環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的監(jiān)督機制困境及突破*
——以檢察監(jiān)督為視角

張高榕 熊 超 潘 娟 馮耀理

(1.廣西大學法學院，廣西 南寧 530000；2.廣西壯族自治區(qū)北海市人民檢察院，廣西 北海 536000；3.北京首都機場公安局，北京 100621)

習近平新時代中國特色社會主義思想中，明確提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”[1]，由此可見黨和國家對于生態(tài)環(huán)境保護的高度重視。然而，我國在環(huán)境行政執(zhí)法方面卻存在有案不移、有案不受、以罰代刑等問題。而導致上述問題出現(xiàn)的原因之一即環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接(下文簡稱為環(huán)境“兩法”銜接)不完善。近幾年，針對環(huán)境“兩法”銜接制度在實踐中出現(xiàn)的相關問題，國家先后出臺了《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》等相關政策文件進行了回應。然而，盡管環(huán)境“兩法”銜接問題一直受到重視，但是從現(xiàn)實情況來講，依舊問題頻出。究其原因是多方面，包括針對環(huán)境“兩法”銜接的相關立法不足、地方干預較為嚴重等。而在諸多原因中，最主要的原因是檢察機關檢察監(jiān)督的缺失。

檢察機關作為我國法律監(jiān)督機關，理應在環(huán)境“兩法”銜接中發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，但由于相關法律制度不健全等多方面原因，使得檢察機關在環(huán)境“兩法”銜接中的監(jiān)督缺乏應有的力度。故對于檢察機關的檢察監(jiān)督在環(huán)境“兩法”銜接中為何不能有效發(fā)揮其監(jiān)督作用，以及在實踐中如何有效發(fā)揮檢察監(jiān)督在環(huán)境“兩法”銜接中的功能，有必要進行探析。

1 環(huán)境“兩法”銜接中檢察機關面臨的困境

我國檢察機關是代表國家行使檢察權的機關，主要職能有公訴職能以及監(jiān)督職能。就司法實務的角度看，檢察機關的公訴職能被充分應用，而實踐中檢察監(jiān)督在行政執(zhí)法領域非常欠缺[2]138。具體到環(huán)境“兩法”銜接中來說，檢察機關的檢察監(jiān)督職能無法落實的主要原因羅列于下文。

1.1 獲取執(zhí)法信息不暢

2015、2016、2017、2018年，行政處罰案件數(shù)量依次約為9.7萬、12.4萬、23.3萬、18.6萬件，涉嫌環(huán)境犯罪移送案件數(shù)量依次為<3 800、2 027、2 736、2 574件(結合文獻[3]、[4]及2015—2016中國環(huán)境狀況公報、2017—2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報、2016年《環(huán)境保護法》配套辦法執(zhí)行情況、原環(huán)境保護部2017年法治政府建設工作總結得出)。通過計算可以得出，2015—2018年，涉嫌環(huán)境犯罪移送案件數(shù)量占總的行政處罰案件的比例依次為<3.93%、1.63%、1.17%以及1.38%。由此可以發(fā)現(xiàn)，這4年案件移送率最高僅接近于3.93%。

就2019年而言，通過生態(tài)環(huán)境部公布的《2019中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》[5]可以發(fā)現(xiàn)，2019年全年全國實施行政處罰案件是16.28萬件。再通過最高人民法院公布的《中國環(huán)境資源審判(2019)》[6]和《中國環(huán)境司法發(fā)展報告(2019)》[7]可以發(fā)現(xiàn)，2019年全年法院受理環(huán)境污染罪案件3 500件，由于公布的數(shù)據(jù)并未詳細列明環(huán)境行政執(zhí)法機關移送案件的占比，因此法院受理的3 500個環(huán)境污染案件中便既有環(huán)境行政執(zhí)法機關移送的案件，也有檢察機關以及相關國家規(guī)定的社會組織以公益訴訟的方式提起的案件。由此便可得知，2019年全年涉嫌環(huán)境犯罪移送案件數(shù)量占總的行政處罰案件的比例將低于2.15%。

可見我國案件移送率非常低，而之所以會出現(xiàn)案件移送率常年的“低迷”，原因眾多，比如環(huán)境行政執(zhí)法機關移送意識不強、部門利益考量等原因。而目前存在的大部分原因之中，都共同指向了一個問題，即檢察監(jiān)督的缺位。檢察監(jiān)督在環(huán)境行政機關的執(zhí)法中無法展開的主要原因在于實踐中檢察機關很難獲取相關的環(huán)境行政執(zhí)法信息。目前，行政機關在執(zhí)法過程中，對可能是環(huán)境犯罪行為的違反行政法規(guī)的案件,經常是有案卻不錄入系統(tǒng)，或者是選擇性錄入系統(tǒng)[8]87。這就使得檢察機關很少有渠道或者相關的可能性來獲取相關的環(huán)境行政執(zhí)法信息，那么檢察機關對于行政執(zhí)法機關的執(zhí)法監(jiān)督便無法啟動。因此，能否有效破除獲取環(huán)境執(zhí)法信息難這一困境，關乎檢察監(jiān)督能否有效啟動。

1.2 目前案件移送標準與生態(tài)環(huán)境損害特質相矛盾

檢察機關除了上文所述的獲取環(huán)境行政執(zhí)法信息難這一困境外，面臨的另一個困境在于，目前環(huán)境犯罪大多是結果犯，而這恰恰與生態(tài)環(huán)境損害特質相矛盾。具體來說，在我國環(huán)境污染領域大多數(shù)規(guī)定的罪名都是結果犯，即便環(huán)境污染事故罪已經改為了行為犯，但罪名的成立依舊需要充足的犯罪構成要件，其客體要件是實施排放、傾倒和處置行為，并且造成環(huán)境污染事故，致使公私財產遭受重大損害或者人身傷亡的嚴重后果[8]86,[9]。而環(huán)境行政執(zhí)法中，若出現(xiàn)嚴重的環(huán)境污染事故，明顯符合構成要件，達到移送標準，自然應當移送，當然這是理想狀態(tài)下，可實際情況中往往并非如此。呂忠梅等[10]認為，生態(tài)環(huán)境損害具有復雜性、系統(tǒng)性、潛伏性等特質。由于生態(tài)環(huán)境損害本身的復雜性，導致了環(huán)境污染行為與發(fā)生嚴重的環(huán)境事故之間，往往并不容易確定；生態(tài)環(huán)境損害的潛伏性特質導致了可能在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，相關生態(tài)環(huán)境損害后果并未凸顯時，不符合目前移送的標準；在某些復雜的情況下，專業(yè)的鑒定機構對于生態(tài)環(huán)境損害遭受的程度也無法給出準確的判定。上述情況導致了無論環(huán)境行政機關是否作出移送的決定，檢察機關都無法準確判斷其是否合法，由此也導致了檢察監(jiān)督的功能無法發(fā)揮。

在環(huán)境行政執(zhí)法實務中，通過2018年1—8月《環(huán)境保護法》配套辦法執(zhí)行情況[11](見表1)可以發(fā)現(xiàn)，2018年1—8月，全國環(huán)境行政執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中，以移送作為案件處理方式的占比較低。因此，建議改變目前案件移送標準，避免檢察機關的檢察監(jiān)督無法發(fā)揮其作用。

1.3 證據(jù)銜接適用存在分歧

即便案件進行了移送，緊接著檢察機關面臨的另一個困境在于證據(jù)銜接適用。檢察機關作為刑事訴訟中的公訴部門，證據(jù)決定了其能否提起公訴，以及提起公訴后，能否在法院的訴訟中進行有效的控訴。而此處的證據(jù)問題，即在環(huán)境行政執(zhí)法階段的相關證據(jù)能否被用于刑事司法階段來證明相關的刑事案件事實。而這個問題也直接關系到環(huán)境“兩法”銜接的具體實施效果，否則可能導致有銜接之名而無銜接之實。

《刑事訴訟法》《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等規(guī)范性文件規(guī)定了行政機關移送涉嫌犯罪的案件于司法機關時，收集的證據(jù)也應當一并移送，收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，均可以作為刑事證據(jù)使用，但行政執(zhí)法階段獲取的證據(jù)材料如何作為刑事司法階段的證據(jù)使用，以及立法沒有例舉的證據(jù)類型是否可以作為證據(jù)使用，仍然存在立法缺陷[2]137。不少學者認為，對于書證、物證、視聽資料等客觀性較強的證據(jù)，一般可以直接作為刑事證據(jù)使用，而對于相關言辭類證據(jù)如犯罪嫌疑人供述和辯解、證人證言、被害人陳述等，往往需要重新收集[12-14]。筆者認為，對于客觀性強的證據(jù)，經過司法機關核實，直接作為刑事證據(jù)使用是合理恰當?shù)摹５珜τ谙嚓P言辭類證據(jù)，由于其主觀性較強而需要重新收集，雖有可取之處，但并不能一貫如此。

之所以不能一貫如此，在于生態(tài)環(huán)境自身具有自我凈化的功能。以實務中案例來說，泰州市環(huán)保聯(lián)合會與江蘇常隆農化有限公司、泰興錦匯化工有限公司環(huán)境污染責任糾紛一案(資料來源于江蘇省高級人民法院民事判決書((2014)蘇環(huán)公民終字第00001號))中，在一審期間被告的答辯意見中曾述“如泰運河、古馬干河水質已經恢復，無需再通過人工干預措施進行修復，泰州市環(huán)保聯(lián)合會根據(jù)虛擬治理成本計算損失沒有事實依據(jù)?！倍徶校显V人的部分上訴意見中也有類似觀點，即河流具有自動凈化的能力，水體已經恢復到了相關的國家水質標準，即生態(tài)環(huán)境損害的結果已經不存在。環(huán)境行政機關將案件移送到司法機關后，司法機關對于言辭類證據(jù)進行重新收集時，相關行為人可能辯稱其并未造成生態(tài)環(huán)境損害或者并未造成嚴重后果；若此時由于生態(tài)環(huán)境的自凈能力使得損害后果已經消失或者嚴重后果已經減輕，而目前對于環(huán)境犯罪的追究又是以結果犯為主導，并且我國目前并未有效建立起環(huán)境質量檔案制度[15]3，那么此時案件是否符合《刑事訴訟法》提起公訴的條件便存在疑問，即可能導致案件事實不清，并且即便進入審判階段，能否有效控訴也存在疑問。

1.4 檢察機關自身所導致的困境

要想充分發(fā)揮檢察監(jiān)督在環(huán)境“兩法”銜接中的作用，檢察機關自身也需要下功夫，然而就目前實際情況來看，部分檢察機關對環(huán)境“兩法”銜接中檢察監(jiān)督的職能缺乏足夠的認識與重視。筆者于廣西壯族自治區(qū)北海市人民檢察院調研時便發(fā)現(xiàn)，長期對于環(huán)境行政機關的相關執(zhí)法情況的監(jiān)督缺失，導致檢察機關在獲取了相關執(zhí)法信息后，對于該方面的監(jiān)督并不精通，由此也導致在實際監(jiān)督中，檢察機關過度拘泥于監(jiān)督形式。目前檢察機關的監(jiān)督職能主要被應用于訴訟階段，而長期對于行政執(zhí)法監(jiān)督的忽視，導致檢察機關對于相關行政執(zhí)法監(jiān)督權限的理論認識并不充分。因此，加強檢察機關自身的相關建設也是十分重要的。

2 環(huán)境“兩法”銜接中加強檢察機關檢察監(jiān)督的建議

2.1 建立長效的聯(lián)動機制

環(huán)境“兩法”銜接涉及到多個部門，就環(huán)境行政執(zhí)法機關與檢察機關來說，檢察機關監(jiān)督職權的啟動，有賴于有效的環(huán)境行政執(zhí)法信息，故有必要建立長效的聯(lián)動機制，從而避免出現(xiàn)檢察機關獲取信息不暢的問題?！蛾P于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》中明確提出，要推行執(zhí)法公示制度，推進執(zhí)法信息公開。故可通過建立信息互動共享平臺來破解長期以來檢察機關想要介入環(huán)境“兩法”銜接進行監(jiān)督卻一直無從下手的困局。建立信息共享平臺后，檢察機關應當對于行政執(zhí)法機關的執(zhí)法活動進行全方位監(jiān)督，如執(zhí)法啟動、執(zhí)法過程、執(zhí)法形成的證據(jù)、執(zhí)法案件信息錄入、信息公示等。目前從我國的現(xiàn)實情況上看，已有部分地區(qū)對信息互動共享平臺方面進行構建，如昆明出臺了《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》，以此來加強環(huán)境行政執(zhí)法機關與刑事司法機關的合作[16]；貴陽在加強環(huán)境“兩法”銜接的信息共享機制方面也進行了積極的探索，并取得了一定的效果[17]。

2.2 健全刑事立法，提高立法層級

有學者認為，應將生態(tài)環(huán)境不受侵害作為法益，將致使公私財產遭受重大損失或人身傷亡的嚴重后果僅作為量刑情節(jié)予以考慮，對擅自進口固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪等罪名的構成要件進行完善[2]138。以此來破除目前案件移送標準與生態(tài)環(huán)境損害特質相矛盾的局面。還需要提及的是，雖然環(huán)境“兩法”銜接受到中央的高度重視，近幾年出臺了各種文件來加強環(huán)境“兩法”銜接，但目前出臺的文件，都并非出自立法機關之手，由此導致了目前的各種政策文件缺乏一定的權威性。這也是環(huán)境“兩法”銜接中檢察機關進行相關監(jiān)督行為時，外界質疑其法律依據(jù)不足的原因之一。故提高環(huán)境“兩法”銜接的立法層級，以此來避免外界的不斷質疑是十分必要的。并且就規(guī)范性文件層面來說，《立法法》的相關規(guī)定也表明，檢察機關的職權屬于只能由法律規(guī)定的事項，由此也說明了提高相關立法層級不僅是必要，而且是必須。

2.3 健全證據(jù)銜接制度

目前證據(jù)轉化的整體思路是合理恰當?shù)?。但由于生態(tài)環(huán)境損害本身具有自我凈化的功能，而我國又未建立環(huán)境檔案制度[15]3，并且在生態(tài)環(huán)境受損后，實踐中又不能實時監(jiān)測，在以上背景下，應當在生態(tài)環(huán)境遭到損害后，進行全程實時監(jiān)測，從而有效記錄相關情況，避免言辭類證據(jù)在重新收集時，由于生態(tài)環(huán)境損害程度已經發(fā)生了變化，而相關行為人辯稱其未造成嚴重損害，導致無法形成證據(jù)鏈，從而造成案件不符合提起公訴的條件，或者在審判階段無法有效控訴。需要提及的是，有學者認為經過偵查機關的審查后，在行政執(zhí)法中取得的證據(jù)便可以作為刑事證據(jù)使用的證據(jù)轉化規(guī)則可能架空非法證據(jù)排除規(guī)則[18]；也有學者認為,偵查機關對行政證據(jù)的嚴格審查，就是為了以合法主體認定行政證據(jù)在刑事案件中的效力，解決了行政證據(jù)作為刑事證據(jù)使用所面臨的證據(jù)收集主體不適格的問題，這種審查絕不是簡單“漂白”證據(jù)；當審查過程中發(fā)現(xiàn)行政證據(jù)存在刑訊逼供、誘供等違反非法證據(jù)排除規(guī)則的情形，就可以直接排除該證據(jù)的適用，因此在嚴格證據(jù)審查背景下的證據(jù)轉換不僅不會架空非法證據(jù)排除規(guī)則，而且這種證據(jù)轉換完全需要遵循非法證據(jù)排除規(guī)則[2]140。筆者也認為，在嚴格證據(jù)審查背景下的證據(jù)轉換是不會架空非法證據(jù)排除規(guī)則。

2.4 檢察機關自身完善建議

首先，轉變固有觀念，加強對于行政執(zhí)法監(jiān)督的重視。其次，從檢察機關機構設置來講，檢察機關內部的機構設置應當合理，各部門的職責應當分明并相互配合，也就是說，檢察機關的各項權能都可以對應到內設機構(或人員)來各自承擔，不能出現(xiàn)遺漏，也避免重復[19]。目前對于行政執(zhí)法的監(jiān)督，并未有專門的人員及機構，故檢察機關可以設定專職人員來從事行政執(zhí)法監(jiān)督，以此來保證環(huán)境“兩法”銜接工作的人員保障，而就行政檢察機構來說，建議可以嘗試將民事行政檢察部門中的行政檢察部門獨立出來，這樣不僅明晰了檢察工作的民行界限，還會加強環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督效果和監(jiān)督力度。在轉變固有的觀念，設立專門的人員以及將民事行政檢察部門中的行政檢察部門獨立出來后，形式化監(jiān)督嚴重的問題可能會隨之解決。

3 展 望

由于檢察機關在經費來源等方面與地方政府有千絲萬縷的關系，所以在解決困境過程中，如何避免地方政府的干預，也是目前的難題。從2018年黨和國家機構改革至今，檢察機關與地方政府關系問題一直未得到有效解決，而此問題不僅會影響到環(huán)境“兩法”銜接過程中檢察監(jiān)督的獨立開展，還會影響到其他行政執(zhí)法中檢察監(jiān)督的獨立開展，故該難題是未來改革中需要重點解決的問題。