治理能力現(xiàn)代化視角下慈善組織政府監(jiān)管研究

戴成宸

【摘要】社會進(jìn)步推動了我國慈善事業(yè)的快速發(fā)展，但慈善組織代理失靈問題近些年也是頻頻發(fā)生。為減少慈善組織失靈造成的損失，政府就要預(yù)防慈善組織的“失靈”，不片面相信慈善組織的自治能力，放任慈善市場發(fā)展，而應(yīng)該對慈善組織實施必要的監(jiān)督管理。

【關(guān)鍵詞】慈善組織;政府監(jiān)管;治理能力;現(xiàn)代化

一、研究背景及意義

（一）研究的背景

2019年，民間慈善事業(yè)被進(jìn)一步納入國家治理體系當(dāng)中，呈現(xiàn)出“治理吸納慈善”的總體特征，在國家層面、市場層面和社會層面均有表現(xiàn)。慈善開始成為國家整體治理體系的一部分，并為國家治理戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。國家與社會正逐步耦合成一種統(tǒng)一、復(fù)雜且充滿不確定性的雙向嵌入關(guān)系。

黨的十九大報告指出要堅持在發(fā)展中保障和改善民生。慈善事業(yè)是脫貧攻堅不可缺少的重要力量，而慈善組織是從事慈善事業(yè)最重要的的主體，國家層面的扶貧與慈善組織的扶貧濟(jì)困形成互相配合的關(guān)系對我國全面建成小康社會有極大的助推作用。

（二）研究的意義

1.慈善事業(yè)發(fā)展的重要性。

2020 年 1 月，一場突如其來的公共衛(wèi)生事件爆發(fā)。在這樣的特殊時期，最不可缺席的便是慈善這股重要力量。慈善事業(yè)作為社會保障體系的補(bǔ)充，是我國脫貧攻堅工作的重要力量，研究政府如何更好對慈善組織進(jìn)行監(jiān)管，可以幫助慈善組織合法高效運作，推動慈善事業(yè)發(fā)展，從而為我國脫貧攻堅工作助一份力。

2.解決慈善事業(yè)發(fā)展困境的必要性。

慈善組織本身在其發(fā)展中受到行業(yè)內(nèi)負(fù)面事件的影響，公信力大打折扣，本文的研究對于提升慈善組織公信力促進(jìn)慈善組織健康發(fā)展有積極意義。自 2016 年 3月《中華人民共和國慈善法》公布以來，雖然彌補(bǔ)了法律的空缺，也在很大程度上促進(jìn)了中國慈善事業(yè)的發(fā)展，但仍存在許多有待解決的問題。

二、研究現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于慈善組織政府監(jiān)管必要性的觀點。

王振耀認(rèn)為以社會組織為主要載體的現(xiàn)代慈善，是國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分和內(nèi)在需求，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，慈善組織治理就是國家治理的一個組成部分。

2.關(guān)于慈善組織政府監(jiān)管價值取向的觀點

李慧敏認(rèn)為政府對慈善組織的監(jiān)管模式隨著政府監(jiān)管價值取向的變化而變化：一國政府如果首先是以保護(hù)結(jié)社自由為價值取向，那么，政府的監(jiān)管模式就表現(xiàn)為追懲制;相對的價值取向是社會的秩序價值，維護(hù)社會穩(wěn)定，那么，政府的監(jiān)管模式就表現(xiàn)為預(yù)防制。[1]

陳東利認(rèn)為慈善組織監(jiān)管的發(fā)展應(yīng)立足中國的社會結(jié)構(gòu)與文化歷史，不可脫離我國特有的社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)，應(yīng)采取有選擇地傳承的態(tài)度; 不可生搬硬套西方模式，應(yīng)采取有選擇地借鑒的方式。陳東利認(rèn)為對慈善組織的監(jiān)管主要有以下三點價值取向：堅持以人為本;維護(hù)公平正義堅守道德責(zé)任。[2]

3.關(guān)于慈善組織政府監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題的觀點。

李慧敏認(rèn)為政府對慈善組織的監(jiān)管存在價值取向不明，監(jiān)管制度不夠完善等主要的問題。其認(rèn)為民政部門的單一制監(jiān)管模式難以做到預(yù)防監(jiān)管;公開募捐準(zhǔn)入監(jiān)管制度的設(shè)計缺失;政府監(jiān)管權(quán)能制度設(shè)計薄弱，追懲措施不足。

4.針對慈善組織的監(jiān)管研究的觀點

董蕾紅、李寶軍認(rèn)為我國慈善立法應(yīng)當(dāng)在立足國情的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，對慈善組織的設(shè)立、運作和終止設(shè)定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管規(guī)則，以保障我國慈善組織的健康成長和慈善事業(yè)的良性發(fā)展。[3]

（二）國外研究現(xiàn)狀

關(guān)于慈善組織的政府監(jiān)管。里賈納·E·赫茨琳杰借鑒了美國證券交易管理的成功經(jīng)驗，提出了“披露―分析―發(fā)布―懲罰”的方案。指出慈善組織需要制定相應(yīng)的規(guī)則和制度以建立強(qiáng)制性的責(zé)任機(jī)制來對慈善組織進(jìn)行有效的監(jiān)管，以使其高效率、高效益、負(fù)責(zé)任地完成組織目標(biāo)。[4]

研究內(nèi)容

（一）治理能力化視角下政府監(jiān)管慈善組織存在的問題。

1.慈善治理應(yīng)急機(jī)制不足，官僚作風(fēng)明顯

政府主導(dǎo)的慈善治理模式存在“重原則輕程序、重防范輕培育、重管制輕服務(wù)、重準(zhǔn)入輕監(jiān)管”的狀況，盡管政府希望做好對眾多慈善組織的監(jiān)管工作。比如在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理中，面對大量捐贈物資的短時間內(nèi)涌來，一些慈善組織和機(jī)構(gòu)在工作態(tài)度上的怠慢和工作能力上的疏忽大意以及在物資調(diào)度上的指揮不當(dāng)，暴露出許多短板和不足，一定程度上也說明慈善官僚作風(fēng)明顯。

隨著中國慈善組織不斷發(fā)展可以看出慈善組織中的兩種極端： 一方面，公眾參與慈善的熱情高漲、慈善組織數(shù)量急劇增長、慈善跨界合作與創(chuàng)新層出不窮、慈善領(lǐng)域依法治理穩(wěn)步推進(jìn);另一方面，慈善組織內(nèi)部管理與濫用善款現(xiàn)象頻發(fā)、詐捐等現(xiàn)象層出不窮、行業(yè)自律和監(jiān)督機(jī)制亟需完善。

2.作為監(jiān)管基礎(chǔ)的法律體制不完善

政府是慈善救助中的相關(guān)政策的制定者和執(zhí)行者，目前來看，政府趨向于使用公權(quán)力即行政命令籌集善款，使得社會公眾和相關(guān)企業(yè)處于被動的地位，也導(dǎo)致了企業(yè)捐款的不積極性以及公眾對慈善組織的不了解等社會問題。

（二）治理能力化視角下政府監(jiān)管慈善組織的發(fā)展路徑。

1.明確政府與慈善機(jī)構(gòu)的關(guān)系定位。

明確政府定位，處理好政府與慈善組織的關(guān)系，對慈善治理現(xiàn)代化尤為重要?，F(xiàn)代社會是一個風(fēng)險重重的復(fù)雜體系，沒有誰能獨善其身，更沒有任何哪一個國家的政府是全能的。慈善部門的功能本是作為政府的有力補(bǔ)充，隨著風(fēng)險性社會與全球性問題愈演愈烈，慈善將發(fā)揮更大的作用，也將有更多的發(fā)展空間。

2.提升政府監(jiān)管慈善組織的現(xiàn)代化能力。

（1）完善政府監(jiān)管慈善組織的法律體系。

第一，應(yīng)改善慈善組織與社會組織的關(guān)系，處理好被分化出來的非慈善組織的制度出路。第二，應(yīng)完善關(guān)于稅收優(yōu)惠政策的相關(guān)規(guī)定，尤其是關(guān)于非現(xiàn)金捐贈等物資捐贈的稅收優(yōu)惠政策的管理。并且還應(yīng)對慈善組織的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行充實，以更好地促進(jìn)慈善組織的發(fā)展，以及更加完善好監(jiān)督管理制度制定的實現(xiàn)。

（2）建立現(xiàn)代化管理下的突發(fā)事件慈善應(yīng)急機(jī)制。

“應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制”是政府針對各種突發(fā)公共事件而設(shè)立的應(yīng)急方案，目的是使事件危害程度降到最低。慈善組織作為政府與市場之外的重要社會治理主體，理應(yīng)成為公共事務(wù)的治理主體之一，提高慈善組織的應(yīng)急管理能力是提升國家治理能力的重要組成部分?！凹哟髴?yīng)急預(yù)警機(jī)制和治理體系方面的投入，做到把危機(jī)、教訓(xùn)變成知識、把知識上升為制度、把制度演化為治理能力，在一定程度上避免可預(yù)期失效?！盵5]

注釋：

[]李慧敏.預(yù)防與追懲：慈善組織政府監(jiān)管的價值取向與制度完善[J].社會科學(xué)研究，2017（01）：75-82.

[2]陳東利.新時代慈善治理現(xiàn)代化發(fā)展路徑探析[J].西北民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020（05）：145-153.

[3]董蕾紅，李寶軍.論慈善組織的政府監(jiān)管[J].山東大學(xué)學(xué)報，2015（6）：77-84.

[4]里賈納·E·赫茲琳杰等.非營利組織管理[M].中國人民大學(xué)出版社、哈佛商學(xué)院出版社，2000：45-47 .

[5]林梅.慈善領(lǐng)域應(yīng)急機(jī)制的建立與完善[J].人民論壇，2020（5）中：49.