關(guān)于環(huán)評返修效率的思考

徐榮梅

（阜寧縣環(huán)境監(jiān)測站，江蘇鹽城 224400）

在全面深化“放管服”改革的新形勢下，2018年12月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會對《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》進(jìn)行第二次修正，修正后的《環(huán)境影響評價法》不再強(qiáng)制要求由具有資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）[1]。此舉有利于進(jìn)一步激發(fā)市場活力，通過更加充分的市場競爭提升環(huán)評技術(shù)服務(wù)水平和服務(wù)意識，也有利于進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在取得成效的同時，也要關(guān)注到環(huán)評“放管服”改革尚在過渡期內(nèi)，“放”開了后，環(huán)評機(jī)構(gòu)注冊門檻大為降低，大量新注冊企業(yè)涌入市場，環(huán)評市場魚龍混雜，環(huán)評質(zhì)量參差不齊。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2020年1月至7月在阜寧縣范圍內(nèi)提供環(huán)評編制服務(wù)的單位多達(dá)27家，同時間段2019年1月至7月在阜寧承接業(yè)務(wù)的環(huán)評單位23家，2018年1月至7月（未取消環(huán)評資質(zhì)前）在阜寧承接業(yè)務(wù)的環(huán)評單位僅14家。

一份質(zhì)量過關(guān)的環(huán)境影響評價文件應(yīng)該簡潔明了，報(bào)告邏輯清晰，論證思路順暢，內(nèi)容表達(dá)明確，這樣的環(huán)評文件不僅可以為審批部門的決策提供科學(xué)依據(jù)，還可以對建設(shè)單位項(xiàng)目后期的建設(shè)、生產(chǎn)起到指導(dǎo)作用，而實(shí)際在報(bào)批過程中很多環(huán)評文件質(zhì)量粗糙，返修率高，修改時間長，修改效率低。本文以鹽城市阜寧縣2020年1月至2020年7月受理審批的環(huán)評文件來分析環(huán)評文件返修率高及修改效率低的原因并提出建議。

1 研究區(qū)域概況

鹽城市阜寧縣產(chǎn)業(yè)特色彰顯，積極培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展新能源、金屬加工智能制造、環(huán)保濾料等多個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2020年1月至2020年7月阜寧縣共受理審批了110個建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件，其中不返修的環(huán)評文件20本，返修一次的57本（51.8%），返修兩次及以上的33本（30%），返修率達(dá)到81.8%且修改效率偏低。部分項(xiàng)目報(bào)告書最長反復(fù)修改6～7次，部分報(bào)告表修改耗時半年以上時間，影響了項(xiàng)目報(bào)批。

阜寧縣2019 年1 月～7 受理審批的141 個項(xiàng)目的返修率，其中不返修的環(huán)評文件35本，返修一次的64本（45.4%），返修兩次及以上的42本（29.8%），返修率達(dá)到75.2%。

阜寧縣2018年1月～7月受理審批的131個項(xiàng)目的返修率（未取消資質(zhì)前），其中不返修的環(huán)評文件48本，返修一次的53本（40.5%），返修兩次及以上的30本（22.9%），返修率達(dá)到63.4%（圖1）。

圖1 2018—2020年環(huán)評文件返修率對比

2 返修環(huán)評文件存在的情況

經(jīng)過對2020年1月至2020年7月受理審批的環(huán)評文件跟蹤記錄分析，返修的環(huán)評文件主要存在以下幾種問題。

2.1 環(huán)評市場混亂，環(huán)評文件存在技術(shù)缺陷

環(huán)評文件質(zhì)量有技術(shù)缺陷主要有以下幾個方面：一是環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測未按導(dǎo)則要求進(jìn)行大氣、噪聲、土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查的情況；二是工程分析存在項(xiàng)目概況介紹不完整，工程分析過于粗略、產(chǎn)污環(huán)節(jié)及工藝流程介紹不清、不詳細(xì)，污染源核算依據(jù)不足或不科學(xué)的情況；三是環(huán)境影響評價存在土壤、地下水等環(huán)境要素監(jiān)測因子評價缺項(xiàng)的情況，特別是2019年7月1日生態(tài)環(huán)境部文件《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 土壤環(huán)境（試行）》（HJ964—2018）開始實(shí)施，文件要求根據(jù)行業(yè)特征、工藝特點(diǎn)或規(guī)模大小等將項(xiàng)目類別分為Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類，其中Ⅳ類建設(shè)項(xiàng)目可不開展土壤環(huán)境影響評價，其余均需要開展土壤環(huán)境影響評價，但7月1日后送來的環(huán)評文件大部分沒有按要求開展土壤環(huán)境影響評價；四是污染防治措施存在項(xiàng)目污染防治措施論證不足，項(xiàng)目方案比選深度不足，防治措施是否可行未提供具有可類比性的案例；五是附圖、附件、圖片影像資料缺失，圖件繪制不規(guī)范，平面布置圖繪制沒有比例尺，沒有標(biāo)注危廢堆放點(diǎn)的位置。六是對政策和規(guī)劃把握不準(zhǔn)，文本規(guī)范性不夠。

2.2 模板套用嚴(yán)重，環(huán)評文件與實(shí)際情況不相符

經(jīng)過多年的發(fā)展，環(huán)評報(bào)告已經(jīng)模板化，不同項(xiàng)目之間可套用，有的環(huán)評機(jī)構(gòu)不認(rèn)真調(diào)研，不實(shí)地勘察，憑過往經(jīng)驗(yàn)推測或主觀臆斷，替換以往模板中的關(guān)鍵參數(shù)和結(jié)論，一份新的環(huán)評文件就出來了，或是設(shè)計(jì)出來的環(huán)保設(shè)施不切實(shí)際[2]。模板套用較過去“剪刀加糨糊”的抄范本方式高級不少，但容易把范本里與現(xiàn)有項(xiàng)目報(bào)告不符的內(nèi)容復(fù)制進(jìn)來，導(dǎo)致出現(xiàn)前后矛盾、張冠李戴的問題。再有部分建設(shè)單位對環(huán)評報(bào)告不太重視，認(rèn)為把費(fèi)用一交，環(huán)評編制就是環(huán)評單位的事，就等著拿批復(fù)，致使部分環(huán)評報(bào)告里的內(nèi)容與實(shí)際不一致，在實(shí)際工作中經(jīng)常有企業(yè)來拿批復(fù)的時候才第一次看到環(huán)評文件，一對照環(huán)評文件才發(fā)現(xiàn)報(bào)告中很有地方與實(shí)際情況并不相符。

2.3 法律意識薄弱，刻意隱瞞違法行為

部分環(huán)評機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員責(zé)任和質(zhì)量意識淡薄，故意幫助企業(yè)隱瞞建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”等違法行為，繼續(xù)接受建設(shè)項(xiàng)目委托，開展環(huán)評業(yè)務(wù)，在環(huán)評報(bào)告里把未批先建項(xiàng)目按新建項(xiàng)目來報(bào)送，在提供工程師現(xiàn)場勘查影像資料的時候弄虛作假，給審批人員造成尚未開工的假象。

2.4 項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，編制人員跟進(jìn)積極性不足

環(huán)評報(bào)告出具初步修改意見之后，部分編制單位聯(lián)系人不積極主動，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，需要逐個催報(bào)；如某公司防水密封材料項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書評審會于2019年10月15日召開，根據(jù)會議紀(jì)要，該報(bào)告書須復(fù)審，主要問題為：遺漏污染源因子，項(xiàng)目概況描述不清，源強(qiáng)核算缺乏依據(jù)，保護(hù)目標(biāo)位置關(guān)系不清，污染防治措施有效性論證不足，報(bào)告書質(zhì)量不足以支撐項(xiàng)目環(huán)境可行性。直至2020年7月該報(bào)告書仍在修改中，一直未收到項(xiàng)目修改稿。

2.5 報(bào)告反復(fù)修改，環(huán)評文件編寫邏輯凌亂

有的項(xiàng)目在報(bào)批過程中變更環(huán)評編制單位、更改項(xiàng)目工藝流程和防治措施，反復(fù)修改過程中，就容易將上一版本的內(nèi)容遺留在目前版本報(bào)告中，造成前后矛盾。而反復(fù)修改伴隨著報(bào)告編寫邏輯上的凌亂，特別容易使報(bào)告出現(xiàn)低級錯誤[3]。

3 提升環(huán)評修改效率的對策

3.1 引進(jìn)第三方技術(shù)評估

采用政府購買服務(wù)引進(jìn)技術(shù)評估單位對環(huán)評報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行客觀公正的評估，第三方技術(shù)評估單位對環(huán)評文件采用的技術(shù)方法與評價標(biāo)準(zhǔn)的正確性，項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境可行性，污染防治措施的可行性，環(huán)境影響結(jié)論的合理性，環(huán)評文件總體質(zhì)量進(jìn)行判斷，指出《報(bào)告書》《報(bào)告表》存在的主要問題，針對項(xiàng)目建設(shè)方案、污染防治與生態(tài)保護(hù)措施等提出修改建議，從環(huán)境保護(hù)角度提出審批建議。及時向社會公布技術(shù)評估情況，對環(huán)評文件編制質(zhì)量較差的環(huán)評機(jī)構(gòu)進(jìn)行約談、通報(bào)。鑒于市場上評估單位數(shù)量少，建議由市級層面進(jìn)行評估單位的招引，幫助縣、區(qū)篩選省內(nèi)外較為優(yōu)秀的技術(shù)評估單位，給予基層審批部門更多選擇。

3.2 加大對環(huán)評文件首次送審稿的初審力度

參照環(huán)境影響評價報(bào)告書編制質(zhì)量檢查表，對首次送審的環(huán)評稿件進(jìn)行初審并打分，著重從環(huán)境可行性部分，工程可行性部分和其他部分三部分進(jìn)行審查，項(xiàng)目存在原則性問題或編制質(zhì)量非常差的情況下直接退回，不予出具修改意見并及時告知，待修改完善后再次申報(bào)。

3.3 限制環(huán)評文件返修時間和次數(shù)

對存在問題需修改的環(huán)評文件限制修改時限，規(guī)定時限內(nèi)不能完成環(huán)評文件修改的項(xiàng)目必須提供延期申請，要求建設(shè)單位蓋章同時報(bào)審批部門。對環(huán)評文件三次以上修改仍不能到位的情況下，對環(huán)評編制機(jī)構(gòu)和主要編制人員進(jìn)行約談，環(huán)評編制機(jī)構(gòu)未整改到位，除了該公司已被受理的環(huán)評文件外，暫停受理其編制的其他報(bào)告。

3.4 突出建設(shè)單位主體責(zé)任

長期以來，環(huán)評機(jī)構(gòu)作為環(huán)評文件的責(zé)任主體，間接造成建設(shè)單位只重視環(huán)評審批，不關(guān)心環(huán)評內(nèi)容和落實(shí)，項(xiàng)目建設(shè)過程中擅自變更、“批建不符”、不落實(shí)“三同時”等違規(guī)問題屢有發(fā)生[4]。建議對環(huán)評文件提出修改意見后同時將修改意見通知建設(shè)單位，讓企業(yè)同步知曉項(xiàng)目的進(jìn)展，由建設(shè)單位督促環(huán)評機(jī)構(gòu)抓緊修改。另建議大力推行環(huán)評承諾告知制，通過告知承諾制突出企業(yè)主體責(zé)任，只要企業(yè)出具告知承諾制審批承諾書等要件后，不經(jīng)評估、審查直接公示出具審批決定，后期進(jìn)行技術(shù)復(fù)核，若發(fā)現(xiàn)申請人存在實(shí)際與承諾內(nèi)容不符、未按承諾書履行承諾等情形，將按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，從而夯實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，讓企業(yè)真正重視環(huán)評并參與編制過程。

3.5 加強(qiáng)環(huán)評機(jī)構(gòu)的管理

借助環(huán)境影響評價信用平臺加大力度規(guī)范環(huán)評行業(yè)，督促環(huán)評機(jī)構(gòu)落實(shí)質(zhì)量控制責(zé)任制，以失信記分情況為依據(jù)，對無失信記分的單位和人員減少技術(shù)復(fù)核抽取比例和頻次；對失信記分高的單位和人員，實(shí)施加大復(fù)核抽取比例和頻次、限期整改、禁止從業(yè)等懲戒措施，鼓勵建設(shè)單位從環(huán)評編制質(zhì)量方面擇優(yōu)選擇技術(shù)單位。除了季度考核分，還可以建立紅黑榜及時更新，提升從業(yè)人員能力水平和職業(yè)榮譽(yù)感，同時可以聘請省外專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)人員對區(qū)域內(nèi)已審批的文件進(jìn)行不記名交叉復(fù)核，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋并進(jìn)行懲處，提高違法成本，對環(huán)評單位起到約束作用。

4 結(jié)束語

通過引進(jìn)第三方技術(shù)評估、加大對環(huán)評文件首次送審稿的初審力度、限制環(huán)評文件返修時間和次數(shù)等措施，可以提高環(huán)評文件的質(zhì)量，有效地降低環(huán)評返修率，從而提高環(huán)評審批效率。