我國圍填海和自然岸線生態(tài)環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀及對法律修訂的建議

王鵬,趙博,林霞,閆吉順,張連杰,張盼

(1.浙江省海洋科學院 杭州 310012;2.河海大學港口海岸與近海工程學院 南京 210098;3.河海大學海岸災(zāi)害及防護教育部重點實驗室 南京 210098;4.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

0 引言

圍填海是改變海域自然屬性的用?；顒?。1949年以來,我國圍填海經(jīng)歷圍海曬鹽、農(nóng)業(yè)圍墾、圍海養(yǎng)殖以及工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)填海等階段,為拓展沿海地區(qū)發(fā)展空間、實施國家戰(zhàn)略和促進經(jīng)濟發(fā)展提供重要保障[1-2]。然而愈演愈烈的圍填海尤其是違法違規(guī)圍填海極大地損害國家利益和海洋資源,其疊加累積的生態(tài)環(huán)境影響日益加劇,對海洋生態(tài)環(huán)境影響重大[3-4]。截至2008年,我國圍填?；顒右咽购０毒€長度比中華人民共和國成立初期縮減近2 000 km,且隨著時間的推移,圍填?；顒拥挠绊懛秶驯榧罢麄€海岸帶[5-6]。

作為我國海洋環(huán)境保護管理的重要法律依據(jù),《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海環(huán)法》)對海洋事業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用,但其中缺少關(guān)于圍填海和自然岸線生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容。在這種背景下,分析我國圍填海和自然岸線生態(tài)環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀,總結(jié)其中存在的問題,并從《海環(huán)法》修訂的角度提出切實可行的建議,有助于促進《海環(huán)法》正式完成從“污染防治”到“生態(tài)保護”的轉(zhuǎn)變。

1 我國圍填海和自然岸線現(xiàn)狀

1.1 圍填海和自然岸線的基本情況

我國填海成陸區(qū)域多用于港口、工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè),同時填而未用現(xiàn)象也較突出。我國圍海養(yǎng)殖規(guī)模同樣不容忽視,已成為沿海地區(qū)最主要和最普及的海洋開發(fā)利用方式。

除占據(jù)濱海濕地空間外,圍填海工程在一定程度上加劇海岸線的人工化,造成自然岸線形態(tài)破損、長度縮減和功能喪失。沿海各地自然岸線保有率雖接近管控目標,但原生自然岸線占比仍較低,保護形勢仍十分嚴峻。

1.2 圍填海和自然岸線的監(jiān)管情況

2016年《海岸線保護與利用管理辦法》確定以自然岸線保有率為目標的倒逼機制,督促沿海各地施行分類保護、節(jié)約利用、整治修復和監(jiān)督檢查等措施,加強自然岸線保護。同年《圍填海管控辦法》針對圍填?；顒哟嬖诘耐怀鰡栴},采取健全機制、劃定紅線、控制總量、科學配置和強化監(jiān)管等制度措施,加大對圍填海的管控力度。2018年《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》明確要在嚴控新增圍填海的同時,加快圍填海歷史遺留問題處理,并加強海洋生態(tài)保護修復,建立濱海濕地保護和圍填海管控的長效機制。

2 存在的問題

2018年我國啟動《海環(huán)法》執(zhí)法檢查,指出長期以來的大規(guī)模違法違規(guī)圍填海活動導致濱海濕地面積銳減、自然岸線長度大幅縮減以及生態(tài)退化和資源閑置浪費等問題突出。除造成嚴重的生態(tài)環(huán)境損害外,在圍填海和自然岸線監(jiān)管方面也存在一些問題。

2.1 違法違規(guī)圍填海問題嚴重

中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)未批先填、邊批邊填、批小填大、圍而不填和填而不用等問題大量存在。以遼寧省大連市為例:截至2016年,大連港集團在太平灣港區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中已累計違法填海585 hm2和圍海1 368 hm2;2014年大連長興島經(jīng)濟區(qū)管委會違法填海222 hm2,用以建設(shè)生命人壽甲醇制烯烴項目。

2.2 地方政府處罰執(zhí)行不力

部分海洋管理部門和有關(guān)地方政府雖對違法圍填海進行處罰,但大多沒有按照相關(guān)法律規(guī)定責令恢復海域原狀,也沒有追究相關(guān)人員責任,而是“以罰代管”,違法圍填海所得遠高于處罰金額,從而變相鼓勵和縱容違法圍填海行為,部分地區(qū)甚至將罰款返還違法單位,致使海洋生態(tài)環(huán)境破壞問題突出。例如:遼寧省瓦房店市財政部門曾以補貼名義,全額返還海洋管理部門對太平灣港區(qū)違法填海行為執(zhí)行的1 150萬元罰款。

2.3 違規(guī)審批現(xiàn)象突出

中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)違規(guī)審批圍填?，F(xiàn)象突出,有的地區(qū)采取“未批先建”“邊批邊建”和“化整為零”等手段規(guī)避國家法規(guī)政策約束,進一步加劇圍填?；顒訉Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境的負面影響。例如:浙江省寧波市寧海縣和杭州灣新區(qū)等地未經(jīng)審批實施填海圍墾面積達1.03萬hm2;2015年7月以來,浙江省海洋與漁業(yè)局在國家明確重點海灣和重點河口區(qū)域禁止圍填海的情況下,違規(guī)審批圍填海項目44宗。

2.4 自然岸線監(jiān)管不到位

海岸帶是自然環(huán)境演變最頻繁和人為活動最劇烈的區(qū)域。長期以來我國對海岸帶的管理存在責權(quán)不清和部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題,尚未建立有效的監(jiān)管體系,加之過度和無節(jié)制的填海造地和圍海養(yǎng)殖等活動,導致海岸帶生態(tài)功能和自然景觀破壞嚴重,自然岸線長度急劇縮減,海岸線人工化程度過高。

這些問題是多年來高強度的沿海開發(fā)活動造成的,同時是環(huán)境保護觀念長期未能扭轉(zhuǎn)造成的。隨著圍填海和自然岸線監(jiān)管相關(guān)文件的下發(fā)并逐步落實到位,圍填?；顒雍妥匀话毒€受損狀況得到有效控制,嚴管嚴控態(tài)勢已經(jīng)形成。未來關(guān)于圍填海和自然岸線的監(jiān)管將聚焦在圍填海歷史遺留問題的處理和海洋生態(tài)修復措施的落實等方面。

3 對《海環(huán)法》修訂的建議

當前我國在法律層面對圍填海和自然岸線的監(jiān)管有明確表述的是《中華人民共和國海域使用管理法》,且其是從資源開發(fā)利用角度規(guī)范相關(guān)行為?！逗－h(huán)法》缺少相關(guān)直接表述,在修訂過程中建議重點考慮生態(tài)環(huán)境監(jiān)管,從5個方面著手增加相應(yīng)內(nèi)容。

3.1 強化圍填海事前審查

充分落實好和利用好“三線一單”,強化對圍填海的事前審查?！叭€一單”是以三大紅線為核心的生態(tài)環(huán)境區(qū)分管控體系,將生態(tài)保護的要求落實到國土空間,并對各類空間提出關(guān)于開發(fā)建設(shè)活動的限制性要求,從而引導區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。應(yīng)在“三線一單”中提出并落實圍填海管控要求,對圍填海從空間布局、環(huán)境容量和準入條件等方面實施嚴格管理,降低圍填海行為對海洋生態(tài)環(huán)境的損害。

3.2 完善圍填海事中事后監(jiān)管

針對目前我國“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象,應(yīng)完善圍填海事中事后監(jiān)管制度措施。對于用海主體,應(yīng)認真落實國家政策和環(huán)評文件提出的要求,如主動開展海洋環(huán)境跟蹤監(jiān)測,邊施工邊開展生態(tài)修復以及主動向社會公開環(huán)評文件、污染排放方案、生態(tài)修復方案、環(huán)境事故防范措施和應(yīng)急預(yù)案。對于政府主管部門,應(yīng)切實履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責,將圍填海監(jiān)管工作列入年度工作計劃并認真組織實施;嚴格按照國家相關(guān)政策要求,采用“雙隨機”抽查、掛牌督辦、約談和區(qū)域限批等綜合手段,多措并舉,開展圍填海事中事后監(jiān)督管理工作。

3.3 強化自然岸線監(jiān)管保護

自然岸線具有重要的生態(tài)價值。近年來,自然岸線保有率成為社會各界關(guān)注的焦點,國家將其列為生態(tài)文明建設(shè)的重要目標和沿海地方政府政績考核的重要指標。作為自然資源種類之一,自然岸線本身不具有實體意義,但其所依附的海岸帶區(qū)域具有重要的生態(tài)價值,因此要保護好自然岸線就必須保護好自然海岸。目前我國對于海岸線的管理模式是以自然岸線保有率為目標的倒逼機制,在《海環(huán)法》修訂中,除應(yīng)明確自然岸線保有率的相關(guān)管理要求外,還應(yīng)對沙灘、紅樹林、珊瑚礁和海蝕地貌等典型自然海岸提出保護措施和管理對策,進而保護自然岸線。

3.4 提高圍填海生態(tài)環(huán)境損害成本

現(xiàn)行《海環(huán)法》規(guī)定海洋工程損害生態(tài)環(huán)境的處罰標準,但并未單獨提及圍填海生態(tài)環(huán)境損害。一般來說,海洋生態(tài)環(huán)境損害的治理難度很大,在很大程度上須依靠海洋自身的恢復能力,而圍填海又是眾多海洋工程類型中對海洋生態(tài)環(huán)境影響最大的,因此普適性的處罰標準對于圍填海損害來說是遠遠不夠的?；诋斍皣覍ι鷳B(tài)環(huán)境治理的決心以及圍填海生態(tài)環(huán)境損害的問題,在《海環(huán)法》修訂中應(yīng)進一步研究提高圍填海生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)濟處罰標準,如除損害賠償外還要納入修復所需費用。同時,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,一般性和單一性的經(jīng)濟處罰已起不到威懾作用,應(yīng)考慮建立誠信檔案和違法違規(guī)“黑名單”等措施,多措并舉,全面提高圍填海生態(tài)環(huán)境損害成本,加大懲處力度。

3.5 強化地方監(jiān)管責任

根據(jù)中央環(huán)保督察反饋的意見,長期以來粗放的圍填?；顒哟_實造成部分沿海地區(qū)濱海濕地和自然岸線的減少,給海洋生態(tài)環(huán)境帶來負面影響。因此,《海環(huán)法》修訂應(yīng)明確圍填海和自然岸線為中央環(huán)保督察內(nèi)容,地方各級黨委加強對生態(tài)環(huán)境保護工作的領(lǐng)導,地方政府切實履行改善生態(tài)環(huán)境的責任,督促政府有關(guān)部門加強對圍填海的監(jiān)管,依法依規(guī)查處生態(tài)環(huán)境違法行為,并主動接受上級環(huán)保部門的督察。生態(tài)環(huán)境部和省級生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)黨中央和國務(wù)院的要求,組織開展對地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護督察,對圍填海造成的海洋生態(tài)環(huán)境影響和損害進行問責,壓實壓緊地方監(jiān)管責任。