土壤污染防治地方立法空間和思路研究
——以浙江省為例

賀永華

(浙江省人大環(huán)境與資源保護委員會,浙江 杭州 310025)

土壤是地球陸地表面的重要組成要素，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎，但由于經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構布局不合理等問題，土壤累積了大量的污染物，造成了不可逆轉(zhuǎn)的污染和破壞。以浙江省為例，除部分地質(zhì)背景高值帶以外，近年逐漸發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)用地出現(xiàn)污染物超標的現(xiàn)象，化工、印染、制革、電鍍、造紙、鉛蓄電池制造、有色金屬冶煉、有色金屬礦采選和危險廢物利用處置等重點行業(yè)的建設用地也不同程度地存在污染。部分區(qū)域的農(nóng)用地污染已危及農(nóng)產(chǎn)品安全，有些污染地塊已進入再次開發(fā)利用。嚴峻的形勢要求相關部門必須采取措施積極防治土壤污染。

立法作為調(diào)整人們行為和規(guī)范社會關系的一種強制性手段，是土壤污染防治最有效的舉措，健全的法治體系是提高人們土壤保護意識、加強土壤污染預防修復最根本的保障。2018年8月，第十三屆全國人大常委會第五次會議審議通過的《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤法》)，對土壤污染防治主要法律制度進行了頂層設計，為土壤污染防治工作提供了重要的法律依據(jù)。作為國家上位法的重要補充，地方立法在各地自主管理當?shù)厥聞罩邪l(fā)揮著重要而獨特的作用。但相對于水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染防治等工作來說，土壤污染防治工作起步晚、基礎弱，地方立法尚未全面展開[1]。目前僅有山東省、湖北省、廣東省等地出臺了地方性法規(guī)，絕大部分省份尚未開展地方立法工作。加強土壤污染防治地方立法，細化上位法一些原則性的規(guī)定和對屬于地方的事權作出制度安排，完善土壤污染防治法治體系及其實施機制，是土壤污染防治工作的當務之急，具有十分重大的意義[2]。本研究以浙江省為例，在系統(tǒng)梳理地方土壤污染防治制度建設歷程的基礎上，對土壤污染防治地方立法的空間和思路提出了一些參考性的意見建議。

1 浙江省土壤污染防治地方立法探索

《土壤污染防治行動計劃》出臺前，同其他省份一樣，浙江省也沒有土壤污染防治的專門地方性法規(guī)，涉及土壤污染防治的規(guī)定主要分散在不同法律法規(guī)中，或者部分法律法規(guī)附帶性地涉及到土壤污染防治，缺乏對土壤生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護和對土壤污染的系統(tǒng)性預防。如《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》中確立“污染土壤試行環(huán)境風險評估和修復制度”，《浙江省耕地管理質(zhì)量辦法》和《浙江省環(huán)境功能區(qū)劃》中建立的耕地質(zhì)量保護責任、實行土壤環(huán)境空間管制的制度。

2016年《土壤污染防治行動計劃》出臺后，浙江省及時印發(fā)了《浙江省土壤污染防治工作方案》，作為地方版的土壤污染防治綱領性文件，出臺了一攬子土壤污染防治工作的意見和要求，是對地方立法缺失的有效補位。在農(nóng)用地污染治理方面，建立完善了農(nóng)用地土壤污染詳查的工作制度，出臺了農(nóng)用地土壤超標點位“對賬銷號”行動計劃，編制實施了受污染耕地治理修復規(guī)劃，印發(fā)了受污染耕地安全利用和管制方案，開展受污染耕地安全利用示范，有步驟地推進受污染耕地安全利用、治理修復和用途管控等工作。在建設用地污染治理方面，按照《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》落實了重點監(jiān)管企業(yè)，建立了疑似污染地塊和污染地塊名錄管理制度，制訂了污染地塊開發(fā)利用監(jiān)督管理的規(guī)定和暫不開發(fā)利用污染地塊環(huán)境管理的意見，并建立部門聯(lián)合審查制度管控環(huán)境風險。同時，還發(fā)布了污染地塊治理修復工程技術規(guī)范，填補了治理修復標準空白。

2019年《土壤法》正式實施后，浙江省結(jié)合工作實際需要，重點落實了土壤污染風險評估報告、修復效果報告的部門聯(lián)合審查制度等規(guī)定，有力加強了污染地塊風險管控和治理修復監(jiān)管，全省未發(fā)生因土壤污染導致的食用農(nóng)產(chǎn)品超標或污染地塊違規(guī)開發(fā)事件。此外，機構改革中各級生態(tài)環(huán)境部門大多設立土壤污染防治的專職部門，土壤污染防治工作力量得到了加強。浙江省臺州市作為全國6個土壤污染綜合防治先行區(qū)之一，積極探索創(chuàng)新，摸索出了一些好的做法和經(jīng)驗。

2 土壤污染防治地方立法重點和空間

總的來看，浙江省土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀總體良好，土壤污染防治制度體系逐步建立，開展地方立法的條件相對成熟，土壤污染防治工作亟待從行政推動為主轉(zhuǎn)換到法治推動上來。湖北省等地率先開展地方立法，也積累了一些好的做法，如：《湖北省土壤污染防治條例》要求建立行政首長土壤污染防治責任制和土壤環(huán)境損害責任追究制；《山東省土壤污染防治條例》堅持“水土一體”，對地下水污染防治也提出了要求；《廣東省實施〈中華人民共和國土壤污染防治法〉辦法》建立了土壤污染重點監(jiān)管單位名錄以及監(jiān)測信息公開制度。結(jié)合浙江省的立法探索和其他省份先行先試的情況，從地方土壤污染防治立法的空間來看，以下方面是關注的重點。

一是《土壤法》部分規(guī)定比較原則，缺乏可操作性，難以落實。如土壤污染防治規(guī)劃編制細則尚未制訂，規(guī)劃編制無章可循；土壤污染責任人認定辦法尚未正式出臺，易引發(fā)法律糾紛；土壤重點污染物預防、管控、修復等分層級標準體系尚未建立，污染土壤修復市場準入及技術要求尚未明確，造成土壤污染防治工程技術領域監(jiān)管不力；土壤污染防治基金的建立和使用規(guī)定尚未出臺，資金缺口成為當前制約土壤污染防治工作的瓶頸[3]。

二是屬于地方事權的配套制度體系還不完善。如合理劃分的各部門土壤污染防治責任及其協(xié)作機制、對未利用地進行保護的制度安排、土壤污染防治執(zhí)法機制、土壤污染狀況信息公開辦法、各方多元化的投入機制等，急需按照《土壤法》規(guī)定一一落實[4]。同時，浙江省現(xiàn)有的一些做法與《土壤法》不一致，需要對照《土壤法》的規(guī)定予以調(diào)整。

三是當前一些好的做法，還有待總結(jié)并適時上升為地方性法規(guī)。如浙江省臺州市摸索出了建設用地開發(fā)利用聯(lián)動監(jiān)管機制、污染農(nóng)用地安全利用技術模式、工業(yè)源頭污染防治模式等創(chuàng)新性做法，以及杭州市慶豐農(nóng)化原址土壤修復技術示范、嘉興市土壤污染案件環(huán)境公益訴訟探索等，這些做法都為土壤污染防治地方立法提供了鮮活的素材和重要的參考。

3 土壤污染防治地方立法思路和框架

開展土壤污染防治地方立法，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神和習近平生態(tài)文明思想、加強生態(tài)文明法治體系建設的題中之義，也是貫徹實施《土壤法》、提升土壤污染防治治理能力的現(xiàn)實需要。地方開展土壤污染防治立法，可以從以下方面展開。

3.1 建立權責明確監(jiān)督有力的工作機制

一是明確部門職責分工，按照《土壤法》規(guī)定，結(jié)合本輪機構改革政府職能劃分，建立分工明確、責任壓實到位的分工負責體系。對諸如負責禁止在人民群眾活動密集區(qū)域建設可能造成土壤污染項目的牽頭部門和限期關閉拆除永久基本農(nóng)田集中區(qū)域土壤污染項目的牽頭部門等，予以明確，推動法律規(guī)定盡快落地。二是嚴格考核問責，切實落實土壤環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”，將土壤環(huán)境質(zhì)量考核納入領導班子和領導干部綜合考核評價體系，建立黨政領導干部土壤環(huán)境污染責任終身追究制，推動落實地方政府對當?shù)赝寥拉h(huán)境質(zhì)量負責的法定責任[5]。三是強化監(jiān)督檢查，將土壤污染防治工作作為中央、各省環(huán)保督察和各級政府向人大報告年度生態(tài)環(huán)境狀況的重點內(nèi)容，開展《土壤法》責任落實情況督導檢查，對違反《土壤法》相關規(guī)定的行為進行嚴肅處罰，樹立法律的權威。

3.2 構建土壤環(huán)境質(zhì)量管理標準規(guī)范框架

一是強化規(guī)劃宏觀管控，按照《土壤法》要求落實土壤污染防治規(guī)劃編制，制訂年度計劃，明確目標任務，有序推進土壤污染防治工作。對土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等空間規(guī)劃和建設項目產(chǎn)業(yè)布局等進行論證，防止污染地塊不合理開發(fā)利用。二是加快完善標準規(guī)范，研究出臺污染耕地安全利用、風險管控、治理修復的土壤環(huán)境質(zhì)量分類評價標準，按照法律要求建立完善土壤環(huán)境調(diào)查、污染風險評估、風險管控、治理修復、效果評估等配套技術標準規(guī)范。三是落實清單式名錄式管理，以詳查數(shù)據(jù)為依據(jù)，制定建設用地風險管控和修復目錄，為后續(xù)安全利用和治理修復提供依據(jù)。四是健全監(jiān)測網(wǎng)絡，按照技術規(guī)范要求，在統(tǒng)一各部門土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系的基礎上，科學布設監(jiān)測點位，調(diào)整監(jiān)測因子及指標，科學設定監(jiān)測頻次，全面掌握土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及變化發(fā)展趨勢。

3.3 健全預防為主保護優(yōu)先的法律制度

一是加強源頭污染防治，全方位切斷污染進入土壤的途徑，深入推進重金屬污染行業(yè)排查整治，建立土壤污染重點監(jiān)管單位、污染集中治理設施周邊土壤監(jiān)測制度，探索重點企業(yè)拆除設施設備活動強制性監(jiān)理制度，消除污染“風險點”。二是加強未利用地保護，嚴格環(huán)境空間管制，落實環(huán)境功能分區(qū)管控措施和建設項目負面清單管理制度，對未利用地、生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵭袕娭菩员Ｗo。三是加強優(yōu)先保護類耕地保護，根據(jù)土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果，總結(jié)臺州市等地試點經(jīng)驗，全面開展農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定工作，明確四至范圍，建立分類清單，進行差異化管理，將符合立地種植條件的優(yōu)先保護類耕地劃定為永久基本農(nóng)田。四是加強基本農(nóng)田保護，依法組織開展永久基本農(nóng)田周邊建設項目排查，依法限期關閉拆除可能造成土壤污染的建設項目，對位于重點行業(yè)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊的永久基本農(nóng)田，盡量予以調(diào)整。

3.4 建立污染地塊風險管控和修復全過程監(jiān)管體系

一是建立聯(lián)合監(jiān)管制度，對污染地塊開發(fā)利用準入進行聯(lián)合把關，健全污染企業(yè)關停并轉(zhuǎn)信息部門互通共享機制，落實土地用途變更前土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查制度，加快建立全省污染地塊管理信息系統(tǒng)。二是加強風險管控，嚴守農(nóng)產(chǎn)品和人居環(huán)境安全底線，按照“農(nóng)用優(yōu)先、治用結(jié)合”的要求，建立受污染耕地治理項目庫，因地制宜實施安全利用和治理修復；將重點行業(yè)關停企業(yè)原址地塊納入建設用地風險管控和修復名錄，制定暫不開發(fā)利用污染地塊名單。三是科學開展治理修復，防止簡單化、“一刀切”，綜合考慮工程技術、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟、后續(xù)利用等因素，采取土壤污染綜合防治對策[6]。大力開展風險管控和修復技術研發(fā)和集成，編制農(nóng)用地、污染地塊推薦技術目錄，推廣臺州市受污染耕地風險管控與高效利用模式，研究建立大數(shù)據(jù)驅(qū)動的污染場地治理全過程技術體系。四是落實污染擔責制度，實施土壤污染責任人認定辦法，完善污染責任人認定流程、責任劃分等，細化不同土地性質(zhì)的土地使用者承擔污染防治費用的責任區(qū)間，研究組建獨立的土壤污染責任認定機構。

3.5 完善土壤污染防治監(jiān)管保障機制

一是加強政府引導，為土壤污染防治工作提供物質(zhì)技術支撐，鼓勵發(fā)展土壤環(huán)境調(diào)查、分析測試、風險評估、環(huán)境監(jiān)理和治理修復的相關產(chǎn)業(yè)。二是強化資金保障，落實《土壤法》規(guī)定，研究出臺土壤污染防治基金建立和使用的規(guī)范，明確土壤污染防治基金的使用范圍、適用對象、撥付標準、考核驗收方法等。同時，發(fā)揮市場作用，引入社會資本參與土壤污染第三方治理，落實《土壤法》關于稅收減免、信貸優(yōu)惠等政策規(guī)定，創(chuàng)新設計利益共享機制，破解土壤污染防治資金瓶頸[7]。三是完善土壤污染防治從業(yè)單位和人員信用管理制度，合理設立準入資質(zhì)條件，規(guī)范土壤污染調(diào)查評估和治理修復市場，建立土壤污染治理修復第三方監(jiān)理制度。四是充分發(fā)揮社會公眾的作用，建立公眾獲取土壤環(huán)境相關信息的有效渠道，明確和規(guī)范公眾參與土壤污染防治的主要途徑、范圍、程序及激勵機制，鼓勵公眾對土壤污染防治工作進行監(jiān)督，形成全社會齊抓共管的良好局面。

4 結(jié) 語

加快土壤污染防治立法進程，建立健全土壤污染防治責任機制、監(jiān)管體系、標準集成和保障制度等，是完善地方生態(tài)環(huán)境保護法治體系，推動地方生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在系統(tǒng)、科學謀劃土壤污染防治地方立法空間和思路的同時也要看到，由于歷史原因，當前我國土壤污染防治工作還面臨污染底數(shù)不清、技術支撐不足、工作力量薄弱等問題，這些困難和不足也亟待各地各部門下大力推動解決，為土壤污染防治地方立法及其實施創(chuàng)造良好的條件和基礎。