diǎn)階段,所有權(quán)主體的界定方案正在研究。

1.2 精細(xì)化分類管理體系不健全

以分類為基礎(chǔ)的綜合管理能夠促進(jìn)自然資源的規(guī)劃與開發(fā)利用[2],是體制改革的基本方向。自然資源資產(chǎn)管理是多維的,很難單一以種類、區(qū)域、規(guī)模、項(xiàng)目等標(biāo)準(zhǔn)劃分[3],我國(guó)現(xiàn)行的無居民海島分類管理體系存在精細(xì)化不夠、系統(tǒng)性不足等問題。在實(shí)際管理工作中,通常將無居民海島與海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線、海島保護(hù)規(guī)劃等進(jìn)行疊加分析,并按照對(duì)應(yīng)的空間管控措施進(jìn)行分類管理,形成了以生態(tài)系統(tǒng)狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、海島面積、物質(zhì)類型、離岸距離、開發(fā)利用情況等指標(biāo)的綜合性、多層次的分類管理體系。海島具有四面環(huán)海水、封閉生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn),海島的穩(wěn)定性較差、生物多樣性指數(shù)小,自然災(zāi)害發(fā)生頻繁,在生態(tài)和經(jīng)濟(jì)上持續(xù)發(fā)展的選擇范圍有限,所承受的負(fù)荷能力小。我國(guó)無居民海島類型多樣,海島周邊區(qū)域的情況較為復(fù)雜,不能只按照單一的土地屬性進(jìn)行管理,應(yīng)考慮海島的特殊屬性。根據(jù)島嶼生態(tài)地理學(xué)的理論,海島生物多樣性隨海島面積的增加而增加,為了保護(hù)生物多樣性應(yīng)首先考慮選擇具有最豐富物種的地方作為保護(hù)地[4]。我國(guó)有數(shù)千個(gè)面積小于500m2的海島,其生態(tài)服務(wù)價(jià)值較差,但實(shí)際管理過程中這些海島的管控要求與其他海島并無明顯區(qū)別,我國(guó)無居民海島分類管理體系需進(jìn)一步精細(xì)化。

1.3 海島管理制度體系有待完善

為了加強(qiáng)無居民海島管理,保護(hù)無居民海島生態(tài)環(huán)境,2003年國(guó)家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合發(fā)布了《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》,這是我國(guó)第一部關(guān)于無居民海島管理的制度,標(biāo)志著中國(guó)無居民海島管理已逐步納入法制化軌道;2010 年《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》正式實(shí)施,這是我國(guó)首次以立法的形式對(duì)海島進(jìn)行保護(hù)與管理,這對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)無居民海島保護(hù)與管理,規(guī)范海島的開發(fā)利用秩序具有重要的意義。黨的十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”戰(zhàn)略決策以來,對(duì)我國(guó)海島管理有了新的要求,我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整海域無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》等一系列海島保護(hù)和管理配套制度,我國(guó)海島管理制度體系進(jìn)一步完善,與新形勢(shì)下的海島管理需求仍有一定的差距。目前,我國(guó)自然資源法律還存在“缺”“散”“舊”“軟”等突出問題[5]。在自然資源基本法的理論研究已經(jīng)成熟和自然資源單行立法漸成體系的背景下,自然資源基本法的立法不僅非常必要,而且切實(shí)可行[6]。

1.4 信息化建設(shè)對(duì)海島管理的支撐性不足

1.4.1 數(shù)據(jù)更新機(jī)制不完善

現(xiàn)勢(shì)性是數(shù)據(jù)的生命力的根本,數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量和更新時(shí)效已成為衡量一個(gè)國(guó)家自然資源管理工作水準(zhǔn)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)之一。20 世紀(jì)以來,我國(guó)通過全國(guó)海島資源綜合調(diào)查、近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)專項(xiàng)(“908”專項(xiàng))、海島航空監(jiān)視監(jiān)測(cè)工作、無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報(bào)、海域海島地名普查等工作,積累了海量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),為我國(guó)海島管理提供了較為有力的支撐。機(jī)構(gòu)改革以來,隨著自然資源統(tǒng)一管理制度的建立與實(shí)施,對(duì)海島信息化工作提出了更高的要求和更多的需求,我國(guó)建立了自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度,形成了由地方自然資源主管部門填報(bào)海島數(shù)據(jù)的常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制。但現(xiàn)有海島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更新機(jī)制尚不完善、組織體系還不健全,在一定程度上制約著我國(guó)海島的管理、決策和科學(xué)研究等工作。例如,2010年按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展第二次全國(guó)地名普查試點(diǎn)的通知》要求,我國(guó)啟動(dòng)并完成了全國(guó)海域海島地名普查工作,該名錄是我國(guó)海島管理的重要依據(jù)。在實(shí)際海島管理工作中,發(fā)現(xiàn)海島名錄存在遺漏、低潮高地在海島名錄中、原有海島信息錯(cuò)誤、行政區(qū)劃信息老舊的情況。例如,烏礁仔,僅在低潮時(shí)露出水面,嚴(yán)格意義上應(yīng)為低潮高地;福清浮嶼、浮嶼仔在20 世紀(jì)就已連成一個(gè)海島,但在公布的海島名錄中仍為獨(dú)立的兩個(gè)海島;個(gè)別海島因人為活動(dòng)或自然原因喪失了“四面環(huán)海水”的自然屬性,海島名錄亟須更新。2018年以來,自然資源部組織沿海省(自治區(qū)、直轄市)開展無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報(bào)工作,首次查清了全國(guó)無居民海島的開發(fā)利用、審批情況和自然屬性等信息,對(duì)處理歷史遺留用島的處置具有重要的意義,但數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制尚未建立。

1.4.2 信息化水平不高

在自然資源管理和決策過程中,應(yīng)確保自然資源最佳可得信息、科學(xué)知識(shí)和管理實(shí)踐等融入自然資源管理和決策的全流程[7]。智慧海洋是海洋信息化的深度發(fā)展,是信息與物理融合的海洋智能化技術(shù)革命4.0[8]。我國(guó)海島信息化建設(shè)水平仍處于數(shù)字海洋階段,尚未達(dá)到智慧海洋的階段。在以往的海島管理工作中,我國(guó)積累了海量的海島數(shù)據(jù),部分業(yè)務(wù)單位基于自身的業(yè)務(wù)需求建設(shè)了海島信息管理系統(tǒng),這些系統(tǒng)主要以數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)展示和簡(jiǎn)單查詢?yōu)橹?對(duì)海島管理決策的支撐不足。部分系統(tǒng)建設(shè)時(shí)間較早,系統(tǒng)在性能上已經(jīng)落后,采用的技術(shù)已經(jīng)過時(shí),難以通過修改和演化來滿足新的業(yè)務(wù)需求。從橫向上來看,現(xiàn)階段海島與土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害、不動(dòng)產(chǎn)登記等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源的橫向整合程度還較低,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)離散、孤島現(xiàn)象明顯。從縱向上來看,我國(guó)尚未建立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的海島管理信息平臺(tái),對(duì)海島數(shù)據(jù)的深度挖掘應(yīng)用不夠。此外,我國(guó)面向社會(huì)公眾和企事業(yè)單位的海島信息化服務(wù)還不夠充分,基于互聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)化服務(wù)能力需要大幅提升。

2 建議

2.1 尊重歷史事實(shí),分類處置歷史遺留問題

基于第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查、無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報(bào)、全國(guó)圍填?，F(xiàn)狀調(diào)查等成果,結(jié)合正在開展的無居民海島自然資源確權(quán)登記工作,對(duì)我國(guó)無居民海島的開發(fā)利用現(xiàn)狀問題進(jìn)行分析,對(duì)原有行政審批職能交叉重疊、未批先用、違法行為概念的界定和司法認(rèn)定難等歷史用島問題進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,明確歷史遺留問題處置的責(zé)任主體。在充分尊重歷史和事實(shí)的基礎(chǔ)上,本著科學(xué)、務(wù)實(shí)的態(tài)度,依法依規(guī),按照無居民海島用島性質(zhì)、開發(fā)利用項(xiàng)目的主導(dǎo)功能定位、用島方式、法前法后用島情況、用島手續(xù)等關(guān)鍵指標(biāo),通過分類處置方式,對(duì)歷史遺留用島問題進(jìn)行分層分類,并開展無居民海島歷史遺留用島處置意見編制與試點(diǎn)工作。

2.2 優(yōu)化精細(xì)化分類管理體系,強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源支撐

在國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上,結(jié)合島嶼生態(tài)地理學(xué)的理論,根據(jù)各類海島的功能定位,科學(xué)分類,建立生態(tài)服務(wù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)效益等綜合指標(biāo),完善無居民海島精細(xì)化分類管理體系,出臺(tái)分類管理辦法與規(guī)范,實(shí)行無居民海島差別化管控。基于海島調(diào)查監(jiān)測(cè)體系,結(jié)合歷史遺留問題處理工作,適時(shí)開展無居民海島基礎(chǔ)調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查。加快推進(jìn)無居民海島自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記,以及無居民海島岸線修測(cè)等工作。開展無居民海島地籍建檔,獲取海島各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積、權(quán)屬性質(zhì)、界址范圍等精確數(shù)據(jù)資源。組織修訂無居民海島名錄,提升海島數(shù)據(jù)資源的業(yè)務(wù)支撐能力。

2.3 完善海島管理制度體系,創(chuàng)新自然資源使用制度

自然資源管理制度改革必須堅(jiān)持生態(tài)文明體制改革的基本理念,用理念指導(dǎo)改革行動(dòng)[9],基礎(chǔ)制度要在實(shí)踐中逐步完善[10]。在自然資源管理制度體系的大框架下,結(jié)合我國(guó)海島管理的新形勢(shì),重點(diǎn)從自然資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)與監(jiān)督管理制度、自然資源用途管制與空間規(guī)劃制度、自然資源嚴(yán)格保護(hù)與集約利用制度、自然資源有償使用制度和自然資源生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償制度等5個(gè)方面,對(duì)海島管理制度體系進(jìn)行完善。推進(jìn)海島相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè),加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度,開展《海島法》等法律法規(guī)的修訂與修正。落實(shí)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》,開展海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作,明確海島自然資源利用方式,規(guī)范利用行為,全面實(shí)行海島自然資源有償使用制度。

2.4 建立海島數(shù)據(jù)“一張圖”,構(gòu)建海島數(shù)據(jù)更新體系

根據(jù)《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》的要求,結(jié)合“一張網(wǎng)”“一張圖”和國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建設(shè),基于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,匯聚海洋、土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、測(cè)繪地理信息等各類自然資源和國(guó)土空間數(shù)據(jù),通過業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的抽取整合,促進(jìn)自然資源信息化整合成果共享,建設(shè)海島數(shù)據(jù)“一張圖”。綜合分析我國(guó)海島管理的業(yè)務(wù)需求,利用大數(shù)據(jù)處理方式提煉形成數(shù)據(jù)分析模型,通過多維度、多角度的直觀可視化分析,提高海島信息服務(wù)深度,為我國(guó)無居民海島提供監(jiān)管決策應(yīng)用支撐。建立自上而下和自下而上相結(jié)合的數(shù)據(jù)更新工作機(jī)制,建立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)資源目錄和數(shù)據(jù)更新維護(hù)機(jī)制,探索“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”與“知識(shí)驅(qū)動(dòng)”相結(jié)合的數(shù)據(jù)更新技術(shù)。

3 結(jié)語

在新時(shí)代背景下,黨中央對(duì)我國(guó)無居民海島的管理提出了更高的要求,對(duì)我國(guó)無居民海島管理的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析,對(duì)提升我國(guó)無居民海島管理水平,構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局,實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略具有重要的意義。