農(nóng)村征地補(bǔ)償制度實(shí)施中存在的問(wèn)題與對(duì)策

沈志云

摘要：隨著我國(guó)城市化工業(yè)化腳步的加快，對(duì)農(nóng)村耕地的占用越來(lái)越多，以至于越來(lái)越多的農(nóng)民失去了賴(lài)以生存的土地。如何補(bǔ)償安置失地農(nóng)民，保障其離開(kāi)土地后的生活，成為我國(guó)征地制度中的核心內(nèi)容。針對(duì)目前失地農(nóng)民補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)遵循公平公開(kāi)的原則，加快完善該制度，保障失地農(nóng)民的生存與發(fā)展權(quán)利的目的。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民;征地補(bǔ)償;發(fā)展

1 前 言

現(xiàn)階段隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量不斷上升。按照2000年到2030年每年遞增300萬(wàn)失地農(nóng)民計(jì)算，2030年我國(guó)失地農(nóng)民規(guī)模將達(dá)到1.1億人。同時(shí)，征地問(wèn)題導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，甚至因此而爆發(fā)了各種惡性刑事案件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償問(wèn)題引發(fā)的農(nóng)村性群體事件占到這類(lèi)事件總數(shù)的65%以上。因農(nóng)村征地問(wèn)題引發(fā)的糾紛已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，而想要化解征地過(guò)程中存在的矛盾，補(bǔ)償問(wèn)題是土地征用中的關(guān)鍵性問(wèn)題，其標(biāo)準(zhǔn)、方式、范圍以及目的直接關(guān)系民眾的切身利益，如果解決不好，勢(shì)必影響城市化的進(jìn)程，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展甚至社會(huì)的穩(wěn)定。

2 當(dāng)前農(nóng)村征地補(bǔ)償制度中存在的問(wèn)題

2.1土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

《土地管理法》規(guī)定征用土地按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的4～6倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。不難看出“耕地的年平均產(chǎn)值”既不是地價(jià)也不是地租與土地市場(chǎng)毫無(wú)關(guān)系是政府行為的結(jié)果。我國(guó)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于其屬于市場(chǎng)以外的產(chǎn)物未得到市場(chǎng)的檢驗(yàn)與認(rèn)同在實(shí)踐上即表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)“定”得過(guò)低損害了廣大農(nóng)民的利益。

2.2土地征用超出公益范圍

《土地管理法》第2條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?？梢?jiàn)，是否超出“公共利益”的范圍是衡量國(guó)家征地是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公共利益的范圍并沒(méi)有明確的界定。于是出現(xiàn)了一些地方政府以支付農(nóng)民低補(bǔ)償?shù)姆绞秸魇胀恋?，再高價(jià)拍賣(mài)給開(kāi)發(fā)商的行為。這不僅侵害了農(nóng)民的利益，更帶來(lái)了惡劣的社會(huì)影響。

事實(shí)上在征地的類(lèi)型上，客觀存在公益性和非公益性?xún)纱箢?lèi)，不同的征收目的在征收以后土地增值相差少則幾倍，多則幾十倍。而這個(gè)差價(jià)到底是歸誰(shuí)，法律上沒(méi)有規(guī)定，目前實(shí)際情況是全部歸政府，這艱難說(shuō)不是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。如果對(duì)所有項(xiàng)目一律采取征收取得土地，顯然與土地管理法律不符，久而久之就會(huì)模糊人們法律意義上的征地概念，談化了對(duì)農(nóng)民科學(xué)合理補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)。所以要按照土地征收的目的劃分為公益性和非公益性?xún)深?lèi)，根據(jù)不同的征地目的實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.3征地補(bǔ)償分配不合理

依據(jù)我國(guó)相關(guān)土地管理的法律法規(guī)現(xiàn)行耕地補(bǔ)償費(fèi)的分配如下：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;安置補(bǔ)助費(fèi)按照有誰(shuí)安置向誰(shuí)支付的原則無(wú)需統(tǒng)一安置的發(fā)放給個(gè)人或經(jīng)同意后用于支付其保險(xiǎn)費(fèi)用;地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物的所有者;青苗補(bǔ)償費(fèi)歸土地承包經(jīng)營(yíng)或使用者。問(wèn)題主要出在土地補(bǔ)償費(fèi)的分配上因?yàn)橹灰?guī)定了將其交給集體經(jīng)濟(jì)組織但沒(méi)有明確規(guī)定集體如何處理這筆費(fèi)用?！锻恋毓芾矸?》第四十九條規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布接受監(jiān)督”“禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用”。國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文件中也規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則制定土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法。農(nóng)業(yè)、民政等部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)用和使用的監(jiān)督。但在實(shí)際征地費(fèi)用分配過(guò)程中地方政府官員、村干部就成了集體的代理人享有對(duì)集體財(cái)產(chǎn)直接的處置以至于大多數(shù)失地農(nóng)民根本不知補(bǔ)償費(fèi)是多少其中多大的比例是給自己的。

2.4征地補(bǔ)償程序不完善

沒(méi)有程序保障的地方，就不會(huì)有真正的權(quán)利保障。而我國(guó)目前在征地補(bǔ)償程序上依然存在著很大的漏洞，補(bǔ)償金額的確定缺乏民主的程序，征地執(zhí)法活動(dòng)也缺乏有效的監(jiān)管[9]。根據(jù)《土地管理法》第四十八條的規(guī)定：征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。第四十九條規(guī)定：被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支情況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十六條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。我們不難發(fā)現(xiàn)，不管是在《土地管理法》還是其《實(shí)施條例》中，對(duì)征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)執(zhí)法活動(dòng)并沒(méi)有明確的程序性規(guī)定，只是要求“加強(qiáng)監(jiān)督”，而沒(méi)有規(guī)定可行的監(jiān)督機(jī)制，未免太過(guò)空洞。

3 農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的對(duì)策探析

3.1合理設(shè)置農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一般來(lái)講，公平交易最能夠體現(xiàn)出財(cái)產(chǎn)的真正價(jià)值，而通過(guò)市場(chǎng)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)價(jià)值可能較為公正。所以，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，以切實(shí)保障被征收人的生活水品為目的，堅(jiān)持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)平衡，同時(shí)適應(yīng)社會(huì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時(shí)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換體制，按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)。以市場(chǎng)價(jià)格來(lái)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與我國(guó)土地征收的強(qiáng)制性并不沖突，因?yàn)檎魇胀恋厥紫仁且宰鹬剞r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的，國(guó)家依照法律，有權(quán)強(qiáng)制征收土地，但是并不是說(shuō)國(guó)家就有權(quán)以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲得土地。而且，按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更是體現(xiàn)了《物權(quán)法》中“物權(quán)平等保護(hù)”原則的做法。在目前政府按照市場(chǎng)價(jià)格出讓土地的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)貫徹“物權(quán)平等保護(hù)”的原則在征地補(bǔ)償上按照市場(chǎng)價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)。而且，按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也是國(guó)際上通行的做法，而西方發(fā)達(dá)的國(guó)家，更是在很早之前就建立起了完善的土地估價(jià)制度，以此來(lái)保證準(zhǔn)確的衡量土地的價(jià)格。

3.2科學(xué)界定土地征收中的公共利益范圍

《憲法》中規(guī)定征地是“國(guó)家為公共利益需要”而《土地管理法》中則規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地都必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，包括征用的集體土地。憲法和土地管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的需要”因此界定“公共利益”的范圍很重要。建議對(duì)《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”做出司法解釋明確界定“公共利益”的內(nèi)涵外延。要求各級(jí)政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使征地權(quán)嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限將商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地退出征地范圍逐步縮小各種征地范圍最終嚴(yán)格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍內(nèi)。

3.3公正分配農(nóng)村征地補(bǔ)償款

首要的，就是要明確界定農(nóng)村土地征用補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w。目前，村干部作為集體組織的“代言人”，以村民委員會(huì)的名義來(lái)強(qiáng)占農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)的事件時(shí)有發(fā)生，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民在由征地補(bǔ)償費(fèi)用引發(fā)的爭(zhēng)議中處于不利地位，國(guó)家應(yīng)采取有效對(duì)策，既使農(nóng)民不會(huì)因喪失土地使用權(quán)而喪失土地收益權(quán)，較好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，又可以有效地防止集體財(cái)產(chǎn)的流失。

除了保障分配真正做到“用于農(nóng)民”以外，還要在分配比例上作出一個(gè)相對(duì)明確的規(guī)定。分配比例應(yīng)當(dāng)保證分給農(nóng)民的占過(guò)半比例，其余的留給集體組織自身，總的來(lái)看，組織內(nèi)部農(nóng)民分的補(bǔ)償費(fèi)用與集體組織的補(bǔ)償費(fèi)用之比應(yīng)維持在三比七較為合理。

3.4建立和完善土地征收補(bǔ)償程序

完善農(nóng)村土地征用程序在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，增加農(nóng)村土地征用的聽(tīng)證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為提高征用土地的透明度防止在征用農(nóng)村土地過(guò)程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽(tīng)證程序以聽(tīng)取被征土地的所有者和使用者的意見(jiàn)，滿足他們的知情權(quán)提高征地的透明度。其三，強(qiáng)化農(nóng)村土地征用的民主參與制度。雖然土地的所有者或使用者無(wú)權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用卻有權(quán)進(jìn)行參與發(fā)表自己的意見(jiàn)。如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地的使用情況。如果被征土地閑置農(nóng)民有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。其四，完善土地征用救濟(jì)制度如行政裁決制度、仲裁制度、訴訟制度。首先要完善行政救濟(jì)制度在行政裁決和仲裁制度的設(shè)計(jì)中，要注意避免地方政府集決策者規(guī)格制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色于一身;其次要完善司法救濟(jì)制度要使司法真正發(fā)揮好制約監(jiān)督行政的作用。

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