河道采砂管理的創(chuàng)新模式研究

陳廣華

(朝陽縣水利勘測設計隊，遼寧 朝陽 122000)

朝陽市東連工業(yè)城市群，西接京津翼經(jīng)濟圈，南臨渤海之濱，北依內(nèi)蒙古腹地，丘陵、山川、平原交錯分布，地處E118°50' 19''-121°17 '38''、N40°35' 53''-42°23' 21''之間，總面積19736km2。境內(nèi)河網(wǎng)水系密布，主要有老哈河、青龍河、大凌河、小凌河等河流，其中流域面積超過100km2的有69條，總長度2560km。調(diào)查顯示，大部分河流的輸沙能力較強，洪水陡漲陡落，具有明顯的季節(jié)性特征。大凌河、老哈河等大型河流，以及部分中小河流蘊藏的砂石資源豐富[1]。多年來，朝陽市突出抓好水生態(tài)文明建設和砂石資源的可持續(xù)利用，針對河道采砂管理工作積極探索創(chuàng)新，制定出臺了一系列制度和政策，推進制度化、規(guī)范化全市采砂管理工作。同時，各級管理部門真抓實干、積極主動作為，貫徹落實采砂管理政策，全市采砂管理秩序向好。

1 河道采砂管理創(chuàng)新實踐

1.1 完善管理政策，強化管理制度建設

為了全面落實市委市政府和省水利廳相關要求，市水利局加強采砂管理制度建設，先后制定了采砂權(quán)拍賣掛牌出讓辦法、采砂管理實施細則、采砂權(quán)出讓價款的分成體制和征收使用管理辦法等文件，河道采砂拍賣掛牌出讓和規(guī)劃計劃等制度開始在全市范圍內(nèi)貫徹推行。在修訂河道管理條例過程中積極配合，不斷完善采砂管理保障體系，《遼寧省河道管理條例》理順了河道管理權(quán)、責、利之間的關系，明確了河道管理權(quán)限和許可權(quán)限，增強了打擊處罰力度，管理要求進一步的細化，該條例逐漸成為采砂管理的“基本法”。2014年，結(jié)合簡政放權(quán)要求和采砂政策執(zhí)行時存在的問題，市水利局修訂完善了相關政策，進一步明確了河道清淤、工程用砂流程，將部分采砂規(guī)劃審批權(quán)限下方。2015年，采砂恢復保證金管理辦法的正式出臺，建立健全了采砂管理制度體系。

1.2 明確管理主體，建立管理創(chuàng)新機制

一直以來，對于河道采砂管理市政府高度重視。為有效解決多頭管理、權(quán)責不清等河道采砂存在的問題，2012年市政府頒布出臺了采砂管理辦法，要求實行屬地化管理和行政首長負責制。同時，在充分調(diào)研的基礎上市機構(gòu)編制委員會印發(fā)了調(diào)整采砂管理職責問題的通知，提出由水利部門統(tǒng)一負責全市河道采砂管理工作，會同有關部門與水行政主管部門擬定采砂管理相關政策。此外，市機構(gòu)編制會員會批復設立了市江河流域公安隊伍、管理機構(gòu)，明確了市江河流域公安隊伍和管理機構(gòu)應負責打擊水事違法活動及維持治安秩序，負責全市砂石資源監(jiān)管的職責。各地區(qū)積極探索，逐步建立了公安與水利聯(lián)合執(zhí)法、巡查等新制度，進一步完善了全市江河流域管理體系。

1.3 聯(lián)合巡查執(zhí)法，打擊非法采砂活動

實踐表明，打擊非法采砂活動以及強化河道采砂監(jiān)管的有效手段是公安與水利聯(lián)合巡查執(zhí)法，這已被各地區(qū)充分驗證。目前，在全市范圍內(nèi)正逐步推廣聯(lián)合巡查執(zhí)法模式，連續(xù)3a市江河流域公安隊伍會同水利部門聯(lián)合開展打擊非法采砂專項活動，加大對違法違規(guī)案件查處打擊和河道采砂監(jiān)督管理力度，對非法采砂活動實施合力打擊。調(diào)查顯示，在專項行動期間(2018-2020年)，全市對非法采砂行政罰款165.0萬元、扣押設備72臺套、處理案件116件，為維護采砂管理秩序提供了重要保障。對于非法采砂行為《刑法》與現(xiàn)行水法律法規(guī)無有效銜接，在此情況下按照相關文件要求鑒定完成非法采砂案件8起，這為非法采砂的嚴厲打擊提供了強有力支撐。在公安、行政、河道等部門的共同努力下，有效遏制了朝陽市河道濫采濫挖現(xiàn)象，明顯改善了河流生態(tài)環(huán)境和河道面貌[2-5]。

1.4 嚴格采砂許可，探索管控有效措施

在開展市本級采砂許可時市水利局要嚴格執(zhí)行《遼寧省河道管理條例》等法律法規(guī)，規(guī)范各個環(huán)節(jié)的行政行為和許可程序?qū)徍?，保證采砂許可的嚴肅性；監(jiān)督各地落實采砂許可各項制度，如采砂權(quán)公開出讓、河道采砂計劃和規(guī)劃制度，對年度采砂計劃中未列入的河流(河段)，要堅決禁止一些采砂經(jīng)營行為，在確保供水、防洪、生態(tài)安全的基礎上，對砂石資源進行科學開發(fā)。對于河道采砂管理，市水利局相繼頒布了一系列管理辦法，明確村水管員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，以及各級江河流域、河道公安部門和水政的責任，推進“三位一體”(公安、水政、河道)巡查防控體系的建立，落實日常管理責任人和村、鄉(xiāng)、縣、市、省5級采砂巡查監(jiān)管隊伍，具體措施包括：對于許可砂場推行有獎舉報和采砂公示牌制度，積極推行全過程采砂監(jiān)管和社會群眾砂場采砂監(jiān)督，北票市、凌源市、朝陽縣等地區(qū)探索實施了采砂動態(tài)監(jiān)管、視頻監(jiān)控試點建設，促使砂場運行更加的規(guī)范化；對重點涉砂河段實行采砂監(jiān)管巡查制度，明確巡查要求與主體，各級防范違規(guī)非法采砂管理的能力得到明顯增強。同時，市水利局建立了考核激勵制度，通過加強采砂管理考核和監(jiān)督檢查，充分調(diào)動了地區(qū)采砂監(jiān)管主動性。

2 現(xiàn)階段存在的問題

2.1 河道管理范圍不清，采砂管理困難

受歷史條件、區(qū)域發(fā)展等因素限制，朝陽市大多數(shù)河道都未完成確權(quán)化界。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市規(guī)模的擴大，河道侵占、與河爭地等問題日趨突出，特別是無堤防河道占河的現(xiàn)象普遍存在，這既增大了防洪工程的安全隱患和河道采砂管理的執(zhí)法難度，還使得管理部門不能依法行使管護權(quán)力，無法及時有效的處理違法行為[6]。調(diào)查顯示，朝陽縣曾出現(xiàn)緊鄰河道采砂，但因管理權(quán)限不清無法確定執(zhí)法主體，未能實現(xiàn)及時有效的查處。

2.2 采砂管理經(jīng)費短缺，監(jiān)管能力薄弱

基層河道采砂巡查任務中，監(jiān)管工作點多面廣，加之管理單位籌資渠道不斷縮減及地方政府財力有限，采砂監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費不足的現(xiàn)象普遍存在。調(diào)查顯示，2020年全市河道管理機構(gòu)的人員經(jīng)費，納入財政全額撥付比例不及50%，基層監(jiān)管人員缺乏，對河道采砂巡查監(jiān)管工作的開展造成嚴重的制約。河道采砂監(jiān)管設備不足、管理人員缺少，對監(jiān)管執(zhí)法效果造成極大影響，雖然部分地區(qū)建立了砂場審批、規(guī)劃、拍賣制度，但非法采砂現(xiàn)象屢禁不止，衛(wèi)華采砂段亂采、偷采行為時有發(fā)生，有些砂坑清理不到位、回填不平整，加之在堤防保護范圍內(nèi)取砂等行為極大地威脅了河道行洪安全。受車輛、經(jīng)費、人員等條件的限制，對于混合料開采運移、“螞蟻搬家”或“晝伏夜出”等時有發(fā)生的“游擊”式盜采活動，仍需進一步加強執(zhí)法和管理能力。

2.3 法律法規(guī)不完善，打擊采砂犯罪難

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)建設、水利工程、交通道路等建筑用砂量急劇增加，砂石資源供需矛盾突出，并呈現(xiàn)出枯竭的發(fā)展趨勢，在經(jīng)濟利益趨勢下盜采砂事件屢禁不止，并導致砂石資源的不斷流失。然而在河道采砂執(zhí)法和監(jiān)管具體工作中，由于采砂管理缺少完善的法律依據(jù)，加之無專門的司法解釋、缺乏與《刑法》的有效銜接等問題，使得非法采砂犯罪打擊時存在定罪量刑難的問題。雖然經(jīng)過多年的努力，對一些非法采砂行為按“非法采礦罪”進行了探索打擊，但對一些非法采砂活動特別是危及防洪工程及其設施安全的采砂活動，還無法按照危害后果及其造成的破壞量刑定罪；按“非法經(jīng)營罪”、“盜竊罪”處理的難度更大，可供借鑒的判例較少，對此司法機關也不愿意“冒險”。

3 河道采砂管理對策

3.1 出臺有關政策，推進確權(quán)化界

2018年以來，朝陽市部分地區(qū)在水利局指導下積極開展確權(quán)化界試點工作，但因缺少必要的資金支持、認識不統(tǒng)一和土地權(quán)屬復雜等問題，僅僅依靠水利部門此項工作推進困難。因此，建議出臺水利部門制定相應的政策，明確要求河道管理范圍化界工作由各級政府負責組織開展，具體工作由財政、林業(yè)、國土等部門配合，水利部門牽頭組織；財政部門在財政預算中應預留一定的化界工作經(jīng)費，共享地籍調(diào)查成果或地籍資料調(diào)查使用費，為順利開展各項化界工作提供可靠保障[7]。

3.2 加大經(jīng)費保障，增強監(jiān)管能力

建議有關部門充分調(diào)研河道基層管理機構(gòu)的人員配置情況，綜合考慮區(qū)域特點、管理人與及河道建設要求，制定出臺管理人員編制設置和管理單位有關意見，將基層管理人員經(jīng)費及管理單位運行費用納入財政預算，持續(xù)加大采砂監(jiān)管經(jīng)費投入，逐步轉(zhuǎn)變河道采砂“重建輕管”的局面，為實現(xiàn)河道采砂長效監(jiān)管、非法采砂活動的及時有效查處和日常巡查管理工作的正常開展等提供資金保障[8-12]。

3.3 充分調(diào)研分析，加強立法研究

建議積極開展《刑法》與水法律法規(guī)有效銜接的調(diào)研，協(xié)調(diào)最高法院出臺司法解釋或適時爭取單獨增設“非法采砂罪”，在《刑法》中加入非法采砂內(nèi)容實現(xiàn)與水法律法規(guī)的優(yōu)先銜接。①對河道(水庫)管理范圍內(nèi)的天然河砂明確規(guī)定歸國家所有，并納入礦產(chǎn)資源的范疇；②對河道管理范圍內(nèi)非法采砂并造成水利工程設施或砂石資源破壞的，可執(zhí)行《刑法》中的有關規(guī)定以“非法采礦罪”處罰，由市級河道采砂管理機構(gòu)或市水行政主管部門出具鑒定結(jié)論確定破壞砂石資源的具體數(shù)額；③對于禁采區(qū)以及在大壩、堤防等工程及其保護范圍內(nèi)進行采砂等違法活動，達不到“非法采礦罪”標準而又威脅涉河工程安全的研究按“盜竊罪”處理的可行性。

4 結(jié) 論

采砂管理屬于河道管理的重點工作，由于任務中、戰(zhàn)線長，采砂監(jiān)管受諸多不確定因素以及非法違規(guī)采砂限制，管理單位要切實做好采砂監(jiān)管各項工作，既需要全市各級管理單位積極探索實踐、不斷創(chuàng)新管理模式以及各級采砂管理人員建言獻策，還需要廣大群眾的大力支持和監(jiān)督。