城市更新功能分區(qū)與發(fā)展策略研究
——以福建省福州市臺江區(qū)為例

文｜浙江大學地球科學學院 陳羽悅

隨著城市化的快速推進，城市土地利用已從增量規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃，城市土地資源緊缺已是捉襟見肘。而城市更新功能區(qū)作為城市更新的重要空間載體，通過對不同功能分區(qū)制定不同的發(fā)展策略，城市更新的空間秩序的規(guī)范，既可以統(tǒng)籌配置各區(qū)域城市更新項目，又可以確定城市更新方向和重點提供依據(jù)，達到“牽一發(fā)動全身”的局面。

城市化建設(shè)、城市更新的研究，國內(nèi)外均有案例。國外，城市利用特定的土地類型制定專門的策略，英國、比利時弗蘭德斯地區(qū)、芬蘭對棕地的重建開發(fā)，制定棕地重建策略，通過引導性策略使城鎮(zhèn)恢復(fù)元氣。國內(nèi)，新舊城合理分區(qū)、功能協(xié)調(diào)，著眼融合發(fā)展思路，香港市區(qū)重建歷經(jīng)自發(fā)、半市場化到法定機構(gòu)主導改造等四個發(fā)展階段，實現(xiàn)運作機制和框架基本成熟和穩(wěn)定；臺灣地區(qū)的“臺北都市計劃”提出“區(qū)段征收、市地重劃、眷村更新”三種城市更新模式，達到空間活化再利用；還有合肥城市對舊城功能、格局的提高、保護完善；蘇州采用的“跳出古城建新城”發(fā)展模式，都跨越了新舊城銜接地段的困境，創(chuàng)出了一條城市更新功能分區(qū)與發(fā)展的新路。

福州市臺江區(qū)歷史悠久，文化底蘊深厚，土地利用類型多樣且結(jié)構(gòu)變化迅速，城市更新規(guī)模大。在過去的三十年城市更新中，臺江區(qū)具有多個典型更新地塊，如上下杭歷史文化街區(qū)、百年手工業(yè)街茶亭等。因此，本文通過研究臺江區(qū)近15年來的城市更新演變歷程，分析土地利用類別變化，將城市更新類型劃分為四種，并通過不同的更新類型分為四種城市更新功能分區(qū)，針對不同的分區(qū)提出相應(yīng)的更新策略。

1 研究區(qū)概況和研究方法

1.1 研究區(qū)概況

臺江區(qū)位于閩江下游北岸，居福州市城區(qū)中部，是福州市重要的水上交通港區(qū)，古往今來，車水馬龍，店鋪林立，商賈云集，具有深厚的商貿(mào)文化底蘊。從臺江區(qū)的區(qū)域面積來看，相較其他區(qū)面積顯小，猶如一只“小蝌蚪”，但這卻是福州市的寶地，是重點商圈的集聚地。萬象寶龍、蘇寧廣場、萬科廣場為一體的商圈，中亭街、臺江步行街為一體的商圈及金融商務(wù)區(qū)萬達廣場等都競相匯聚于區(qū)內(nèi)。臺江區(qū)現(xiàn)轄10 個街道，即鰲峰、瀛洲、新港、茶亭、洋中、后洲、蒼霞、義洲、上海、寧化。戶籍人口33 萬人，常住人口45 萬人，人口自然增長率2.06‰。

1.2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.2.1 研究方法

（1）文獻研究法

圍繞本課題，通過多種手段查閱國內(nèi)外關(guān)于城市更新功能區(qū)劃分的文獻、書籍、期刊等，理清國內(nèi)外城市更新的發(fā)展歷程，深入了解現(xiàn)階段國內(nèi)外城市化建設(shè)的研究動態(tài)，把握當下城市更新中功能分區(qū)和發(fā)展策略基本現(xiàn)狀；通過對臺江區(qū)地方志，相關(guān)歷史檔案、文史資料以及規(guī)劃設(shè)計方案進行收集、整理并進行綜合分析，實現(xiàn)對研究課題所涉內(nèi)容與實情有較全面、準確的了解及掌握。

（2）田野調(diào)查法

田野調(diào)查研究是獲取有效信息的最直接途徑和主要來源。本次研究通過實地調(diào)研與問訪相結(jié)合的方式，在臺江區(qū)城市更新單元進行現(xiàn)場調(diào)研，對臺江區(qū)主要街道、民居、景點進行觀察拍照記錄，對現(xiàn)存環(huán)境、公眾印象等采用問訪，以獲得真實、可靠的資料，增加研究可信度。

（3）定量分析

采用“單一動態(tài)度指數(shù)”來反映城市更新土地利用類型變化率（變化速度），其表達式為：

式中，K單即“單一動態(tài)度指數(shù)”，為研究時段內(nèi)，某一土地利用類型的動態(tài)度；Ua、Ub分別為某一土地利用類型在研究初期與末期的面積；T 為研究時段，當設(shè)定為年時，表示是即為某土地利用類型的年變化率。

單一動態(tài)度指數(shù)是基于不同土地利用類型的面積，關(guān)注研究時段內(nèi)類型面積變化的結(jié)果。對比較不同土地利用類型變化的差異性及其變化趨勢都具有積極意義。

（4）GIS 空間分析法

運用GIS 空間分析法對臺江區(qū)土地利用類型進行空間分析，得到2000-2009、2009-2015年的土地利用類型變化情況，根據(jù)不同的變化情況判斷城市更新類型。

1.2.2 數(shù)據(jù)來源

研究所用的臺江區(qū)土地利用類型信息來源于導師項目組提供，主要包括臺江區(qū)共10 個街道所有地塊2000、2009、2015年的城市用地類型，共計789 條數(shù)據(jù)。利用結(jié)合Google earth 遙感影像結(jié)合實地調(diào)查，對2000-2009年、2009-2015年的城市更新情況進行調(diào)查，確定出城市更新單元，將各城市更新單元分別歸納至不同的城市更新類型，分析臺江區(qū)城市更新演變過程。其次，再根據(jù)改造范圍內(nèi)主導的城市更新類型劃定為不同的城市更新功能區(qū)。最后，針對不同的城市更新功能區(qū)提出不同的分區(qū)更新發(fā)展策略。

2 臺江區(qū)城市更新演變過程

2.1 城市更新類型

根據(jù)臺江區(qū)2000、2009 和2015年臺江區(qū)城市更新各地塊的土地利用類別變化情況，結(jié)合相關(guān)研究，將臺江區(qū)城市更新劃分為拆除重建、功能更新、修復(fù)開發(fā)和綜合整治四種類型。

通過整理臺江區(qū)各地塊2000-2015年用地的變化情況，分析其城市更新類型，分類統(tǒng)計各街道更新類型分階段所占面積，結(jié)果見表1。

（1）拆除重建，主要表現(xiàn)為拆除城市土地上的建筑，根據(jù)城市具體的發(fā)展趨勢，選擇更加合理的使用，是一種較為徹底的更新方式，有利于較快完成舊城更新與整體環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化。2000-2009年，臺江區(qū)以拆除重建為方式進行城市更新面積達119.41 公頃，2009-2015年面積下降至87.67 公頃。

（2）功能更新，主要表現(xiàn)為不需要通過大規(guī)模拆除重建，通過整建來達到更新建筑物的使用功能的目的，改變地塊的功能，從而保留或提升街區(qū)面貌及土地功能，提高建筑的經(jīng)濟效益，降低城市更新所產(chǎn)生的成本，也避免了拆遷所造成的公眾問題。2000-2009年，臺江區(qū)以功能更新為方式進行城市更新面積達101.87 公頃，2009-2015年上升至241.27 公頃。

（3）修復(fù)開發(fā)，主要表現(xiàn)為以最低程度進行城市改造，以最大限度保留原有的歷史風貌，遵循歷史文化遺產(chǎn)發(fā)展的趨勢，保留歷史文化遺產(chǎn)。通過保護和修繕，使其的城市內(nèi)涵達到最大化，城市風貌上升到最佳境界，從而累積和提升城市更新的附加價值，帶動周邊街區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。2000-2009年，臺江區(qū)尚未存在以修復(fù)開發(fā)為方式進行城市更新，2009-2015年出現(xiàn)，更新面積達22.40 公頃。

（4）綜合整治，主要表現(xiàn)為在不破壞建筑主體和功能的前提下，對街區(qū)進行環(huán)境整體治理、改善公共服務(wù)設(shè)施。一般來說，以綜合整治為主的城市更新工作不加建。2000-2009年，臺江區(qū)以綜合整治為方式進行城市更新面積達4.70 公頃，2009-2015年上升至16.22 公頃。

表1 臺江區(qū)2000-2015 城市更新面積分類統(tǒng)計（hm2）

表2 臺江區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)時間變化（2000-2009）

2.2 城市更新的速度變化

2000 和2009年臺江區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)可以看出，居住用地面積占臺江區(qū)的39.66%，是臺江區(qū)的主要用地類型；公共服務(wù)用地和工業(yè)用地分別占37.86%和13.45%；這3種土地利用類型面積之和分別占整個2 個時段總面積的90.96%和92.38%?？梢姡@期間，由于受城市化過程的影響，臺江區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，各土地利用類型都有不同程度的增加與減少。從變化的面積大小看，居住用地和工業(yè)用地的面積大幅增加，居住用地從2000年的489.37 公頃增加到2009年的616.28 公頃，所占比例從39.55%上升到57.08%，工業(yè)用地從2000年的165.94 公頃增加到2009年的270.08 公頃，所占比例從13.45%上升到25.02%。而公共服務(wù)用地和商業(yè)設(shè)施用地的面積則顯著減少。

2009 和2015年臺江區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)可以看出，居住用地仍是臺江區(qū)的主要用地類型，其面積已經(jīng)遠超于2009年，比重達77.28%，其余三種用地的比重大致相同。從2009 至2015年，臺江區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)變化顯著。從土地利用動態(tài)度看，體現(xiàn)為居住用地持續(xù)增加與工業(yè)用地的大比例減少。工業(yè)用地面積從2009年的270.08 公頃減少到2015年106.42 公頃，其所占比例也從25.02%下降到9.98%，除此以外，公共服務(wù)用地面積也有略微下降。

通過對于兩個階段的土地利用結(jié)構(gòu)的顯著變化，可見臺江區(qū)在2009-2015年間，城市更新速度快于2000 至2009年。

2.3 城市更新的類型變化

在2000-2009年間，由于臺江區(qū)在改革開放初期剛啟動舊城改造與新區(qū)開發(fā)并行的城市更新，伴著城市化建設(shè)的不斷擴容，基礎(chǔ)性資源的制約日趨明顯，市中心區(qū)土地開發(fā)趨于飽和，市區(qū)剩余可建設(shè)用地面積十分有限，分布零散，且有危房區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施不完善或是土地功能不合理的地區(qū)，在此情況下，拆除重建可以改善居住環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化城市土地功能、提高地塊的經(jīng)濟價值。因此城市更新類型較單調(diào)，對于建筑質(zhì)量較差的地區(qū)采取拆除重建，建筑質(zhì)量良好但土地使用不合理的地區(qū)采取功能更新。于是，在2010年，全市展開了城市更新“二次開發(fā)”，在5年內(nèi)基本完成城區(qū)危舊房（棚屋區(qū)）改造任務(wù)。緊接著，在“十二五”期間，臺江區(qū)遂提出了城市更新的重點為“東擴南進”、沿江面海發(fā)展規(guī)劃的策略。該策略以優(yōu)化提升為主，重點放在公共設(shè)施、開放空間配套等方面進行優(yōu)化整合，引導和促進人口和功能向外疏解，全方位塑造和優(yōu)化城市形象和風貌，增加公共綠地，賦予“美麗”元素，提高居民的“幸福指數(shù)”，提升了城市的整體品質(zhì)。同時，臺江區(qū)在協(xié)同制定《福州市城市總體規(guī)劃（2011-2020）》時，積極將上下杭和《福州市歷史文化名城保護規(guī)劃（2012-2020）》中的三坊七巷、朱紫坊共同列為福州市的三片歷史文化街區(qū)，采用立足臺江區(qū)，聯(lián)動周邊區(qū)域，放眼全福州。因此，對于上下杭及其周邊地區(qū)采取修復(fù)開發(fā)的方式進行城市更新；由于共同打造城市形象與風貌，還有一部分建筑立面、色彩與周邊環(huán)境不協(xié)調(diào)或是公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不完善的地區(qū)，且土地功能合理的地區(qū)采取綜合整治。簡言之，在這個階段的臺江區(qū)更新類型多樣。

3 臺江區(qū)城市更新功能分區(qū)

3.1 城市更新功能分區(qū)方法

（1）確定改造功能區(qū)核心，核對功能區(qū)目前的用地類型是否與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等上位規(guī)劃的用地功能定位確定具體地塊的用地性質(zhì)一致，若不一致則將其劃入城市更新區(qū)范圍。除此以外，還應(yīng)該對目標地塊進行土地利用評價，將土地利用效益低下的城市單元劃入城市更新區(qū)。

（2）根據(jù)確定的功能區(qū)核心，依據(jù)城市更新不能小于街區(qū)、不能分割宗地、低效，規(guī)劃的土地不小于一定比例、面積不小于一定數(shù)值等原則，應(yīng)將功能區(qū)核心周圍的土地納入改造區(qū)范圍，改造全范圍則為城市更新功能區(qū)。

（3）對于劃分完成的改造區(qū)，考察其范圍內(nèi)的土地利用類型，確定未來規(guī)劃的主導功能。通過分析各功能區(qū)主導的城市更新類型，大致可以將臺江區(qū)劃分為拆除重建區(qū)、更新發(fā)展區(qū)、歷史文化街區(qū)、整治完善區(qū)。

3.2 城市更新功能分區(qū)結(jié)果

（1）拆除重建區(qū)是臺江區(qū)城市更新類型的主體，其面積為401.95 公頃，占臺江區(qū)城市更新總面積57.66%。其中寧化、義洲、瀛洲街道的拆除重建率占臺江區(qū)重建率92.43%，另外，這三個街道的主導更新類型都是拆除重建，因此，以這三個街道重建區(qū)為改造區(qū)核心，周邊納入改造范圍，將改造全范圍劃定為拆除重建區(qū)。通過整理數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)重建為居住用地占42.63%，由此可知，該區(qū)是以拆除重建為方式更新定位為以居住功能為主的高品質(zhì)、活力且宜人宜居的城市居住片區(qū)。

（2）功能更新區(qū)是臺江區(qū)城市更新的靈魂，其面積為274.57 公頃，占臺江區(qū)城市更新總面積39.39%。通過整理數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)更新為居住、商業(yè)、行政辦公、教科、文創(chuàng)用地90.32%，由此可見，該區(qū)是以功能更新為方式更新定位為集商務(wù)金融、行政辦公、商業(yè)商貿(mào)、居住教育等功能一體的多元復(fù)合地區(qū)，盤活閑置空間，改善環(huán)境品質(zhì)。

（3）修復(fù)開發(fā)區(qū)是臺江區(qū)城市更新的特色所在。為更新類型的城市更新區(qū)面積為16.22 公頃，占臺江區(qū)城市更新總面積2.33%。在2000-2015年間，臺江區(qū)以修復(fù)開發(fā)為更新類型的只有蒼霞街道和后洲街道，且兩個街道的主導更新方式都是修復(fù)開發(fā)，因此，以這兩個街道修復(fù)開發(fā)區(qū)為改造區(qū)核心，周邊納入改造范圍，將改造全范圍劃定為歷史文化街區(qū)。蒼霞與后洲街道更新是配合修復(fù)開發(fā)上下杭展開工作，由此可見，該區(qū)是以修復(fù)開發(fā)為方式更新定位為具有文化底蘊、舊城回憶的地區(qū)。

（4）綜合整治區(qū)是臺江區(qū)城市更新的精髓，其面積為4.38 公頃，僅占臺江區(qū)城市更新總面積0.63%。而在更新的期間內(nèi)，臺江區(qū)以綜合整治為更新類型的主要有茶亭、新港街道，但由于茶亭街道的主導更新類型是功能更新，因此將茶亭街道納入更新發(fā)展區(qū)，將新港街道的整治區(qū)定為改造區(qū)核心，周邊納入改造范圍，將改造全范圍劃定為整治完善區(qū)?，F(xiàn)階段綜合整治的面積還不多，因此，該區(qū)是以風貌保護、衛(wèi)生環(huán)境整治為主進行城市更新。

表3 臺江區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)時間變化（2009-2015）

4 不同城市更新功能區(qū)的更新策略

4.1 拆除重建區(qū)

（1）結(jié)合周邊地區(qū)情況，一般而言，拆除重建后的建筑應(yīng)與其環(huán)境相協(xié)調(diào)。就臺江區(qū)而言，2003年寶龍城市廣場的興起帶動周邊寧化街道的拆除重建工作，重建的建筑應(yīng)與與寶龍城市廣場相協(xié)調(diào)，對于建筑的體型、立面、色彩等要注意新舊協(xié)調(diào)。除此以外改建應(yīng)集中力量成組的改造，以利建筑面貌的統(tǒng)一。

（2）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地經(jīng)濟效益。研究結(jié)果顯示，在兩個階段的城市更新中，工業(yè)用地的面積與所占臺江區(qū)的比例持續(xù)減少。可見，隨著城市化的推進，城市中心不斷向外擴張，舊工業(yè)區(qū)很多已經(jīng)廢棄。因此在城市更新的過程中，應(yīng)拆建將土地優(yōu)化升級為具有經(jīng)濟效益的用地類型。舊時臺江區(qū)有老工業(yè)區(qū)，后拆除重建為商業(yè)用地與居住用地，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增加土地附加價值。

（3）完善基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)據(jù)顯示，在以拆除重建為方式進行城市更新的單元中，改建為居住用地占42.63%。因此，在重建建筑本身的同時，也不該重建區(qū)周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.2 更新發(fā)展區(qū)

（1）準確定位更新區(qū)功能。更新發(fā)展區(qū)的建筑一般質(zhì)量尚可，但功能定位并不準確，未能發(fā)揮最大的土地效益。因此，對于更新發(fā)展區(qū)，在城市更新的工作開展之前，應(yīng)對該區(qū)域進行準確定位，使土地使用更加適應(yīng)現(xiàn)代生活。

（2）注意各土地使用分區(qū)的銜接。研究顯示，在大型的商業(yè)中心附近，更新為居住用地與公共設(shè)施用地的比重較大。由此可見，在進行功能更新的同時，不僅要對目標改造區(qū)本身進行準確定位，還要聯(lián)系周邊土地利用類型與分區(qū)，做到土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

4.3 歷史文化街區(qū)

（1）為了配合地段的整體景觀特征，對歷史文化街區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的建筑環(huán)境進行整治，使歷史文化街區(qū)的新建和改建的建筑與現(xiàn)有景觀整體協(xié)調(diào)將街區(qū)內(nèi)不合理和不符合消防、景觀、衛(wèi)生要求的建筑物，采取拆、改、補的方法。在上下杭的景觀環(huán)境整合上，隆平路部分路段保留了強烈的民國風格，建筑大多是前店后住宅結(jié)構(gòu)，對文物保護點和歷史建筑的外立面進行整治修復(fù)，拆除與歷史街區(qū)風貌不協(xié)調(diào)的違建。改造后的白墻灰瓦，使上杭路仍保持原味。

（2）對于歷史文化街區(qū)的整治，應(yīng)從城市規(guī)劃的角度，改善居住環(huán)境。除了改造建筑物內(nèi)部外，還包括居住調(diào)整人口規(guī)模和提高戶外居住環(huán)境質(zhì)量。需保持適當?shù)木幼∪丝?，維持街區(qū)生存活力，過密或過疏的人口密度都無法保證一定標準的居住質(zhì)量。

（3）上下杭作為以居住用途為主的歷史文化街區(qū)，應(yīng)以保護現(xiàn)有用途和恢復(fù)歷史用途為主，但隨著城市發(fā)展，街區(qū)納入新的用途也是有必要的，但主體功能不宜改變，除非原有用途已經(jīng)完全不適應(yīng)現(xiàn)在的要求。無論是何種方式，將歷史文化街區(qū)完全轉(zhuǎn)變?yōu)椴┪镳^式的游覽景區(qū)是不可取的。

（4）在人口密集、交通擁擠的歷史文化街區(qū)，交通工具的改變使原來的街巷無法適應(yīng)。上下杭位處商業(yè)中心，鄰著中亭街，應(yīng)最大限度的將交通疏導到街區(qū)外圍，或是在街巷內(nèi)組織單向交通，以此保持上下杭的空間景觀特征。

4.4 整治完善區(qū)

整治完善區(qū)的街區(qū)一般較好，只是缺乏維護而產(chǎn)生設(shè)施老化、建筑破損、環(huán)境不佳。因此在綜合整治上應(yīng)注重公共服務(wù)設(shè)施的配置與布局。

（1）對于居住區(qū)的綜合整治應(yīng)著眼于城鎮(zhèn)整體層面，對住宅類型、商業(yè)服務(wù)、公共設(shè)施等方面的需求進行預(yù)測，以人為本。

（2）對于住區(qū)居民的價值觀、生活方式、行為模式以及現(xiàn)有物質(zhì)的環(huán)境的特征予以重視。

5 結(jié)論與思考

當前，中國的城市更新的理念與趨勢，總體上是向好以城市更新單元為主的規(guī)劃方式發(fā)展。明確城市更新范圍、對象和類型，劃分城市更新功能分區(qū)成為當前城市更新工作的重要內(nèi)容。通過劃分零散用地的城市更新單元是當下城市更新最優(yōu)策略，針對不同的類型功能分區(qū)進行不同的更新對策，具有借鑒性。通過劃分不同的城市更新功能分區(qū)，判別相關(guān)地塊應(yīng)具體采用何種更新方式，通過采取不同的更新策略，有秩序的開展城市更新工作，配置城市更新項目，進而推動城市更新規(guī)劃更好實施。

圖1 臺江區(qū)城市更新功能區(qū)分布圖