新時(shí)期環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建探索

張延一 趙書(shū)凱

（青島市生態(tài)環(huán)境局高新區(qū)分局，山東青島 266000）

1 引言

在新的歷史發(fā)展時(shí)期，公眾對(duì)美好生活環(huán)境的訴求越來(lái)越高，面對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)峻形勢(shì)，進(jìn)一步厘清環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)的關(guān)系，構(gòu)建二者協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)提高環(huán)境執(zhí)法工作效能、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境事業(yè)的良性發(fā)展具有重要意義。

2 環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)工作運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 地方環(huán)境執(zhí)法部門(mén)與監(jiān)測(cè)部門(mén)的管理體制問(wèn)題

環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)測(cè)都是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容和手段，二者有著相互促進(jìn)、密不可分的關(guān)系。在管理體制上，地方環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和監(jiān)測(cè)部門(mén)相輔相成且相互制約，前者實(shí)施執(zhí)法監(jiān)察，執(zhí)法的結(jié)果是監(jiān)測(cè)工作的價(jià)值體現(xiàn)；后者提供技術(shù)支持，為執(zhí)法工作做好指導(dǎo)和服務(wù)。但在地方生態(tài)環(huán)境管理具體工作過(guò)程中，兩個(gè)部門(mén)之間缺乏有效的聯(lián)動(dòng)配合，常常處于各自獨(dú)立工作的狀態(tài)，沒(méi)有將執(zhí)法和監(jiān)測(cè)的功能有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)以發(fā)揮二者整體效能?；鶎迎h(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)儀器測(cè)定以及實(shí)驗(yàn)獲得的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，很多時(shí)候是用于上報(bào)給上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)，而真正將測(cè)定結(jié)果用于地方環(huán)境管理的很少；基層環(huán)境執(zhí)法部門(mén)也多是接到群眾或單位的來(lái)信來(lái)訪后，才通知監(jiān)測(cè)部門(mén)進(jìn)行被動(dòng)的專項(xiàng)監(jiān)測(cè)，而且監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)對(duì)平時(shí)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)掌握不全面、分析不到位、研判不及時(shí)，使監(jiān)察的公信力、執(zhí)法的效率和效果均受到影響。

2.2 環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)問(wèn)題

按照法律法規(guī)的要求，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)是一個(gè)完整的行政行為，需要執(zhí)法人員和監(jiān)測(cè)人員相互配合才能完成，二者是缺一不可的。然而在實(shí)際開(kāi)展工作時(shí)，鑒于二者的分工職責(zé)不同，使得執(zhí)法人員更專注于監(jiān)察執(zhí)法，而監(jiān)測(cè)人員更致力于采樣、監(jiān)測(cè)、化驗(yàn)、分析。執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題后，常常受限于技術(shù)方面的原因不能及時(shí)現(xiàn)場(chǎng)采樣，不能更加深入細(xì)致地進(jìn)行分析研究，從而導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題不能得到及時(shí)有效的判斷和解決；而執(zhí)法監(jiān)測(cè)時(shí)如果只由監(jiān)測(cè)人員自行前往，經(jīng)常會(huì)遇到企業(yè)阻攔、拖延以及干擾采樣監(jiān)測(cè)的情況，造成監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的代表性和真實(shí)有效性無(wú)法保證。同時(shí)，監(jiān)測(cè)結(jié)果超標(biāo)后報(bào)執(zhí)法部門(mén)，可能因缺乏采樣同期的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)調(diào)查記錄而無(wú)法作為執(zhí)法證據(jù)，使得執(zhí)法監(jiān)測(cè)結(jié)果在環(huán)境管理中的應(yīng)用不充分［1］。

2.3 地方執(zhí)法部門(mén)與監(jiān)測(cè)部門(mén)的強(qiáng)制力問(wèn)題

環(huán)境執(zhí)法作為一種行政執(zhí)法行為，其強(qiáng)制力更強(qiáng)。對(duì)于行政執(zhí)法部門(mén)作出的判定、結(jié)論和出臺(tái)的文件等，企業(yè)、單位或個(gè)人都應(yīng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。而環(huán)境監(jiān)測(cè)更注重技術(shù)手段的應(yīng)用，即利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段對(duì)環(huán)境污染因子和環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控測(cè)定，根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)果對(duì)污染源分布及污染程度進(jìn)行研究判斷，為環(huán)境執(zhí)法提供真實(shí)有效的科學(xué)依據(jù)。由于執(zhí)法部門(mén)更加側(cè)重現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，有罰款、強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，所以在企業(yè)、單位或個(gè)人面前更有威懾力。許多企業(yè)、單位往往更重視監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)的檢查和訓(xùn)誡，而對(duì)于監(jiān)測(cè)部門(mén)的督導(dǎo)、抽檢容易輕視忽略。

從生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的角度看，基層環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)都是生態(tài)環(huán)境單位重要的履職部門(mén)，二者缺一不可。但是執(zhí)法部門(mén)大多是參公管理，監(jiān)測(cè)部門(mén)大多為事業(yè)單位，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)和執(zhí)法人員待遇、地位的不同。且在具體工作開(kāi)展過(guò)程中，往往是執(zhí)法部門(mén)更受上級(jí)重視，而由于監(jiān)測(cè)部門(mén)更多扮演的是服務(wù)者、支撐者的角色，受重視程度不夠，獲得的人力、財(cái)力支持匱乏。比如有的縣級(jí)監(jiān)測(cè)站雖然建立但并沒(méi)有真正運(yùn)作起來(lái)，很多儀器設(shè)備閑置，工作人員甚至被借調(diào)從事其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。

3 新時(shí)期環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)融合發(fā)展的意義

3.1 有利于提升處理環(huán)境問(wèn)題的快速反應(yīng)能力

環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)相互融合、有機(jī)聯(lián)動(dòng)，能夠大大提升生態(tài)環(huán)境部門(mén)處置環(huán)境污染尤其是復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題的快速反應(yīng)能力，促進(jìn)其更好地行使生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。在面對(duì)突發(fā)環(huán)境安全事件以及環(huán)境投訴案件時(shí)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和監(jiān)測(cè)的融合、及時(shí)啟動(dòng)環(huán)境整治快速響應(yīng)機(jī)制十分重要。環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)應(yīng)第一時(shí)間趕到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，做好現(xiàn)場(chǎng)采樣和監(jiān)測(cè)，為環(huán)境執(zhí)法提供第一手準(zhǔn)確數(shù)據(jù)和資料；環(huán)境執(zhí)法部門(mén)應(yīng)第一時(shí)間調(diào)查事故原因、參與應(yīng)急處置，根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果和調(diào)研撰寫(xiě)事故報(bào)告反饋給上級(jí)部門(mén)。

3.2 有利于加強(qiáng)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理力度

環(huán)境執(zhí)法工作的開(kāi)展、環(huán)境熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的解決都需要環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)支撐；環(huán)境監(jiān)測(cè)工作獲得的相關(guān)數(shù)據(jù)能為環(huán)境執(zhí)法提供科學(xué)依據(jù)，使環(huán)境執(zhí)法更加精準(zhǔn)、更具有公信力。執(zhí)法與監(jiān)測(cè)具有相互促進(jìn)、共同進(jìn)步的關(guān)系，它們都是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前正處于執(zhí)法監(jiān)測(cè)垂直管理、生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革的過(guò)渡期、關(guān)鍵期。補(bǔ)齊短板、解決問(wèn)題，建立并完善執(zhí)法和監(jiān)測(cè)有機(jī)融合的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體系，是當(dāng)前階段提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理力度的必然趨勢(shì)。

4 新時(shí)期環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建

4.1 構(gòu)建合作、信息共享機(jī)制

在生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)的統(tǒng)一組織下，將環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)測(cè)的職責(zé)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)二者在環(huán)境管理過(guò)程中協(xié)調(diào)配合以形成合力，從而達(dá)到資源整合，提高工作效能和快速反應(yīng)能力。建立環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)會(huì)議安排部署聯(lián)動(dòng)工作任務(wù)，進(jìn)一步明確二者的責(zé)任和分工，及時(shí)快速處理聯(lián)動(dòng)中遇到的各種問(wèn)題；強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析反饋制度，監(jiān)測(cè)部門(mén)應(yīng)及時(shí)主動(dòng)將大氣、水、土壤、噪聲等環(huán)境和污染源監(jiān)測(cè)分析結(jié)果告知執(zhí)法部門(mén)，發(fā)現(xiàn)超標(biāo)情況時(shí)實(shí)行快報(bào)制，立即通報(bào)并及時(shí)出具監(jiān)測(cè)報(bào)告，以便執(zhí)法部門(mén)迅速對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為采取措施，減少、及時(shí)阻止污染物的排放、擴(kuò)散，并開(kāi)展調(diào)查和后續(xù)處置；加強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的應(yīng)用和處理，監(jiān)測(cè)部門(mén)通過(guò)對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)大氣、水等環(huán)境的階段性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的匯總分析，摸清轄區(qū)內(nèi)的污染變化趨勢(shì)，識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，為環(huán)境管理提供預(yù)警性信息支撐；依托自動(dòng)監(jiān)測(cè)與移動(dòng)執(zhí)法終端、企業(yè)信息公開(kāi)平臺(tái)等載體，建立執(zhí)法監(jiān)測(cè)協(xié)同管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。在線數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳，在線超標(biāo)實(shí)時(shí)通報(bào)，問(wèn)題限時(shí)整改反饋，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)按需跟進(jìn)，執(zhí)法監(jiān)測(cè)信息及時(shí)更新。

4.2 建立協(xié)調(diào)、科學(xué)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

對(duì)執(zhí)法和監(jiān)測(cè)的聯(lián)動(dòng)方式進(jìn)行創(chuàng)新優(yōu)化，促進(jìn)污染源監(jiān)測(cè)全面協(xié)同。對(duì)于日常的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)部門(mén)可依照采樣監(jiān)測(cè)計(jì)劃提前公布監(jiān)測(cè)安排，預(yù)約執(zhí)法部門(mén)人員，便于執(zhí)法人員合理安排工作，確保到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)；監(jiān)督執(zhí)法時(shí)如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)有涉嫌環(huán)境違法行為，為了追求時(shí)效性、避免企業(yè)私下動(dòng)手腳導(dǎo)致證據(jù)滅失，可由持有上崗證的執(zhí)法人員完成現(xiàn)場(chǎng)采樣，并及時(shí)將樣品送至監(jiān)測(cè)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析；在執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展各類專項(xiàng)行動(dòng)和不定期突擊檢查時(shí)，可按照需要提前通知監(jiān)測(cè)人員一起趕赴現(xiàn)場(chǎng)，提升精準(zhǔn)打擊違法行為的能力；應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件及環(huán)境信訪投訴時(shí)可實(shí)行全程協(xié)同，監(jiān)測(cè)部門(mén)提供全方位的技術(shù)支持，應(yīng)急人員和儀器設(shè)備聯(lián)動(dòng)、形成快速響應(yīng)，提高環(huán)境執(zhí)法效能。

執(zhí)法和監(jiān)測(cè)部門(mén)充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)協(xié)同配合，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境工作高效開(kāi)展。執(zhí)法部門(mén)不僅要對(duì)企業(yè)的排污狀況進(jìn)行監(jiān)管，查找其超標(biāo)排放的原因，督促其整改，還要及時(shí)研究環(huán)境質(zhì)量報(bào)告，查找引起環(huán)境質(zhì)量下降的原因并開(kāi)展專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察，并認(rèn)真評(píng)估專項(xiàng)監(jiān)察的效果。而監(jiān)測(cè)部門(mén)可根據(jù)執(zhí)法部門(mén)提供的企業(yè)污染排放信息，及時(shí)調(diào)整環(huán)境監(jiān)測(cè)工作重點(diǎn)，提高監(jiān)測(cè)頻率，取得可靠的環(huán)境污染證據(jù)，協(xié)助執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展工作［2］。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)還可以評(píng)判執(zhí)法工作的效果，發(fā)現(xiàn)管理中的問(wèn)題，促進(jìn)執(zhí)法部門(mén)及時(shí)改善監(jiān)察管理措施。

4.3 平衡地方執(zhí)法部門(mén)和監(jiān)測(cè)部門(mén)的關(guān)系

環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境管理的“哨兵”，是環(huán)境管理的重要技術(shù)手段，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)極其重要的基礎(chǔ)性、前沿性工作。任何環(huán)境決策都離不開(kāi)環(huán)境監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支持，每一項(xiàng)環(huán)境管理措施的優(yōu)劣成敗都要依靠環(huán)境監(jiān)測(cè)來(lái)驗(yàn)證［3］。如此重要的作用就要有相應(yīng)的地位與之配套。然而在現(xiàn)實(shí)工作中尤其是在基層，許多生態(tài)環(huán)境部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作重要性的認(rèn)識(shí)，存在著“重管理、重執(zhí)法、輕監(jiān)測(cè)”的意識(shí)傾向。不少年輕監(jiān)測(cè)人員被借調(diào)到機(jī)關(guān)單位或局屬其他部門(mén)工作，造成監(jiān)測(cè)部門(mén)人員的流失。并且監(jiān)測(cè)工作比較辛苦，經(jīng)常需要爬高涉水外出采樣、加班加點(diǎn)在實(shí)驗(yàn)室做化驗(yàn)，很多監(jiān)測(cè)人員的自身保護(hù)措施不完善，污染物、化學(xué)試劑等對(duì)其身心健康危害較大，這些都使一些年輕監(jiān)測(cè)人員感到與公務(wù)員、參公執(zhí)法人員的工作環(huán)境及社會(huì)地位差距大，有另謀發(fā)展的思想［4］。

所以提升環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)的地位和作用，平衡執(zhí)法和監(jiān)測(cè)部門(mén)的關(guān)系十分必要和迫切，可從以下幾個(gè)方面入手：一是完善環(huán)境監(jiān)測(cè)工作制度和從業(yè)環(huán)境，使環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)和從業(yè)人員的地位和工資福利更有保障，工作上有法可依、有章可循，真正做到環(huán)境監(jiān)測(cè)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐、技術(shù)監(jiān)督和社會(huì)服務(wù)；二是提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作重要性的認(rèn)識(shí)，監(jiān)測(cè)部門(mén)也要努力用自己的工作實(shí)績(jī)充分體現(xiàn)其價(jià)值并加強(qiáng)宣傳，做到“有為才有位”，得到上級(jí)部門(mén)的肯定、企業(yè)社會(huì)的尊重和支持；三是打破科室之間的壁壘，加大所有工作人員的綜合素質(zhì)培養(yǎng)，環(huán)境監(jiān)測(cè)人員不僅要熟練掌握實(shí)驗(yàn)技能、監(jiān)測(cè)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等專業(yè)知識(shí)，也要掌握一定的環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)督執(zhí)法等方面的專業(yè)知識(shí)；而環(huán)境執(zhí)法人員也要掌握一定的監(jiān)測(cè)方法，善于在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中讀取有用信息為其所用［5］。從提高執(zhí)政能力角度看，雙方建立互持證制度，監(jiān)測(cè)人員、執(zhí)法人員通過(guò)培訓(xùn)可以取得采樣執(zhí)法證和采樣證，可以相應(yīng)減少單次執(zhí)法行為的參與人員，大大降低行政成本，提高執(zhí)法效能［1］。此外，也要加大環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法儀、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)儀等的購(gòu)置力度，為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)配合提供良好保障。

5 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境管理、治污能力、環(huán)境執(zhí)法的效能直接關(guān)系到人民群眾的環(huán)境權(quán)益能否順利實(shí)現(xiàn)。在新時(shí)期正確處理環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)之間的關(guān)系，進(jìn)一步構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)測(cè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成高效聯(lián)動(dòng)、快速響應(yīng)的新體制，對(duì)于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的內(nèi)部協(xié)調(diào)，有效整合環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法資源，推動(dòng)整個(gè)生態(tài)環(huán)境事業(yè)向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化邁進(jìn)具有積極意義。