設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)的法律困境與出路:兼談中國(guó)的應(yīng)對(duì)

劉惠榮,齊雪薇

(1.中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院 青島 266100;2.中國(guó)海洋大學(xué) 青島 266100)

0 引言

《南極條約》第六條規(guī)定:“南極地區(qū)是指南緯六十度以南的地區(qū),包括一切冰架在內(nèi)”,同時(shí)規(guī)定《南極條約》不能妨礙或影響該地區(qū)海域的公海屬性。國(guó)際水文組織(IHO)將60°S以南的海域界定為南大洋?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》和南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)在實(shí)際管理中均將南極海域的范圍擴(kuò)展至45°S,將南極輻合帶也納入南大洋范圍。因此在法律實(shí)踐中,南大洋的范圍隨之?dāng)U展,覆蓋面積接近3 200萬(wàn)km2[1]。建立在南大洋之上的南極海洋保護(hù)區(qū)(南極MPA)作為國(guó)際社會(huì)熱點(diǎn)話題中公海保護(hù)區(qū)的重要組成部分,也在不斷發(fā)展中進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)國(guó)際制度的完善。

現(xiàn)有的南極MPA分別是2009年設(shè)立的南奧克尼群島南部陸架海洋保護(hù)區(qū)(SOISSMPA)和2016年設(shè)立的羅斯海海洋保護(hù)區(qū)(RSRMPA)。SOISSMPA是在南極設(shè)立的首個(gè)海洋保護(hù)區(qū),也是國(guó)際社會(huì)完全在國(guó)家管轄范圍外的公海上設(shè)立的首個(gè)海洋保護(hù)區(qū)[2];RSRMPA是迄今為止歷經(jīng)談判時(shí)間最長(zhǎng)而最終得以成功設(shè)立的南極MPA,也是迄今為止全世界范圍內(nèi)最大的海洋保護(hù)區(qū),覆蓋面積約155萬(wàn)km2,禁漁年限長(zhǎng)達(dá)35年[3]。

建設(shè)南極MPA以來(lái)遇到的各種法律爭(zhēng)議和困難都在設(shè)立南極MPA的提案及其談判過(guò)程中得到集中體現(xiàn),因而以現(xiàn)有南極MPA為重點(diǎn)研究對(duì)象,研究其在設(shè)立和建設(shè)中出現(xiàn)的法律爭(zhēng)議,可為今后南極MPA網(wǎng)絡(luò)的建成以及南極MPA乃至公海保護(hù)區(qū)制度的建設(shè)與完善提供重要的參考信息。目前學(xué)界對(duì)現(xiàn)有南極MPA設(shè)立談判過(guò)程中存在的各種法律爭(zhēng)議以及制度建設(shè)中養(yǎng)護(hù)措施的落實(shí)成效等尚缺乏系統(tǒng)性的總結(jié)和整理。本研究從已經(jīng)建立的兩大南極MPA的實(shí)踐出發(fā),通過(guò)對(duì)其各自設(shè)立談判過(guò)程和制度建設(shè)的實(shí)證分析,找出現(xiàn)有南極MPA設(shè)立談判過(guò)程中的主要法律爭(zhēng)議以及制度建設(shè)中的落實(shí)障礙,以此為據(jù)分析南極MPA設(shè)立和建設(shè)的法律困境及其影響因素,并探討相應(yīng)的解決方案;結(jié)合中國(guó)參與南極事務(wù)的現(xiàn)狀與海洋政策的發(fā)展需求,對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)南極MPA新的發(fā)展局面提出相關(guān)建議。

1 南極MPA設(shè)立和建設(shè)的法律困境

SOISSMPA設(shè)立提案由英國(guó)于2009年向南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)科學(xué)委員會(huì)(SC-CAMLR)提出,同年CCAMLR大會(huì)上所有成員國(guó)一致通過(guò)提案,2010年5月SOISSMPA正式設(shè)立。SOISSMPA設(shè)立談判過(guò)程中的法律爭(zhēng)議主要有4項(xiàng):①基于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的公海自由原則與南極MPA限制性制度之間的關(guān)系,產(chǎn)生“設(shè)立南極MPA是否具有法律依據(jù)”的爭(zhēng)議問(wèn)題;②基于CCAMLR的職權(quán)范圍,產(chǎn)生“CCAMLR是否有權(quán)設(shè)立南極MPA”的爭(zhēng)議問(wèn)題;③基于南極MPA的整體建設(shè),產(chǎn)生“SOISSMPA的法律制度是否適用于未來(lái)所有南極MPA”的爭(zhēng)議問(wèn)題;④基于對(duì)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的理解,產(chǎn)生“在劃定MPA范圍內(nèi)禁漁是否合理”的爭(zhēng)議問(wèn)題。

RSRMPA設(shè)立提案由美國(guó)與新西蘭于2011年聯(lián)合向SC-CAMLR提出,歷經(jīng)多年談判,在2016年第35次CCAMLR大會(huì)上各成員國(guó)終于達(dá)成一致,同意設(shè)立第二個(gè)南極MPA即RSRMPA。除2項(xiàng)政治爭(zhēng)議(在地緣政治下?tīng)?zhēng)奪南極控制權(quán)以及對(duì)其他國(guó)家的漁業(yè)活動(dòng)進(jìn)行排斥)[4]外,RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中的法律爭(zhēng)議主要有5項(xiàng):①是否具有設(shè)立RSRMPA等南極MPA的充分法律依據(jù);②CCAMLR是否缺乏設(shè)立并建設(shè)南極MPA的法律資格;③RSRMPA的設(shè)立是否影響南極海洋生物資源的合理利用以及是否違反《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條的規(guī)定;④是否已有足夠的科學(xué)證據(jù)支持RSRMPA設(shè)立的必要性與合理性;⑤CCAMLR現(xiàn)有的以《養(yǎng)護(hù)措施91-04:關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》(以下簡(jiǎn)稱《養(yǎng)護(hù)措施91-04》)為基礎(chǔ)的南極MPA法律制度是否滿足管理需求。

通過(guò)對(duì)比,現(xiàn)有南極MPA設(shè)立談判過(guò)程中所面臨的相同法律爭(zhēng)議為3點(diǎn):①設(shè)立南極MPA的法律依據(jù)是否充足;②CCAMLR是否缺乏設(shè)立并建設(shè)南極MPA的法律資格;③南極MPA的設(shè)立是否會(huì)影響對(duì)南極海洋生物資源的合理利用,并侵害相關(guān)國(guó)家的利益與權(quán)利。此外,在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中增加的法律爭(zhēng)議為目前設(shè)立RSRMPA是否缺乏足夠的科學(xué)證據(jù)以及處于不同階段的南極MPA整體建設(shè)的相關(guān)管理制度。

1.1 缺乏設(shè)立南極MPA的直接法律依據(jù)

缺乏設(shè)立南極MPA的直接法律依據(jù)這一困境,在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中表現(xiàn)得最為明顯。此前在SOISSMPA設(shè)立談判過(guò)程中,《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》各成員國(guó)對(duì)這一問(wèn)題采取回避態(tài)度,并且沒(méi)有對(duì)國(guó)際社會(huì)的反對(duì)聲音進(jìn)行任何正面回應(yīng),而是基本將設(shè)立南極MPA默認(rèn)成具有國(guó)際合法性的行為,或在建議中補(bǔ)充認(rèn)為《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》等是其法律依據(jù)。而在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中,以俄羅斯為代表的包括烏克蘭等國(guó)家在內(nèi)的成員國(guó)自2013年起明確表示對(duì)RSRMPA設(shè)立提案持反對(duì)意見(jiàn),主要反對(duì)意見(jiàn)之一就是RSRMPA設(shè)立的法律依據(jù)不足。

在2013年CCAMLR舉行的對(duì)RSRMPA設(shè)立提案進(jìn)行討論的特別會(huì)議上,俄羅斯明確提出設(shè)立南極MPA等區(qū)域保護(hù)活動(dòng)的所有法律基礎(chǔ)都應(yīng)以“海洋保護(hù)區(qū)”的概念為基礎(chǔ)。然而目前國(guó)際法上缺乏對(duì)“海洋保護(hù)區(qū)”概念的統(tǒng)一法律定義,《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》和《養(yǎng)護(hù)措施91-04》中也沒(méi)有相關(guān)定義。雖然《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第九條規(guī)定“為科學(xué)研究或養(yǎng)護(hù)目的,確定捕撈和禁捕地區(qū)、區(qū)域或次區(qū)域,包括用于保護(hù)和科學(xué)研究的特殊區(qū)域”,但“海洋保護(hù)區(qū)”與上述概念無(wú)論在范圍層面還是性質(zhì)層面都顯然不可混淆。2014年俄羅斯、中國(guó)與烏克蘭等國(guó)家繼續(xù)對(duì)RSRMPA設(shè)立提案及其修訂版本提出有關(guān)缺乏設(shè)立南極MPA直接法律依據(jù)的關(guān)切,并以此延伸提出CCAMLR是否有法律資格設(shè)立南極MPA的質(zhì)疑,以此反對(duì)設(shè)立RSRMPA。美國(guó)與新西蘭等支持國(guó)反駁指出,目前正在CCAMLR討論的南極MPA的設(shè)立只是CCAMLR內(nèi)部談判的事項(xiàng),許多成員國(guó)花費(fèi)數(shù)年時(shí)間在CCAMLR內(nèi)部處理這些問(wèn)題,沒(méi)有必要將這些提案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容納入南極條約協(xié)商會(huì)議(ATCM)進(jìn)行額外的審議;由于RSRMPA設(shè)立提案的主要監(jiān)管特征是對(duì)捕魚(yú)的限制,這種監(jiān)管完全屬于CCAMLR的權(quán)力范圍。2015—2016年隨著談判進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn),對(duì)于RSRMPA設(shè)立提案的討論聚焦到RSRMPA的范圍劃定和具體規(guī)則制定上,針對(duì)缺乏設(shè)立南極MPA直接法律依據(jù)的意見(jiàn)逐漸減少,但這種意見(jiàn)仍在俄羅斯和烏克蘭等國(guó)家的立場(chǎng)中存在,只是轉(zhuǎn)變?yōu)楹?jiǎn)要論述。

1.2 缺乏對(duì)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條的權(quán)威解釋

《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條首先明確規(guī)定設(shè)立公約的目的為養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源,后又進(jìn)一步解釋“養(yǎng)護(hù)”一詞包括合理利用,最后從捕撈對(duì)象自身數(shù)量、對(duì)相關(guān)種群的影響以及對(duì)整個(gè)南大洋生態(tài)系統(tǒng)的影響3個(gè)方面依次闡述如何按照公約的養(yǎng)護(hù)原則在適用區(qū)域開(kāi)展捕撈和相關(guān)行動(dòng)。然而自SOISSMPA設(shè)立談判到RSRMPA設(shè)立談判,圍繞《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條的爭(zhēng)議始終存在,爭(zhēng)議點(diǎn)主要在于“資源養(yǎng)護(hù)”與“合理利用”之間的取舍與平衡。具體到SOISSMPA設(shè)立談判過(guò)程就形成“在南極MPA范圍內(nèi)禁止捕撈和限制漁業(yè)的制度是否合理”的問(wèn)題,而在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中則形成“RSRMPA的設(shè)立是否限制其他國(guó)家對(duì)南極海洋生物資源合理利用的權(quán)利”的問(wèn)題,這2個(gè)問(wèn)題是現(xiàn)有南極MPA設(shè)立談判過(guò)程中最大的爭(zhēng)議問(wèn)題。

究其形成原因,最主要在于目前為止CCAMLR及其歷屆大會(huì)都沒(méi)有對(duì)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條即該公約的目的究竟是偏向“資源養(yǎng)護(hù)”還是“合理利用”做出具有權(quán)威性的解釋,而僅是由各成員國(guó)在相關(guān)議程中針對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)的各種具體化表現(xiàn),根據(jù)各自國(guó)家利益需求做出相應(yīng)的解釋與論證。例如:在SOISSMPA設(shè)立談判過(guò)程中,針對(duì)SOISSMPA區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)限制與管理,日本、韓國(guó)、俄羅斯和比利時(shí)等國(guó)家反對(duì)在SOISSMPA范圍內(nèi)對(duì)漁業(yè)捕撈活動(dòng)進(jìn)行限制,認(rèn)為SOISSMPA與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和合理利用的目標(biāo)并不矛盾,不能為了資源養(yǎng)護(hù)而限制對(duì)資源的合理利用;阿根廷、澳大利亞、英國(guó)和美國(guó)等國(guó)家則認(rèn)為有必要為了養(yǎng)護(hù)資源而在特定范圍內(nèi)對(duì)漁業(yè)等可能對(duì)資源造成影響的活動(dòng)予以限制;中國(guó)對(duì)這一問(wèn)題主要持中立態(tài)度,指出要平衡資源的養(yǎng)護(hù)和合理利用。

同樣在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中,對(duì)RSRMPA設(shè)立提案持反對(duì)意見(jiàn)國(guó)家的核心意見(jiàn)在于擔(dān)心南極MPA會(huì)影響合理利用南極海洋生物資源。例如:中國(guó)數(shù)次強(qiáng)調(diào)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條所規(guī)定的“養(yǎng)護(hù)”目標(biāo)包括對(duì)南極海洋生物資源的“合理利用”,因此依照此目標(biāo)和原則,《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó)可以在該公約區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合法捕魚(yú)活動(dòng);日本和挪威等國(guó)家也都表示對(duì)“合理利用”目標(biāo)的關(guān)切。作為設(shè)立RSRMPA的提案國(guó),美國(guó)和新西蘭認(rèn)為通過(guò)選擇對(duì)捕撈能力影響最小同時(shí)又符合養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的活動(dòng)邊界,仍可使RSRMPA設(shè)立提案有助于合理利用;此外,指出零散分離的捕撈量能夠在南極MPA之外重新分配,并且沒(méi)有全面減少用途,RSRMPA設(shè)立提案也特別規(guī)定南極MPA中包括的一些捕撈方式(如通過(guò)擬議的特別研究區(qū));同時(shí),認(rèn)為《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)“包括”合理利用,而非直接表述成養(yǎng)護(hù)“就是”合理利用,因此CCAMLR的主要目標(biāo)不是保留現(xiàn)有的捕撈量,雖然應(yīng)盡量減少對(duì)合理利用的影響,但這必須與其他養(yǎng)護(hù)目標(biāo)相平衡。

1.3 缺乏解決法律爭(zhēng)議和確定養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)證據(jù)

現(xiàn)有南極MPA設(shè)立談判過(guò)程中所面臨的相同法律爭(zhēng)議包括:①設(shè)立南極MPA的法律依據(jù)是否充足;②CCAMLR是否缺乏設(shè)立并建設(shè)南極MPA的法律資格;③南極MPA的設(shè)立是否會(huì)影響南極海洋生物資源的合理利用,并侵害相關(guān)國(guó)家的利益與權(quán)利。前兩項(xiàng)法律爭(zhēng)議涉及法律理論論證,而第三項(xiàng)法律爭(zhēng)議既涉及理論論證又涉及實(shí)務(wù)操作,即南極MPA的設(shè)立如何實(shí)現(xiàn)南極生物資源的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)以及是否會(huì)影響各國(guó)合理利用南極生物資源的權(quán)利等問(wèn)題不僅要以法律論證為基礎(chǔ),而且南極MPA的劃定范圍,限制捕撈的數(shù)量、種類和時(shí)間以及研究監(jiān)測(cè)保護(hù)計(jì)劃等均要以足夠的科學(xué)數(shù)據(jù)為支撐證據(jù),然而當(dāng)前SC-CAMLR和各國(guó)在南極的科研成果并不足以支持論證和決定。因此,隨著南極MPA設(shè)立與建設(shè)的發(fā)展,缺乏解決法律爭(zhēng)議和確定養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)證據(jù)這一法律困境越來(lái)越明顯且影響重大。例如:日本在2010年CCAMLR大會(huì)上表示,其并未明確反對(duì)在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》區(qū)域建立南極MPA,并能夠接受在充分科學(xué)證據(jù)基礎(chǔ)上禁止南極MPA的捕魚(yú)活動(dòng),但無(wú)法接受設(shè)立沒(méi)有明確的目標(biāo)和科學(xué)證據(jù)而禁止合理利用魚(yú)類資源的南極MPA;認(rèn)為南極MPA設(shè)立過(guò)程中的其他重要因素是監(jiān)測(cè)機(jī)制和定期強(qiáng)制審查程序,從而評(píng)估既定的南極MPA是否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo);同時(shí),指出現(xiàn)有SOISSMPA的禁漁制度將吸引非法捕撈(IUU),這將破壞《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。此外,在2014年RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中,俄羅斯正式提出反對(duì)意見(jiàn),即提案中的部分科學(xué)信息須更新,并不能充分支持提案相關(guān)內(nèi)容;自此,新增加的法律爭(zhēng)議即目前設(shè)立RSRMPA是否缺乏足夠的科學(xué)證據(jù),成為RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)。韓國(guó)和挪威等RSRMPA設(shè)立提案的支持國(guó)也陸續(xù)對(duì)提案中相關(guān)區(qū)域的捕撈限額和科學(xué)數(shù)據(jù)等表達(dá)關(guān)切。

作為設(shè)立RSRMPA的提案國(guó),美國(guó)和新西蘭在回應(yīng)俄羅斯和日本等國(guó)家關(guān)于缺乏設(shè)立RSRMPA科學(xué)證據(jù)的質(zhì)疑時(shí),指出支持RSRMPA設(shè)立提案的科學(xué)證據(jù)已得到SC-CAMLR的全面評(píng)估和認(rèn)可,并得到絕大多數(shù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó)的認(rèn)可;俄羅斯的論點(diǎn)忽視CCAMLR已經(jīng)同意采用基于“最佳可得”的科學(xué)證據(jù)建立代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的預(yù)防性方法,即不再使用更多的科學(xué)證據(jù)以至于無(wú)限推遲保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)。

1.4 缺乏建設(shè)南極MPA的具體規(guī)章制度

2009年CCAMLR大會(huì)通過(guò)設(shè)立SOISSMPA的提案,并出臺(tái)《養(yǎng)護(hù)措施91-03:南奧克尼群島南部陸架海洋保護(hù)區(qū)管理規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱《養(yǎng)護(hù)措施91-03》)對(duì)其進(jìn)行管理。在討論SOISSMPA的管理制度是否適用于未來(lái)所有南極MPA的法律爭(zhēng)議時(shí),除美國(guó)和中國(guó)明確表示反對(duì)外,其他國(guó)家均表示支持,最終2011年CCAMLR大會(huì)通過(guò)關(guān)于設(shè)立南極MPA的一般性法律框架即《養(yǎng)護(hù)措施91-04》。歷經(jīng)多年談判,2016年第35次CCAMLR大會(huì)通過(guò)RSRMPA設(shè)立提案,并出臺(tái)《養(yǎng)護(hù)措施91-05:羅斯海海洋保護(hù)區(qū)管理規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱《養(yǎng)護(hù)措施91-05》)對(duì)其進(jìn)行管理。因此,《養(yǎng)護(hù)措施91-03》是針對(duì)SOISSMPA的制度性文件,《養(yǎng)護(hù)措施91-05》是針對(duì)RSRMPA的制度性文件,而《養(yǎng)護(hù)措施91-04》是適用于南極MPA建設(shè)的一般性法律框架。然而這些制度性文件并不能滿足實(shí)際建設(shè)的需求,仍存在較多的制度空白,對(duì)于很多內(nèi)容只做原則性規(guī)定,并不具有操作性。

《養(yǎng)護(hù)措施91-03》僅形成南極MPA管理制度的初步框架,其存在的缺陷主要有2個(gè)方面。①條文內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)短,法律邏輯結(jié)構(gòu)不完整。多為義務(wù)性和禁止性規(guī)則,僅對(duì)相關(guān)行為模式進(jìn)行描述,如第三條與第四條分別規(guī)定任何漁船在規(guī)定區(qū)域內(nèi)不得進(jìn)行任何類型的廢物排放和傾倒行為以及不得在規(guī)定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行任何漁船的任何轉(zhuǎn)運(yùn)活動(dòng),而缺少對(duì)違反規(guī)則所應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的詳細(xì)規(guī)定。②條文內(nèi)容過(guò)于粗略,實(shí)用操作性低。例如:第八條規(guī)定應(yīng)將SOISSMPA的詳細(xì)資料通報(bào)ATCM,這一規(guī)定既能擴(kuò)大SOISSMPA在《南極條約》締約國(guó)中的影響力,也有利于CCAMLR與ATCM加強(qiáng)南極信息的交流和共享;但該條并未具體規(guī)定通報(bào)的方式、次數(shù)和時(shí)間等事項(xiàng),也未規(guī)定任何參照性或準(zhǔn)用性標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致這一規(guī)定只能在文件中存在,而無(wú)法真正得到實(shí)施[5]。

俄羅斯提出《養(yǎng)護(hù)措施91-04》沒(méi)有包含足夠的程序性和實(shí)施性措施以便CCAMLR設(shè)立南極MPA。作為設(shè)立南極MPA的基本文件,《養(yǎng)護(hù)措施91-04》缺少的內(nèi)容包括設(shè)立南極MPA的最大規(guī)模和時(shí)間尺度、在南極MPA框架內(nèi)進(jìn)行管理和科學(xué)研究的內(nèi)容及其定義、與《南極條約》體系和其他組織的其他組成部分互動(dòng)的程序、違反南極MPA規(guī)則的責(zé)任、實(shí)現(xiàn)南極MPA目標(biāo)的機(jī)制、進(jìn)行南極MPA監(jiān)測(cè)的程序、申報(bào)南極MPA邊界的要求以及對(duì)實(shí)施南極MPA其他保護(hù)措施的定義等。因此,設(shè)立南極MPA須認(rèn)真開(kāi)展額外的工作,從而有可能在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的特定區(qū)域建設(shè)好南極MPA。

《養(yǎng)護(hù)措施91-05》仍沒(méi)有解決這些問(wèn)題,導(dǎo)致現(xiàn)有南極MPA建設(shè)無(wú)具體規(guī)章制度可循,眾多原則性規(guī)定無(wú)法落實(shí)、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督,現(xiàn)有制度性文件基本淪為一紙空文,無(wú)法通過(guò)實(shí)踐增加其法律約束力,現(xiàn)有南極MPA建設(shè)無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,進(jìn)一步導(dǎo)致各國(guó)開(kāi)始擔(dān)心南極MPA建設(shè)是否會(huì)引發(fā)現(xiàn)有南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)體系和全球海洋治理框架的消極動(dòng)蕩。因此,各國(guó)就南極MPA設(shè)立提案展開(kāi)拉鋸式談判,主要爭(zhēng)議集中在法律問(wèn)題上,同時(shí)還涉及科學(xué)和政治等層面的問(wèn)題,導(dǎo)致東南極海洋保護(hù)區(qū)提案與威德?tīng)柡：Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)提案至今沒(méi)有通過(guò),南極MPA網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)設(shè)想陷入僵持狀態(tài)。

2 南極MPA設(shè)立和建設(shè)法律困境的影響因素

根據(jù)產(chǎn)生影響的不同,設(shè)立和建設(shè)南極MPA所面臨的法律困境可分為2個(gè)類型。①CCAMLR設(shè)立南極MPA的法律效力受到質(zhì)疑,即設(shè)立南極MPA的直接法律依據(jù)不足是否導(dǎo)致CCAMLR設(shè)立的南極MPA不具有足夠的法律效力,以至于不能對(duì)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó)和非成員國(guó)的相關(guān)行為產(chǎn)生法律約束力;②在當(dāng)前其他南極MPA設(shè)立提案僵持不前的情況下,無(wú)論是因缺乏對(duì)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條的權(quán)威解釋導(dǎo)致資源“養(yǎng)護(hù)”與“合理利用”目標(biāo)之間出現(xiàn)沖突,還是缺乏確定南極MPA養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)證據(jù),抑或是缺乏建設(shè)南極MPA的具體規(guī)章制度,所產(chǎn)生的直接或間接影響都體現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)有已設(shè)南極MPA制度建設(shè)和實(shí)踐的限制。本研究從法律、實(shí)踐、經(jīng)濟(jì)和政治4個(gè)方面,分析以上法律困境的影響因素。

2.1 法律基礎(chǔ)因素

根據(jù)《南極條約》第四條和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第八十六條,南極洲領(lǐng)土主權(quán)的凍結(jié)導(dǎo)致南極周邊尚無(wú)“沿海國(guó)”,南極海域均屬于公海,因此現(xiàn)有南極MPA是設(shè)立在南極的公海MPA。然而迄今為止尚無(wú)直接而明確的國(guó)際法支持或反對(duì)設(shè)立公海MPA:《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》設(shè)置明確的保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù),但沒(méi)有明確提出公海MPA的概念;國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)提出“海洋保護(hù)區(qū)”的定義,但不具有法律效力;《生物多樣性公約》是現(xiàn)行國(guó)際法體系內(nèi)唯一界定“海洋保護(hù)區(qū)”法律定義的國(guó)際公約,但對(duì)于公海MPA的設(shè)立與管理未做規(guī)定,不能僅以此概念作為設(shè)立公海MPA的法律依據(jù);《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》僅為ATCM設(shè)立南極特別保護(hù)區(qū)(ASPA)提供法律基礎(chǔ),而并非適用于CCAMLR設(shè)立南極MPA;《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》僅將劃區(qū)域管理作為養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源的措施之一,并未明確規(guī)定南大洋公海MPA的設(shè)立和管理。

由于不同的管理主體提出不同的界定,公海MPA的法律概念至今仍未明確。因此,針對(duì)俄羅斯提出的“《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》和《養(yǎng)護(hù)措施91-04》都沒(méi)有包含‘海洋保護(hù)區(qū)’的定義,CCAMLR根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第九條設(shè)立的‘為科學(xué)研究或養(yǎng)護(hù)目的,確定捕撈和禁捕地區(qū)、區(qū)域和次區(qū)域,包括用于保護(hù)和科學(xué)研究的特殊區(qū)域’與‘海洋保護(hù)區(qū)’以及CCAMLR有權(quán)通過(guò)向ATCM提交管理計(jì)劃的方式而提議建立的‘南極特別保護(hù)區(qū)和南極特別管理區(qū)’這些概念是明顯相混淆的”這一質(zhì)疑,以美國(guó)和新西蘭為代表的提案國(guó)并未做出有力反駁,僅重申《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第九條和《養(yǎng)護(hù)措施91-04》是CCAMLR在公海上設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的主要法律依據(jù),符合國(guó)際法規(guī)定;在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》區(qū)域內(nèi)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)屬于CCAMLR職責(zé)范圍,且RSRMPA設(shè)立提案的重要特點(diǎn)之一就是限制捕魚(yú)活動(dòng),也完全屬于CCAMLR職責(zé)范圍。

雖然《南極條約》第六條規(guī)定“本條約中的任何規(guī)定不得妨礙或以任何方式影響任何國(guó)家根據(jù)國(guó)際法對(duì)該地區(qū)內(nèi)公海的權(quán)利或權(quán)利的行使”,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第八十七條也規(guī)定“公海自由原則”,但當(dāng)前理論和實(shí)踐中均廣泛接受公海自由不是絕對(duì)的自由而是受到一定合理限制的自由,并且《南極條約》體系中的《南極海豹公約》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》等均包含對(duì)南極海域的管理和限制條款,如《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條要求公約適用區(qū)內(nèi)的任何捕撈活動(dòng)均應(yīng)遵守一定的保護(hù)原則等,因此南極MPA的設(shè)立并不違反現(xiàn)有國(guó)際公約的規(guī)定。由于缺少明確公海MPA保護(hù)措施對(duì)公海自由限制程度的國(guó)際法文件,目前無(wú)法找出直接肯定或否定南極MPA設(shè)立合法性的國(guó)際法依據(jù)[6]。與此同時(shí),在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下“就養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性擬訂具有法律約束力國(guó)際文書(shū)”的談判正不斷取得階段性成果,其中“包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施”的內(nèi)容與此密切相關(guān),值得期待。

在南極MPA設(shè)立過(guò)程中已形成以《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》為核心,以《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》和《養(yǎng)護(hù)措施91-04》為主體,以《養(yǎng)護(hù)措施91-03》和《養(yǎng)護(hù)措施91-05》等為補(bǔ)充的現(xiàn)有南極MPA制度體系[7],其共同成為南極MPA與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)法律基礎(chǔ)的重要組成部分。

2.2 全球?qū)嵺`因素

目前國(guó)際社會(huì)通過(guò)區(qū)域合作的方式已設(shè)立4個(gè)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū),分別是地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)(1999年)、東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)(2011年)、SOISSMPA(2009年)和RSRMPA(2016年)。就保護(hù)區(qū)范圍而言,地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)與東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)均包含部分國(guó)家管轄范圍外區(qū)域和部分國(guó)家管轄范圍內(nèi)區(qū)域,而SOISSMPA和RSRMPA屬于純粹的國(guó)家管轄范圍外區(qū)域;就設(shè)立機(jī)構(gòu)而言,地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)由法國(guó)、意大利和摩納哥3國(guó)設(shè)立,東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)與現(xiàn)有2個(gè)南極MPA均由條約組織設(shè)立;就管理模式和具體制度而言,4個(gè)海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立均依托于具有針對(duì)性的多邊條約,并由條約締約方或條約組織進(jìn)行管理,其中以設(shè)立2個(gè)南極MPA的CCAMLR及其出臺(tái)的養(yǎng)護(hù)措施等文件最具代表性、連貫性和完整性。同時(shí),《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》分別在第七條、第十四條和第十七條規(guī)定設(shè)立CCAMLR、SC-CAMLR和秘書(shū)處,這些機(jī)構(gòu)成為《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的實(shí)施基礎(chǔ),也為設(shè)立和建設(shè)南極MPA提供組織和技術(shù)支撐。因此,盡管在南極MPA設(shè)立談判過(guò)程中,CCAMLR設(shè)立和建設(shè)南極MPA的法律資格受到質(zhì)疑,但不可否認(rèn)CCAMLR在現(xiàn)有2個(gè)南極MPA的設(shè)立方面發(fā)揮重要作用。

SOISSMPA是南極MPA建設(shè)的“里程碑”,其設(shè)立不僅證明CCAMLR在全球海洋生物資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)頭位置,同時(shí)促進(jìn)其他南極MPA設(shè)立提案的提出與通過(guò)。但設(shè)立南極MPA的動(dòng)因主要是保護(hù)南極海洋生物多樣性、平衡南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)和合理利用以及保障南極科學(xué)研究的可持續(xù)發(fā)展,而SOISSMPA作為第一個(gè)南極MPA在建設(shè)過(guò)程中存在管理缺陷,導(dǎo)致以上目標(biāo)無(wú)法在實(shí)踐中落實(shí)。在管理措施上,雖然已經(jīng)出臺(tái)具有針對(duì)性的《養(yǎng)護(hù)措施91-03》和具有普遍性的《養(yǎng)護(hù)措施91-04》,但仍缺少“管理計(jì)劃”和“科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃”等具體管理方案,導(dǎo)致SOISSMPA的區(qū)域保護(hù)效果并不明顯,2014年和2019年的2次監(jiān)測(cè)報(bào)告均得到《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó)的負(fù)面評(píng)估。例如:針對(duì)2014年歐盟提交的監(jiān)測(cè)報(bào)告,俄羅斯與中國(guó)指出“此報(bào)告從科學(xué)角度看在結(jié)構(gòu)上是適當(dāng)?shù)?但從法律角度看還是有問(wèn)題的”以及“因?yàn)槿鄙倬唧w的科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃,報(bào)告中提出的已進(jìn)行的科學(xué)研究并未依據(jù)任何科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃,從此類科學(xué)研究中獲得的數(shù)據(jù)只能作為委員會(huì)審查的參考,而不是科學(xué)依據(jù)”。因此,在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中各國(guó)對(duì)RSRMPA的具體管理制度進(jìn)行更為具體和細(xì)致的討論,也由此引發(fā)更多管理制度細(xì)節(jié)方面的法律爭(zhēng)議。綜上所述,SOISSMPA等現(xiàn)有國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)措施的落實(shí)與反饋的不足是導(dǎo)致南極MPA法律爭(zhēng)議持續(xù)出現(xiàn)的直接原因。

2.3 經(jīng)濟(jì)利益因素

南極MPA保護(hù)的核心是各種漁業(yè)資源、基因資源和特殊環(huán)境資源等,設(shè)立南極MPA必將影響《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó)通過(guò)開(kāi)發(fā)利用南極海洋生物資源而獲取經(jīng)濟(jì)利益。因此,經(jīng)濟(jì)利益因素一定會(huì)反作用于南極MPA設(shè)立談判過(guò)程,并產(chǎn)生一定的爭(zhēng)議問(wèn)題。在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)利益因素導(dǎo)致的最為直接的法律爭(zhēng)議之一即如何處理《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》規(guī)定下的南極海洋生物資源“養(yǎng)護(hù)”與“合理利用”的關(guān)系,而這一法律爭(zhēng)議在談判過(guò)程中的主要表現(xiàn)是各國(guó)在RSRMPA范圍內(nèi)的捕魚(yú)權(quán)利是否受到限制以及如何受到限制。

在南極海洋生物資源“養(yǎng)護(hù)”與“合理利用”之間的關(guān)系方面,《南極條約》第六條規(guī)定各國(guó)依國(guó)際法所享有的公海權(quán)利在60°S以南海域不受影響,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第八十七條規(guī)定所有國(guó)家享有公海捕魚(yú)自由但須受公海生物資源養(yǎng)護(hù)的限制。具體到南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù),《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條規(guī)定養(yǎng)護(hù)包括合理利用,其目標(biāo)是在養(yǎng)護(hù)與合理利用之間達(dá)成平衡,而避免對(duì)“養(yǎng)護(hù)”用詞的誤解。再結(jié)合《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第九條可以發(fā)現(xiàn),《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》本質(zhì)上仍是傳統(tǒng)的以生物資源利用為中心的條約,體現(xiàn)國(guó)際海洋法關(guān)于平衡公海生物資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的精神,僅是在原則上更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)和預(yù)防性[4]。實(shí)際上,漁業(yè)活動(dòng)可能因過(guò)度捕撈和破壞海底生境等在一定程度上造成海洋生物多樣性喪失,因而須進(jìn)行管制;然而海底采礦、航運(yùn)、海洋科學(xué)研究、海底管纜鋪設(shè)、海洋傾廢和污染以及海洋酸化和水溫上升等多種原因都可能造成海洋生物多樣性喪失,不能期望僅通過(guò)限制漁業(yè)活動(dòng)就能實(shí)現(xiàn)海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的目標(biāo);即使僅就漁業(yè)活動(dòng)限制而言,設(shè)立南極MPA還應(yīng)考慮生態(tài)連通性的關(guān)鍵問(wèn)題,通過(guò)確定科學(xué)閾值合理劃設(shè)保護(hù)區(qū)的規(guī)模和邊界。因此,在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》語(yǔ)境下討論生物多樣性養(yǎng)護(hù),必須與“養(yǎng)護(hù)南極生物資源”的目標(biāo)相關(guān)聯(lián),并注意到“養(yǎng)護(hù)包括合理利用”。根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第九條,CCAMLR可采取多種養(yǎng)護(hù)措施,但為科學(xué)研究或養(yǎng)護(hù)目標(biāo)而關(guān)閉特定區(qū)域僅是最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的選擇之一。

基于此,在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中,以俄羅斯、中國(guó)和日本等南極磷蝦捕撈國(guó)家為代表的反對(duì)國(guó)認(rèn)為現(xiàn)有RSRMPA內(nèi)的漁業(yè)活動(dòng)違反《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的要求,應(yīng)保證《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的準(zhǔn)確適用,同時(shí)應(yīng)保障相關(guān)國(guó)家已開(kāi)發(fā)或未來(lái)開(kāi)發(fā)南極漁業(yè)資源而獲得的經(jīng)濟(jì)利益。美國(guó)和新西蘭對(duì)RSRMPA設(shè)立提案的最后修改內(nèi)容包括擴(kuò)大特別研究區(qū)的基本捕撈限量,總捕撈限量由15%提高到20%,禁漁期由50年縮減至35年等。中國(guó)提出修改后的提案不再偏離《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的目標(biāo)和原則,并將反對(duì)意見(jiàn)改為保留意見(jiàn),從根本上促進(jìn)了RSRMPA設(shè)立提案的通過(guò)。

2.4 政治立場(chǎng)因素

在有直接關(guān)系的法律基礎(chǔ)因素以及有根本聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)利益因素以外,不能忽視的是RSRMPA設(shè)立提案國(guó)新西蘭以及支持國(guó)澳大利亞和英國(guó)等都對(duì)南極陸地領(lǐng)土提出過(guò)主張。南極環(huán)境保護(hù)問(wèn)題歷來(lái)是南極政治中的“高級(jí)政治”。在《南極條約》體系下,南極環(huán)境保護(hù)問(wèn)題被認(rèn)為既是主權(quán)要求國(guó)維護(hù)其既得利益的有效手段,又是非主權(quán)要求國(guó)試圖獲得新利益的借助對(duì)象[8]。與CCAMLR框架下的南極MPA相似的是ATCM框架下的ASPA,各南極考察大國(guó)紛紛申請(qǐng)建立以本國(guó)為主導(dǎo)的ASPA,建立并管理ASPA在一定程度上成為相關(guān)國(guó)家顯示其在南極“軟存在”的重要手段。至今為止,現(xiàn)有南極MPA設(shè)立提案國(guó)包括英國(guó)(SOISSMPA)、新西蘭和美國(guó)(RSRMPA)、澳大利亞、法國(guó)和歐盟(東南極海洋保護(hù)區(qū))、歐盟(威德?tīng)柡：Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū))、阿根廷與智利(西南極半島海洋保護(hù)區(qū)),這些國(guó)家基本屬于南極主權(quán)聲索國(guó)和主權(quán)保留國(guó),且其提案設(shè)立南極MPA的地理范圍與其本國(guó)或聯(lián)合提案國(guó)在南極的主權(quán)訴求范圍基本保持一致。

在RSRMPA設(shè)立談判過(guò)程中,烏克蘭始終與俄羅斯保持立場(chǎng)一致。中國(guó)在2015年前一直與俄羅斯保持立場(chǎng)一致,但在RSRMPA設(shè)立提案修改后開(kāi)始由反對(duì)意見(jiàn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ粢庖?jiàn),并在2016年第35次CCAMLR大會(huì)上明確由反對(duì)意見(jiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠直Ａ粢庖?jiàn)。由于反對(duì)力量減弱,俄羅斯與烏克蘭也共同轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ粢庖?jiàn),RSRMPA設(shè)立提案最終得以通過(guò)。中國(guó)立場(chǎng)轉(zhuǎn)變的原因之一是RSRMPA設(shè)立提案修改后在一定程度上減少對(duì)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)漁業(yè)活動(dòng)的限制,中國(guó)認(rèn)為其不再違背《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》中“養(yǎng)護(hù)”與“合理利用”的平衡原則。然而《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》各成員國(guó)的政治立場(chǎng)是且將一直是影響南極MPA設(shè)立談判過(guò)程中法律爭(zhēng)議的重要因素。這一因素的實(shí)時(shí)性較強(qiáng),規(guī)律性與經(jīng)濟(jì)利益因素相比較弱,產(chǎn)生影響的不確定性較強(qiáng)。

3 突破路徑

根據(jù)上述分析,目前在全球范圍內(nèi)建立公海MPA的實(shí)踐在整體上均存在法律基礎(chǔ)和管理制度的欠缺,同時(shí)設(shè)立南極MPA使不同利益代表方在南大洋和南極的經(jīng)濟(jì)利益和政治立場(chǎng)產(chǎn)生沖突,由此導(dǎo)致各項(xiàng)爭(zhēng)議的出現(xiàn),并綜合表現(xiàn)為CCAMLR設(shè)立南極MPA的法律效力受到質(zhì)疑以及南極MPA的制度建設(shè)與實(shí)踐受到限制的法律困境?；诖?本研究提出2點(diǎn)解決方式。

3.1 進(jìn)一步深化相關(guān)國(guó)際協(xié)定和南極治理機(jī)制的協(xié)調(diào)適用

2017年12月24日聯(lián)合國(guó)大會(huì)第72/249號(hào)決議正式確定聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2015年6月19日所通過(guò)的69/292號(hào)決議,即根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定,就國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)擬定具有法律約束力的國(guó)際文書(shū),并計(jì)劃于2018—2020年召開(kāi)4次政府間國(guó)際談判會(huì)議以促進(jìn)該協(xié)定的達(dá)成。作為當(dāng)前海洋法領(lǐng)域最重要的立法進(jìn)程,BBNJ國(guó)際協(xié)定被視為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的第三份執(zhí)行協(xié)定,事關(guān)新時(shí)期全球海洋權(quán)益的分配與海洋秩序的調(diào)整。該國(guó)際協(xié)定的出臺(tái)和生效將彌補(bǔ)《生物多樣性公約》的部分片面規(guī)定,統(tǒng)一并完善國(guó)際社會(huì)對(duì)生物多樣性監(jiān)督與管理的制度框架,使公海生物多樣性得到更好的保護(hù)。同時(shí),BBNJ國(guó)際協(xié)定中對(duì)“包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的海洋劃區(qū)管理工具”的相關(guān)規(guī)定也可為南極MPA等公海MPA提供直接的國(guó)際法依據(jù),對(duì)于解決南極MPA設(shè)立和建設(shè)的法律困境來(lái)講具有重要意義。

首先,雖然《養(yǎng)護(hù)措施91-04》提供框架支持討論南極MPA建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題,但該措施未經(jīng)系統(tǒng)論證,通過(guò)的時(shí)間也相對(duì)倉(cāng)促,許多關(guān)鍵的科學(xué)和法律定義問(wèn)題仍然模糊不清,導(dǎo)致南極MPA建設(shè)在法律架構(gòu)、科學(xué)基礎(chǔ)以及管理、監(jiān)測(cè)和評(píng)估等方面仍存在一系列問(wèn)題。加之在南極治理機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用的《南極條約》體系至今尚未解決與域外國(guó)際組織之間的制度兼容問(wèn)題(如《南極條約》所規(guī)定的南極海域主權(quán)性質(zhì)與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的海洋劃界制度之間存在沖突),使得在建設(shè)南極MPA的討論中,《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》各成員國(guó)之間以及CCMLAR與聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際社會(huì)之間均存在大量關(guān)于南極MPA法律效力的質(zhì)疑。因此,CCAMLR的當(dāng)務(wù)之急是結(jié)合國(guó)家管轄范圍外海洋生態(tài)與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的法律新進(jìn)展,充分研究《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》和《南極條約》體系等國(guó)際公約,以現(xiàn)有相關(guān)國(guó)際公約為基礎(chǔ),結(jié)合即將出臺(tái)的BBNJ國(guó)際協(xié)定,從南極MPA的性質(zhì)與效力著手,理順設(shè)立和建設(shè)南極MPA的總體法律依據(jù)和基本目標(biāo),為成員國(guó)圍繞南極MPA的磋商提供全面和系統(tǒng)的法律基礎(chǔ)。

其次,目前針對(duì)海洋保護(hù)區(qū)、南極MPA和南極的相關(guān)科研活動(dòng)等概念均缺少統(tǒng)一的法律定義與清晰的范圍界定,這些基礎(chǔ)定義和概念的缺失是造成《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó)對(duì)設(shè)立南極MPA提出合法性質(zhì)疑的主要原因。如果BBNJ國(guó)際協(xié)定將現(xiàn)有各種劃區(qū)管理工具中的“海洋保護(hù)區(qū)”和“特別保護(hù)區(qū)”,航運(yùn)中的“特殊區(qū)域”“特別敏感海域”“禁捕區(qū)”和“保留區(qū)”以及漁業(yè)中的“禁漁區(qū)”和“禁漁期”等進(jìn)行明確規(guī)定,那么在南極MPA的建設(shè)中就可參照適用此類基礎(chǔ)概念,從而在國(guó)際法層面減少相關(guān)法律爭(zhēng)議。

最后,《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》和ATCM等南極治理機(jī)制所蘊(yùn)含的價(jià)值取向是對(duì)立的,其在維護(hù)全人類在南極的利益的同時(shí)也須兼顧各國(guó)在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的合法利益。因此,在南極公共問(wèn)題的規(guī)則制定中,各國(guó)必然將本國(guó)利益納入考量,使談判無(wú)法擺脫權(quán)力博弈和利益競(jìng)爭(zhēng)的控制,以致難以達(dá)成一致決議。BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案的最新修改稿在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)方面存在2項(xiàng)核心問(wèn)題:①如果BBNJ國(guó)際協(xié)定最終設(shè)立此方面的針對(duì)性機(jī)構(gòu),其所設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)于全球、區(qū)域和部門(mén)相關(guān)機(jī)構(gòu)在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)進(jìn)程中具有哪些決策職能,并如何與以上機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作與協(xié)調(diào);②“海洋保護(hù)區(qū)”的含義與范圍如何限定以及提案方、提案流程、目標(biāo)清單和標(biāo)準(zhǔn)清單以及協(xié)商、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、監(jiān)督和審查等工作進(jìn)程與標(biāo)準(zhǔn)如何確定。目前這些核心問(wèn)題基本通過(guò)談判和磋商得到初步解決,而在這一過(guò)程中必然滿足各利益代表方的一定需求。因此,隨著B(niǎo)BNJ國(guó)際協(xié)定中海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)制度的出臺(tái),公海MPA制度建設(shè)將被推進(jìn),從而進(jìn)一步推動(dòng)南極MPA制度建設(shè)。CCAMLR可在與相關(guān)國(guó)際法和管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,以BBNJ國(guó)際協(xié)定中關(guān)于公海MPA的一般性標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ),結(jié)合南大洋的實(shí)際情況,提出適用于南極MPA建設(shè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)供各國(guó)討論,從而解決區(qū)域劃定、捕撈限制和通航限制等具體制度原則與標(biāo)準(zhǔn)的法律爭(zhēng)議,加快南極MPA設(shè)立的談判進(jìn)程,促進(jìn)南極MPA網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

3.2 全方位促進(jìn)南極MPA養(yǎng)護(hù)措施的貫徹落實(shí)

在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》框架下設(shè)立南極MPA并具有法律約束力的第一份正式文件是由CCAMLR通過(guò)的《養(yǎng)護(hù)措施91-04》。在這份文件中,CCAMLR建設(shè)南極MPA網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)在形式上得到體現(xiàn),設(shè)立南極MPA的法律淵源、科學(xué)依據(jù)、理論依據(jù)和制度背景均有所闡述。同時(shí)該文件還將南極MPA的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)程序、適用對(duì)象以及審查和評(píng)估制度等形式要件依次列出[9]。但時(shí)間與經(jīng)驗(yàn)不足等因素導(dǎo)致《養(yǎng)護(hù)措施91-04》仍然存在重大缺陷,如對(duì)南極MPA的定義、目標(biāo)和科學(xué)依據(jù)等問(wèn)題雖有粗略闡述但未解決相關(guān)爭(zhēng)議,用以設(shè)立南極MPA的科學(xué)方法、指標(biāo)和體系以及數(shù)據(jù)收集分析和處理制度等至今仍是空白而無(wú)法實(shí)踐。

此外,《養(yǎng)護(hù)措施91-03》是針對(duì)SOISSMPA管理制度的規(guī)定,《養(yǎng)護(hù)措施91-05》是針對(duì)RSRMPA管理制度的規(guī)定,但同樣存在管理計(jì)劃、科學(xué)指標(biāo)、法律責(zé)任和處理制度等缺失的問(wèn)題。因此,雖然SOISSMPA已設(shè)立10余年,但受科學(xué)數(shù)據(jù)不足以及成員國(guó)視察監(jiān)督制度形式化等的限制,各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)措施的落實(shí)程度很低。例如:在每5年制定的研究監(jiān)測(cè)計(jì)劃中,2014年CCAMLR的第一次報(bào)告就引發(fā)俄羅斯的質(zhì)疑;俄羅斯明確提出由于缺乏任何明確的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和審查機(jī)制,其對(duì)《養(yǎng)護(hù)措施91-03》前5年的評(píng)估是負(fù)面的。這一情況在2019年第二次評(píng)估中并未有所好轉(zhuǎn),若SOISSMPA等南極MPA僅在書(shū)面文件中設(shè)立,那么其意義就沒(méi)有了。

針對(duì)這一問(wèn)題,突破南極MPA設(shè)立和建設(shè)的法律困境不僅要解決其合法性的法律基礎(chǔ)問(wèn)題,而且要盡快通過(guò)實(shí)踐落實(shí)和完善已有的相關(guān)制度。應(yīng)在嚴(yán)格遵守《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》規(guī)定的基礎(chǔ)上盡力落實(shí)現(xiàn)有各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)措施,加大監(jiān)測(cè)和評(píng)估力度,通過(guò)實(shí)踐和科學(xué)研究獲取盡可能全面的相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù),落實(shí)須改進(jìn)或添加的內(nèi)容,補(bǔ)充缺失的科學(xué)方法、科學(xué)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系以及數(shù)據(jù)收集分析和處理等具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。只有理論和實(shí)踐齊頭并進(jìn),才能在根本上突破南極MPA設(shè)立和建設(shè)的法律困境,并將南極MPA設(shè)立和建設(shè)的思路進(jìn)一步清晰化,以實(shí)現(xiàn)其養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源的最終目標(biāo)。

4 中國(guó)的應(yīng)對(duì)建議

綜合上述法律困境與中國(guó)戰(zhàn)略新疆域的發(fā)展需求,中國(guó)應(yīng)盡快采取相應(yīng)對(duì)策以改善在南極MPA設(shè)立等南極事務(wù)中的參與現(xiàn)狀,加大中國(guó)在全球海洋治理等國(guó)際談判與合作中的參與度,從而進(jìn)一步維護(hù)我國(guó)極地權(quán)益,實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)。

4.1 積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)南極立法,維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中國(guó)在南極的利益

中國(guó)是《南極條約》協(xié)商國(guó)和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó),在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)等南極事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要作用。中國(guó)有責(zé)任也有必要在《南極條約》體系的基礎(chǔ)上積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)南極立法:一方面,效仿參與北極治理的思路,發(fā)布《中國(guó)的南極政策》白皮書(shū),公布我國(guó)在南極的核心利益、戰(zhàn)略和主張,促進(jìn)我國(guó)在南極的各項(xiàng)活動(dòng);另一方面,學(xué)習(xí)澳大利亞、英國(guó)和美國(guó)等南極事務(wù)先進(jìn)國(guó)家的國(guó)內(nèi)南極立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),盡快出臺(tái)國(guó)內(nèi)南極立法,維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國(guó)在南極的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和科研等利益,確立我國(guó)在南極科研、考察和旅游等活動(dòng)的基本原則和規(guī)范。雙管齊下,解決生態(tài)利益優(yōu)先理念與經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先理念的沖突,促進(jìn)中國(guó)與其他國(guó)家在南極MPA設(shè)立等南極事務(wù)中的合作與交流,保障我國(guó)南極活動(dòng)的開(kāi)展。

4.2 加強(qiáng)南極海洋生態(tài)環(huán)境等科學(xué)研究,為南極MPA建設(shè)提供科學(xué)數(shù)據(jù)

從南極MPA到公海MPA,通過(guò)分析其設(shè)立和建設(shè)的法律困境,可以得出國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)等制度建設(shè)的必要條件是充足的科學(xué)依據(jù),而規(guī)劃設(shè)計(jì)、措施制定和監(jiān)測(cè)評(píng)估等均須以大量、充足且精準(zhǔn)的科學(xué)數(shù)據(jù)為支撐。因此,有必要將提高中國(guó)在南極海洋生態(tài)環(huán)境等方面的科研水平,并盡可能為南極MPA建設(shè)提供生態(tài)環(huán)境與生物資源現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)等方面的精準(zhǔn)數(shù)據(jù),作為中國(guó)當(dāng)前南極活動(dòng)的重中之重。隨著中國(guó)第五個(gè)南極科學(xué)考察站在南極羅斯海的奠基和建設(shè),可繼續(xù)在南極科考活動(dòng)中加大資金和人員投入,拓展與他國(guó)在南極科研領(lǐng)域合作的廣度和深度,在加強(qiáng)對(duì)已建南極MPA進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估的基礎(chǔ)上,積極為現(xiàn)有南極MPA設(shè)立提案提供科學(xué)依據(jù);在充足的科學(xué)數(shù)據(jù)的支撐下,可通過(guò)與他國(guó)合作的方式提出新的南極MPA設(shè)立提案,在實(shí)踐中參與南極的國(guó)際治理,加深對(duì)相關(guān)國(guó)際規(guī)則制定的參與程度,促進(jìn)形成更符合人類命運(yùn)共同體發(fā)展需求的全球海洋治理新秩序。

4.3 鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)非政府組織參與南極MPA建設(shè),促進(jìn)中國(guó)對(duì)南極事務(wù)的深入?yún)⑴c

隨著“戰(zhàn)略新疆域”與“海洋命運(yùn)共同體”等理念的提出和踐行,極地治理尤其是南極治理在我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中越來(lái)越受到重視。南極治理事關(guān)人類的共同福祉,南大洋相關(guān)國(guó)際規(guī)則的制定也影響著全球海洋治理新秩序的形成。因此,深入?yún)⑴c南極MPA等南極事務(wù)是中國(guó)作為《南極條約》協(xié)商國(guó)和《南極條約》體系成員國(guó)的權(quán)利和義務(wù),同時(shí)也是中國(guó)增加在南極治理中的實(shí)質(zhì)性存在以及提升在海洋秩序構(gòu)建中的制度話語(yǔ)權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求。中國(guó)可以在遵守《南極條約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際法的基礎(chǔ)上,積極履行《南極條約》體系下的各項(xiàng)國(guó)家義務(wù),積極參與南極MPA等南極事務(wù)的討論并提出明確的立場(chǎng)和主張。

實(shí)證研究表明,非政府組織對(duì)于解決南極MPA設(shè)立等南極治理問(wèn)題發(fā)揮十分重要的推動(dòng)作用,在CCAMLR歷年年會(huì)報(bào)告中關(guān)于南極MPA的章節(jié)均列明重要非政府組織的意見(jiàn)和立場(chǎng)。因此,中國(guó)可以向參與南極治理的國(guó)內(nèi)非政府組織提供便利條件,并積極引導(dǎo)其參與南極MPA建設(shè)等活動(dòng)。中國(guó)的非政府組織融入南極治理的非政府聯(lián)盟,可在一定程度上提高中國(guó)在南極MPA等南極事務(wù)上的國(guó)際話語(yǔ)權(quán),更好地維護(hù)國(guó)家權(quán)益。

5 結(jié)語(yǔ)

海洋保護(hù)是全球生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。中國(guó)作為《南極條約》協(xié)商國(guó)和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó),應(yīng)秉承構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念,結(jié)合建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo),提高對(duì)南大洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注,積極參與南極MPA等南極事務(wù),推動(dòng)國(guó)內(nèi)南極立法,加強(qiáng)在南極的科學(xué)研究,鼓勵(lì)非政府組織發(fā)揮作用,加大國(guó)際合作范圍,積極參與相關(guān)國(guó)際規(guī)則的制定,最終提高話語(yǔ)權(quán)和影響力,成為全球海洋治理中的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。